CC BY
98
Политическое управление территориальными системами:
история и современность
ИМПЕРСКИЕ МЕХАНИЗМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ*
И. В. Бахлов, И. Г. Напалкова
В статье рассматриваются особенности трансформации механизмов территориального управления в Российской империи, анализируются факторы, определяющие организацию управления периферией, приводятся данные по этноконфессиональному составу и социально-демографическим характеристикам имперской бюрократии.
Для России как полиэтничного государства со значительными размерами территории и специфической центрально-периферийной конструкцией продолжает оставаться актуальным вопрос оптимизации механизмов управления периферией. Обращение к историческому опыту, в том числе имперскому периоду развития Российского государства, способствует выявлению использованных центром политических технологий управления периферией, их недостатков, объективных и субъективных причин прекращения их применения.
Исходные черты имперского механизма соотношения центра и периферии во многом начинают закладываться еще в эпоху становления Российского централизованного государства. В первую очередь это характерно для центрального аппарата управления государством.
Центральным звеном механизма управления, как, собственно, и всего государственного механизма в целом, была фигура монарха — великого князя Московского, великого князя всея Руси, государя всея Руси (с Ивана III), а затем царя (официально с 1547 г. при Иване IV). Титул «царь» (производившийся от византийско-римского «кесарь» — «цезарь»), по мнению ряда ис-
следователей, отражал имперские притязания по крайней мере на византийское духовно-политическое наследие.
Если царь стоял как бы над всем механизмом государственного управления, то собственно высшим органом центрального управления была Боярская дума, выполнявшая функции законосовещательного органа при монархе. Знаменитая формула «царь указал, а бояре приговорили» прекрасно иллюстрирует взаимоотношения между двумя органами власти, а также отражает место Боярской думы в государственном механизме — царь отдавал распоряжения и координировал государственную политику, а Дума по царскому указанию рассматривала и решала определенный вопрос, связанный с государственным управлением. В этом качестве она руководила системой приказов и осуществляла контроль за местным управлением.
К середине XVI в. оформляется приказная система как механизм государственного управления, сложившийся по территориально-отраслевому принципу. Как отмечает Н. П. Ерошкин, приказная система в своем развитии прошла ряд стадий: приказа как разового поручения, приказа как постоянного поручения и приказа как госу-
* Статья выполнена в рамках АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы» (2009 —2010 гг.) 4Внутри- и внешнеполитические факторы эволюции территориальной организации России (специфика разрешения кризисных и переходных ситуаций)» (проект № 2.1.3/1134).
© И. В. Бахлов, И. Г. Напалкова* 2010
ВЕСТНИК Мордовского университета | 2010 | № 3
т
дарственного органа с самостоятельными структурными подразделениями [2, с. 36 — 37]. Приказы ведали не только отраслями управления в масштабе всей страны и различными сферами дворцового управления, но и определенными территориями (например, Земский приказ управлял делами столицы — Москвы, Приказ Казанского дворца и Сибирский приказ — делами, прежде всего, административно-хозяйственного характера, завоеванных и присоединенных областей). Кроме того, следует подчеркнуть тот факт, что к каждому приказу были приписаны определенные города и уезды, доходы с которых поступали в данный приказ, который управлял ими и был для них судебным органом. В числе наиболее важных приказов, связанных с территориальным управлением, можно назвать Разрядный приказ, имевший административные функции по делам личного состава государственного аппарата — назначения наместников и волостелей, воевод, осуществления суда над чиновниками, не оправдавшими доверия; ему же были подчинены оставшиеся со времен «собирания земель русских» областные разряды (Новгородский, Смоленский, Рязанский), которые в дальнейшем приобрели характер военно-окружных управлений.
Со времени завоевания Казанского хан-ства в 60-х гг. XVI в. был учрежден первый территориальный Приказ Казанского дворца. Активная колонизация Сибири привела к созданию в 1637 г. Сибирского приказа (до этого управление сибирскими землями было в ведении Казанского приказа). В его ведении находились следующие полномочия: назначение и смещение воевод, дьяков и других служилых людей; управление размещенными по сибирским городам стрельцами и другими ратными людьми; сбор ясака с нерусских народов, денег, хлеба и соли с русского населения. Активная внешняя политика в западном направлении вызвала образование приказов по управлению присоединенными землями — Приказа Великого княжества Литовского (1655 — 1667 гг.) и Приказа Лифляндских дел (1660—1666 гг.) для управления землями Литвы и Прибалтики, а также Приказа Смоленского княжества (Смоленского приказа), созданного в 1637 г. и подчиненного в 1680 г. Посольскому приказу, для управления смоленскими землями. В 1662 г. был создан Малороссийский приказ, ведающий сношениями с Украиной Св 1687 г. он был также подчинен Посольскому приказу и находился в его составе до начала XVIII в.). Наконец, в 1687 г. был учрежден Приказ
Великой России (или Великороссийский), просуществовавший до начала XVIII в., которому в финансовом отношении были подчинены города, где находились русские полки (Сумской, Ахтырский, Харьковский, Острожский) [2, с. 42, 57].
Трансформация системы государственного управления (при значительной ее централизации во второй половине XVII в.) была осуществлена Петром I путем ее вес-тернизации в рамках общего курса модернизации политической, социально-экономической и иных сфер жизни Российского государства. Ведущую роль в реформировании государственного механизма, по мнению некоторых специалистов, сыграла заимствованная с Запада теория камералистики как науки о ведении дворцового («камерального») и вообще государственного хозяйства [1, с. 450 — 451; 4, с. 128]. Камералистика, основанная на новых представлениях о мире, разрушающих средневековую концепцию замкнутого и завершенного мира, допускала возможность его рационального преобразования. В условиях абсолютистского монархического государства такая инициатива могла исходить лишь от монарха, олицетворяющего государство, который, таким образом, становится проводником сознательной, последовательной политики, имеющей целью максимальное .увеличение потенциала страны — ее богатства, мощи и материального благополучия. В сфере государственного управления содержание политики камерализма складывалось из двух компонентов:
1) признания доминирующим строго функционального принципа управления, предполагающего существование центральных учреждений, которые специализируются на какой-либо одной сфере государственного хозяйства, причем эти сферы не подчинены друг другу и распространяют свои действия на территорию всей страны без изъятия;
2) введения особого, отличного от средневекового, внутреннего устройства учреждений, основанного на коллегиальности, четкой регламентации и специализации.
С этих позиций реформа государственного механизма затронула все основные элементы центрального аппарата управления государством. Роль монарха как центра всей государственной системы сохранилась, однако, изменилось ее понимание. Если раньше (особенно в XVII в.) власть царя в определенной степени ограничивалась признанием морального авторитета Церкви и ее главы Патриарха, а Царь и Патриарх как
богоизбранная и богомудрая Двоица были олицетворением высшей государственной власти, то ликвидация патриаршества (официально Духовным регламентом 1721 г.) свидетельствовала о том, что император не нуждается в посреднике между Богом и собой как самовластный монарх, который «никому на свете о своих делах ответа дать не должен». Тем саЪшм, по мнению М. Я. Геллера, вместо византийского строя церковной империи (православного царства) вводился строй Римской светской империи и модель регулярного государства [1, с. 453]. Отражением этого стала замена титула — византийского понимания наименования высшего правителя («кесарь») западно-европейским («император»). При этом в официальной титулатуре российского монарха термин «царь» сохранял свое значение в отношении крупных присоединенных территорий не только на Востоке (царства Казанское, Астраханское, Сибирское), но и на Западе (царство Польское).
Реформа центрального аппарата управления связана с заменой прежних органов другими, которые в значительно модифицированном виде продолжали выполнять прежние задачи в новых условиях. Так, роль Боярской думы как законосовещательного и контрольного органа была возложена в 1701 г. на Ближнюю канцелярию, а входившие в нее чиновники создали Совет, получивший наименование Консилии министров. С образованием Правительствующего сената Указом от 22 февраля 1711 г. трансформации Боярской думы прекратились, а Сенат стал постоянно действующим высшим правительственным учреждением [6, с. 156 — 157]. Он представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались монархом. С 1722 г. его возглавлял генерал-прокурор. В интересующем нас аспекте функции Сената состояли в осуществлении связи с губерниями. Для этого были учреждены должности губернских комиссаров (по двое от каждой губернии). Потребность в установлении этой должности была вызвана тем, что в период губернской реформы компетенция органов государственного управления была перераспределена (некоторые вопросы из ведения приказов отошли к губернскому ведению). Заслуживают внимания и сенаторские ревизии губерний, первая из которых была проведена лишь в 1726 г. Постепенное уменьшение полномочий Сената привело к тому, что с 1763 г. он превратился в учреждение, осуществлявшее контроль за деятельностью центральных и местных органов управле-
ния, оставаясь также высшей судебной инстанцией, ас 1801 г. он окончательно стал фактически лишь высшей судебной инстанцией.
Централизация приказной системы привела к замене приказов коллегиями в результате реформы 1717 — 1720 гг. Они отличались коллегиальным обсуждением и решением дел, единообразием организационного устройства и делопроизводства, а также более четкой компетенцией. Это были центральные учреждения, подчиненные царю и Сенату, по разным отраслям управления им подчинялся местный аппарат. Особо следует подчеркнуть статус Коллегии иностранных дел, к ведению которой относилось заведование отдельными территориями на окраинах (например, Украина)^
[2, с. 82-84].
Дальнейшая реорганизация центрального управленческого аппарата проходила в русле его централизации и замены коллегиального начала единоличным. Так, при императоре появляются совещательные органы, сосредотачивавшие значительные полномочия за счет иных органов, прежде всего, Сената. Это Верховный тайный совет (1726—1731 гг.), Кабинет министров (1731 — 1741 гг.), Конференция при Высочайшем дворе (1756 — 1762 гг.), Императорский совет (1762 — 1769 гг.), Совет при Высочайшем дворе (1769 — 1801 гг.), Непременный совет (1801 — 1810 гг.). Подобная практика в качестве закономерного следствия имела создание в 1810 г. Государственного совета в качестве высшего законосовещательного органа. Председателем Государственного совета являлся император, а в его отсутствие в заседаниях — назначенный им член Совета. По должности в Совет входили министры, но были и члены, назначенные императором. После восстания в Польше 1830 — 1831 гг. при Государственном совете был образован особый департамент дел царства Польского (упразднен в 1862 г.) [3, с. 195]. Еще в 1802 г. (статус определен «Учреждением» 1812 г.) был создан Комитет министров, состоящий из министров и главноуправляющих на правах министров, впоследствии в него вошли председательствующий член Государственного совета и председатели его департаментов. Кроме того, в Кабинет министров могли входить отдельные лица по назначению императора. По закону от 20 марта 1812 г., в отсутствие императора в столице Комитету министров предоставлялась власть в высшем аппарате государственного управления. Через него проходили дела по над-
зору за высшими органами государственного управления, по личному составу государственных учреждений, он мог даже отменить решения Сената. Тем самым, Комитет министров превратился в высшее административное законосовещательное учреждение, совещание неограниченного монарха по вопросам управления государством с наиболее доверенными, назначенными им и ответственными только перед ним высшими чиновниками [8, с. 52 — 53].
Особое место в системе центральных органов занимала возникшая еще в конце XVIII в. Собственная Его Императорского Величества канцелярия — орган, связывающий императора со всеми правительственными учреждениями по наиболее важным вопросам внутренней политики. Среди отделений канцелярии следует выделить созданное в 1842 г. Шестое отделение, основной функцией которого стала разработка административной реформы на Кавказе. Непосредственным итогом его деятельности явилось учреждение в 1844 — 1845 гг. Кавказского наместничества.
Специфичным для Российской империи было создание в качестве дополнительного звена центрального государственного аппарата высших комитетов, представляющих собой немноголюдные, наделенные значительными полномочиями оперативные объединения особо доверенных высших сановников. Среди четырех групп временных комитетов особо следует отметить комитеты по высшему руководству управлением отдельными национальными окраинами [2, с. 153—154]. К ним относят два Сибирских комитета (1821-1838 и 1852-1864 гг.), действовавший под разными названиями Кавказский комитет (1840 — 882 гг.) — они являлись органами высшего управления и надзора за местной администрацией этих регионов, кроме того, они нередко выполняли и законосовещательные функции для законопроектов по управлению ими. Особые комитеты действовали в отношении западных окраин — Комитет по делам царства Польского (1831 — 1841 и 1864 — 1881 гг.), Комитет западных губерний (1831 — 1838 гг.) и Западный комитет (1862 — 1865 гг.), комитеты, существовавшие для проведения мероприятий по подавлению польских восстаний 1830—1831 и 1863—1864 гг. и подготовке законопроектов по изменению управления; остзейские комитеты (1828-1831 и 1849-1850 гг.) для урегулирования прав элиты Прибалтийских губерний; Комитет по делам финляндским (1811 — 1826 гг.) в качестве органа управ-
ления автономией; Особый комитет Дальнего Востока (1903 — 1905 гг.) по надзору за Дальневосточным наместничеством. По мнению Н. П. Ерошкина, создание высших комитетов по управлению отдельными окраинами явилось известным компромиссом между окраинной автономией и централи-заторскими тенденциями абсолютизма [2, с. 154, 199]. Кроме того, на протяжении первой половины XIX в. действовали несколько еврейских комитетов, которые рассматривали вопросы черты оседлости, быта, религии и школы евреев.
Усложнение государственного управления привело к созданию в 1861 г. (неофициально действовал с 1857 г.) Совета министров — нового правительственного органа, который состоял из министров, главноуправляющих, председателей Комитета министров и Государственного совета, а также лиц, назначенных императором. Он же являлся председателем Совета министров и обладал исключительным правом выносить на рассмотрение Совета все вопросы. В отличие от Комитета министров, в ведении которого остались текущие административные дела, Совет министров рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения, главным образом законопроекты по проводившимся реформам. Соответственно, с 1882 г., после наступления эпохи контрреформ, он теряет свое значение [8,
с. 53].
Завершающий этап реформирования высших органов государственного управления Российской империи был связан с принятием новой редакции Основных государственных законов от 23 апреля 1906 г. [9, с. 80]. Определяющим направлением реформы стало введение выборного начала в законосовещательные органы. Ее содержание составили ликвидация Комитета министров, создание Государственной думы и реорганизация Государственного совета. Формально и Государственная дума, и Государственный совет были равноправными законосовещательными органами. Государственная дума формировалась на основе выборов по сложной многостепенной куриальной системе (при этом для крестьян Сибири и Польши вводился ценз) ' на срок пять лет, хотя император мог прекратить ее полномочия досрочно. Основной ее функцией называлось «обсуждение законопред-ложений, восходящих к верховной самодержавной властиГосударственный совет был реорганизован в связи с созданием Государственной думы, при этом половина его состава стала выборной (от земств, дворян-
ских собраний и т. д.), другая половина назначалась императором. Кроме того, им назначались председатель этого органа и его заместитель. С ликвидацией Комитета министров его административные функции перешли к реанимированному Совету министров, также подвергшемуся реорганизации. Он стал регулярно действующим оперативным органом. В его состав вошли все министры, главноуправляющий землеустройства и земледелия, обер-прокурор Синода и государственный контролер. Председателя назначал император. Кроме выполнения административных функций, Совет министров имел и некоторые законосовещательные полномочия [2, с. 260 — 261, 271—274].
Учитывая сложную структуру центральных органов управления империей, когда один вопрос мог находиться в компетенции различных органов, причем очень часто требовалось его длительное согласование, а также то, что ни один серьезный вопрос не мог быть разрешен без личного участия самого императора, можно говорить о создании жестко централизованного государственного аппарата, все нити управления которым были сконцентрированы в руках абсолютного монарха. При этом главным инструментом управления периферией становилась имперская бюрократия. Интересные данные по этноконфессиональному составу высшей имперской бюрократии приводит П. А. Зайончковский: на 1 января 1853 г. среди членов Государственного совета были 74,5 % русских (православных), 16,3 — немцев (лютеран), 9,2 % поляков (католиков); среди членов Комитета министров 77,8 % русских (православных), 11,1 — немцев и 5,55 — шведов (все лютеране), 5,55 % поляков (католиков); среди сенаторов 74,4 % русских (православных), 10,8 — немцев (лютеран), 13,5 % поляков (католиков) [3, с. 130, 135, 140]. В 1903 г. ситуация значительно меняется (рассматривается только конфессиональная принадлежность): среди членов Государственного совета (автор анализирует данные по 96,7 % членов Совета) — 95,2 % православных, по 2,4 % лютеран и католиков; среди членов Комитета министров (анализ данных по 91,7 % членов) — 86,4 % православных, 13,6 % лютеран; среди сенаторов (анализ данных по 83,1 % сенаторов) — 90,8 % православных, 5,9 — лютеран и 3,3 % католиков [3, с. 200, 202, 205]. Таким образом, в начале XX в. наблюдается заметное «оправо-славливание» высшей имперской бюрократии, что вполне увязывается с общей политикой русификации империи и ослабле-
ния роли национальных окраин (причем вполне заметным выглядит упадок влияния даже традиционной среди высшей бюрократии империи немецко-прибалтийской элиты). Организация управления периферией определялась совокупностью следующих факторов: 1) постепенным увеличением числа и изменением характера административно-территориальных единиц; 2) рационализацией и бюрократизацией управления на местах; 3) усилением зависимости периферии от центра с одновременным распределением компетенции между центральными и местными органами управления.
Традиционной для Московского государства была система наместнического управления (система кормления), действовавшая официально до 1552 г. В административном плане государство делилось на уезды — города с принадлежащими им землями, а отдаленные территории — на земли (например, Вятская земля). В уезды назначались на определенный срок (как правило, до трех лет) наместники, напрямую подчинявшиеся великому князю и «кормившиеся» за счет управляемой территории. Их компетенция была чрезвычайно обширна и включала осуществление финансовых, судебных, полицейских и рекрутских функций. Реформирование этой системы проводилось в русле ограничения власти наместников путем введения как новых органов управления, так и элементов самоуправления. Так, уже с конца XV в. появляются особые должностные лица местного управления — городовые приказчики, оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем и от традиционного для них финансово-судебного управления. На протяжении XVI в. вводятся губные и земские учреждения (губные и земские избы, старосты и т. д.), полностью вытеснившие институт наместников из практики управления территориями.
В XVII в. местное управление было реорганизовано — земские, губные избы и городовые приказчики были подчинены назначаемым из центра на один —три года воеводам (в отличие от наместников получали официальные поместные денежные оклады), которые стали исполнять административные, полицейские и военные функции. Воевода назначался Разрядным приказом, утверждался царем и Боярской думой и подчинялся тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом, при этом каждый воевода получал из приказа наказ, определявший круг его полномочий и направления деятельности. При
воеводе имелась возглавляемая дьяком приказная (съезжая) изба, в которой решались дела по управлению данной территорией. В фактическом подчинении воевод находились губные и земские органы, являвшиеся выборными и выполнявшие финансовые и судебно-полидейские функции [2, с. 43 — 45, 65 — 68]. Таким образом, система кормлений б^1ла заменена приказно-воеводской системой местного управления, что означало усиление контроля со стороны центра, так" как складывалась централизованная цепочка управления: царь и Боярская дума — система приказов — воеводы — земское и губное самоуправление, хотя многие черты прежнего порядка управления продолжали сохраняться (злоупотребления воевод, фактически сохранивших официально отмененные кормления, причем, как правило, число злоупотреблений возрастало з зависимости от удаленности от центра).
Следующим этапом в реформировании системы управления периферией была губернская реформа, проведенная на основе указа от 18 декабря 1708 г. Были созданы новые административные единицы — восемь губерний: Московская, Ингерманланд-ская (с 1710 г. — Санктпетербургская), Киевская, Смоленская, Казанская, Азовская, Архангел огородская и Сибирская. Попытки укрупнения и систематизации административно-территориальных единиц предпринимались и раньше (например, первое упоминание о новой единице — провинции — содержалось еще в указе 1699 г., который не был реализован). Подготовительной мерой к учреждению губерний являлось введение в 1707 г. округов, когда все города, отстоящие от Москвы далее 100 верст, были расписаны по пяти крупным центрам ^Смоленск, Киев, Азов, Казань, Архангельск). Губерния состояла из административного центра — губернского города, ц приписанных к нему городов. Каждый,, город в губернии имел свой район — уезд, что означало не ликвидацию! прежней уездной системы, а ее реорганизацию путем укрупнения. Губернии были неравноценны по территории и числу городов, так как основным принципом их создания были уже существовавшие административные связи [6, с. 166—169].
Во главе губернии стояли губернаторы (за исключением Петербургской и Азовской, где руководство осуществляли генерал-гу-бернаторы, что объяснялось их стратегическим положением). Губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них имел административные, полицейские, финансовые и судебные функции, а также
являлся командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губериии. Управление губернией осуществлялось с помощью губернской канцелярии. Как считает Н. П. Ерошкин, реформа 1708 г. уничтожила старый принцип назначения на должность как «государево пожалование» и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников абсолютной монархии , руководствующихся общегосударственными законами и распоряжениями [2, с. 88 — 89]. Губернаторы и подчиненные ему чиновники (в том числе коменданты уездов, заменившие прежних воевод) исполняли свою должность без срока, между ними существовали более четкое разделение дел и бюрократическая соподчиненность.
Значительная пространственная протяженность губерний и интересы усиления местной власти вызвали необходимость в их дальнейшем структурировании, создании промежуточного звена между губернией и уездом. Такие попытки предпринимались практически сразу после губернской реформы — в 1710 — 1715 гг. Подобными единицами стали обер-комендантские провинции, в основу формирования которых лег принцип приписки второстепенных городов во главе с комендантами к главному городу, которым управлял обер-комендант; указом 1715 г. была предусмотрена возможность создания в соответствии с губернаторскими указами ландратских долей в зависимости от определенного числа тяглых дворов [6, с. 170]. Однако организация этих единиц не имела повсеместного значения, что привело к новой реформе административно-территориального деления, осуществленной в 1719—1720 гг.
Результатом реформы стало разделение территории каждой губернии на провинции (вначале их было создано 45, затем 50). Провинции делились на уезды, а уезды на дистрикты. При этом губерния как административно-территориальная единица продолжала существовать, так как в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные сведения составлялись по губерниям. Во главе важнейших провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, остальных провинций — воеводы, дистриктов — земские комиссары, причем последние избирались местным дворянством. Следствием реформы, по мнению А. Б. Каменского, было значительное увеличение числа учреждений разного уровня, а проведение в областном устройстве принципов камерализма привело к унификации системы управления в разных регионах стра-
ны (за исключением Украины и Прибалтики, управлявшихся традиционными для них институтами власти), независимо от особенностей их хозяйственного и национального развития [4, с. 138]. Оценивая губернскую реформу в целом, историк считает, что, на первый взгляд, власть перераспределялась между центром и провинцией и царь делегировал губернаторам часть своих властных функций, но центральная власть в результате не только не ослабевала, но, наоборот, укреплялась, так как губернаторы становились глазами и руками самодержца на местах. Даже с учетом того, что губернаторы получили практически неограниченную власть на значительных территориях, их подчинение Сенату, то есть единому органу вместо целого ряда территориальных приказов, также говорит об усилении централизации. Губернская реформа закрепила и прежде существовавшее положение, при котором все важнейшие политические решения принимались в центре. В сочетании с милитаристским характером неограниченной власти, покоящейся на имперской идеологии, реформа прочно спаяла Россию в единое и неделимое целое, создала необыкновенно прочную, устойчивую систему власти и определила характер государства как унитарного [4, с. 117, 162].
Дальнейшая централизация системы управления периферией произошла уже при преемниках Петра I. Так, в 1726 г. упраздняются дистрикты, а в 1728 г. устанавливается жесткий иерархический порядок: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному, а провинциальный — губернатору, который сносился с центральными и высшими учреждениями. «Наставление» 1764 г. определяло, что губернатор сохранял подчинение непосредственно императрице и Сенату, одновременно значительно расширялись полномочия губернатора [7, с. 144].
Губернская система как основа территориального управления империей была существенно реорганизована при Екатерине II. Правовую основу реформы составили «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. Реформа предполагала разукрупнение губерний, которых к 1775 г. было 23, причем они создавались главным образом на основе географического и исторического принципов. За основу нового губернского деления «дабы губерния, или наместничество, порядочно могла быть управляема» принималось количество населения — «от трех до четырех сот тысяч душ». Однако равенство количе-
ства населения в губерниях не всегда учитывалось и применялся старый принцип учета расстояния от уездного города до губернского [7, с. 170, 296].
Высшим должностным лицом губернии, главой исполнительной и представителем верховной власти был губернатор. Ему поручались контроль за соблюдением законов, высшая полицейская и военная власть на вверенной территории, а также обеспечение государственной безопасности. Губернатор имел право обращаться непосредственно к государю, а его статус был приравнен к сенаторскому. Каждую из столичных губерний, а также более крупные регионы (чаще всего в две губернии) возглавлял наместник (генерал-губернатор) — должностное лицо, наделенное чрезвычайными полномочиями и ответственное только перед императором. Исполнительным органом было наместническое правление из 2 — 3 советников.
При губернаторе создавалось губернское правление. Оно было подчинено непосредственно ему, но его члены назначались Сенатом (наместники, губернаторы, вице-губернаторы назначались монархом). Губернское правление было основным административным учреждением губернии.
Губернии делились на уезды, создаваемые на основе того же принципа — по количеству населения (20 — 30 тыс. человек). Главой административной власти в уездном городе становился городничий с создаваемой при нем воеводской канцелярией, в уезде эти функции исполнял капитан-исправник, причем их полномочия ограничивались обеспечением исполнения решений, принятых губернскими властями [2, с. 119—120; 4, с. 426-427].
«Учреждения о губерниях» вводились постепенно. Так, 13 июня 1781 г. было учреждено «расписание» новых 40 губерний с распределением их между 19 наместниками. Однако уже в конце XVIII в. наместники и наместничьи правления были упразднены, а в столицах появилась должность военных губернаторов. Генерал-губернаторы стали назначаться только в регионы, имеющие особое значение, и рассматривались как чрезвычайные органы. Лишь в 1782 г. был издан специальный акт о введении «Учреждений» в действие на Украине, а в 1783 г. - в Прибалтике [7, с. 169, 299]. К концу XVIII в. было уже около 50 губерний.
Оценивая губернскую реформу 1775 г. в зависимости от соотношения централизации — децентрализации, А. Б. Каменский отмечает, что, по крайней мере, на первый
взгляд, в ходе реформы происходило дальнейшее перераспределение властных полномочий между центром и регионами в пользу последних, однако, степень самостоятельности местных органов оставалась крайне ограниченной, вся их деятельность была строго регламентирована, все принципиальные решения по-прежнему принимались в центре и именно там отчитывался губернатор, подчиненный непосредственно императору. Ни один из вновь создаваемых органов исполнительной власти или самоуправления не имел права устанавливать на своей территории какие-либо свои законы или правила, вводить собственные налоги и т. п. Все они должны были действовать строго по единым законам, разрабатываемым в центре [4, с. 429].
В XIX —начале XX в. губернская система в основном оставалась прежней, хотя произошли некоторые изменения, связанные с увеличением числа административно-территориальных единиц и их большим разнообразием, а также развитием системы управления:
— увеличение числа губерний в связи с расширением территории империи (к началу XX в. достигло 78);
— восстановление наместничеств, теперь уже как особой территориальной единицы, образуемой для управления национальными окраинами империи; наместничества существовали в царстве Польском (1815 — 1874 гг.) и на Кавказе (1844-1883, 1905-1917 гг.);
— развитие системы генерал-губернаторств на окраинах империи, где трудности связи с центром требовали расширения прав местной администрации, и в столичных регионах (они могли объединять несколько губерний); генерал-губернаторства на периферии создавались в Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае, Новороссии, Туркестане и др.;
— создание особой территориальной единицы — области, чей статус соответствовал губернии; они образовывались на приграничных территориях и, как правило, входили в генерал-губернаторство (например, в 1882 г. из Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской областей было образовано Степное генерал-губернаторство), а также на землях казачьих войск — т. н. казачьи области (их было 11 — области Войск Донского, Кубанского, Терского, Астраханского, Уральского, Оренбургского, Семиречеиского, Сибирского, Забайкальского, Амурского и Уссурийского);
— появление еще одной территориаль-
ной единицы — градоначальства как крупного промышленного, торгового (портового) города с прилегающими землями, выделенного из губернии в непосредственное подчинение Министерства внутренних дел, при этом градоначальник обладал правами губернатора; в начале XX в. градоначальства были в Петербурге, Москве, Одессе, Севастополе, Керчи-Еникале, Николаеве, Ростове-на-Дону, Баку;
— складывание с начала XIX в. новой ведомственной («линейной») системы управления, при которой все местные должностные лица и учреждения (за исключением наместников и генерал-губернаторов) были распределены по соответствующим министерствам-ведомствам; соответственно, с созданием министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел.
Основным административным учреждением губернии считалось губернское правление, возглавляемое губернатором. Со второй четверти XIX в. широко практиковалось назначение вместо обычных гражданских военных губернаторов, которым, кроме местной администрации и полиции, были подчинены воинские части местных войск и военные учреждения на территории губернии [2, с. 174]. Как отмечает П. А. Зайон-чковский, с середины 1860-х гг. наблюдается стремление правительства к всемерному усилению губернаторской власти, при этом закон 22 июля 1866 г. предоставлял право губернатору «производить во всякое время общую и внезапную ревизию» во всех учреждениях губернии, хотя и принадлежавших к другим ведомствам. В 1876 г. Комитет министров предоставил генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам право издавать обязательные постановления, имевшие силу закона. С изданием Закона 14 августа 1881 г. «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия» им было предоставлено право объявления губернии на положении усиленной или чрезвычайной охраны [3, с. 211—212].
Американский историк Р. Роббинс, соглашаясь с тем, что к началу XX в. произошло серьезное расширение полномочий губернаторов в отношении полиции, земств, в разрешении социальных конфликтов на местах, в то же время подчеркивает, что в результате задачи, стоявшие перед губернаторами, приобрели «геркулесовы масштабы». Однако штат подчиненных и инструменты власти, которыми они обладали, продолжали оставаться явно недостаточными
[5, с. 28].
П. А. Зайончковский, по аналогии с высшей имперской бюрократией, анализирует социально-демографические характеристики губернской элиты. Особо рассмотрим их конфессиональную принадлежность. Так, на 1853 г. среди губернаторов 83 % были православными и 8,7 % лютеранами. При этом лишь 37,5 % от общего числа (52) занимали свою должность свыше 5 лет. По этническому составу среди губернской администрации преобладали русские (84,5 %), остальные были представлены главным образом немцами и отчасти поляками. В 1903 г. (не считая царства Польского и Финляндии) среди губерна-
торов (анализ 76 % данных от общего числа — 60) по конфессиональной принадлежности 84,8 % были православными, 15,2 % лютеранами. Как и раньше, большая часть губернаторов занимала свой пост не более 3-5 лет [3, с. 152-153, 177, 214]. Эти данные показывают, что в отличие от представителей властной элиты имперского центра этноконфессиональный состав высшего звена губернской администрации оставался практически прежним, что свидетельствует о значительном консерватизме имперских властей в практике привлечения представителей этнических меньшинств к территориальному управлению империей.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Геллер М. Я. История Российской империи : в 2 т. / М. Я. Геллер. — М. : МИК, 2001. - Т. 1. - 511 с.
2. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н. П. Ерошкин. — 3-е изд., персраб. и доп. — М. : Высш. шк., 1983. — 352 с.
3. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. / П. А. Зайончковский. — М. : Мысль, 1978. — 288 с.
4. Каменский А. Б. От Петра I до Павла I : реформы в России XVIII века (опыт целостного анализа) / А. Б. Каменский. — М. : РГГУ, 2001. — 575 с.
5. Роббинс Р. Сатрапы? Вице-короли? Губернаторы / Р. Роббинс // Родина. — 1995. -Ко 6. - С. 28-30.
6. Российское законодательство X —XX веков : в 9 т. Т. 4 : Законодательство периода становления абсолютизма / под общ. ред. О. И. Чистякова. — М. : Юр. лит., 1986. — 512 с.
7. Российское законодательство X —XX веков : в 9 т. Т. 5 : Законодательство периода расцвета абсолютизма / под общ. ред. О. И. Чистякова. — М. : Юр. лит., 1987. — 528 с.
8. Российское законодательство X —XX веков : в 9 т. Т. 6 : Законодательство первой половины XIX века / под ред. О. И. Чистякова. — М. : Юр. лит., 1988. — 432 с.
9. Смыкалин А. С. Этапы конституционного строительства в дореволюционной России / А. С. Смыкалин // Государство и право. — 2004. — ]чг? 3. — С. 79 — 84.
Поступила 09.06.10.
