CC BY
132
ХАРАКТЕР ВЛИЯНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛОЖЕНИЙ ИНСТИТУТА БАНКРОТСТВА НА ПРАВОВУЮ ПРИРОДУ БАНКРОТСТВА
ФРОЛОВ Игорь Валентинович
Аннотация: статья посвящена влиянию процессуальной формы реализации норм института банкротства в Российской Федерации на его правовую природу. В статье исследованы юридические аспекты применения административно-процессуальной формы в правоотношениях сферы финансовой несостоятельности. Сделан вывод об административно-правовой природе современных российских правовых механизмов банкротства.
Annotation: this paper assesses the impact of the implementation of the rules ofprocedural form of bankruptcy institution in the Russian Federation in its legal nature. The article investigates the legal aspects of the use of administrative and procedural forms in legal sphere of insolvency. It is concluded that the administrative and legal nature of the current Russian legal framework of bankruptcy.
Ключевые слова: банкротство, административно-процессуальная форма, институт банкротства, публичная природа отношений.
Key words: bankruptcy, administrative and procedural form, the bankruptcy, the public nature of the relationship.
Предполагается, что правовая природа современного российского института банкротства имеет комплексный характер, а его отраслевая принадлежность в современной правовой системе Российской Федерации окончательно не определена и носит дискуссионный характер. В связи с этим в научном сообществе ведутся дискуссии о правовой природе отношений сферы финансовой несостоятельности (банкротства) и процессуальной форме реализации данных правоотношений. Суть данных дискуссий можно свести к ответу на вопрос: что представляет собой современный институт банкротства в нашей стране? Ответы на данный вопрос отражают несколько правовых концепций и точек зрения, именно: а) современный институт банкротства в российской правовой системе - это локальный институт гражданского права; б) современный институт банкротства в российской правовой системе представляет собой комплексный механизм публично-правовой стабилизации всей финансовой системы государства; в) институт банкротства - это комплексный экономикоправовой институт, реализующийся на «стыке» различных отраслей права и экономики. С учетом вышеизложенного в теории права и правоприменительной практике постоянно возникают вопросы о соотношении и уровне доминирования публичного и частного права в отношениях сферы финансовой несостоятельности,
о специфике и объеме публично-правового регулирования отношений, связанных с механизмами банкротства, о сочетании методов координации и субординации и возможном преобладании одного из них. Теоретикоприкладное решение задачи по созданию эффективного правового механизма в сфере банкротства невозможно без анализа правовой действительности и исследования результатов комплексного воздействия соответствующих норм права на общественные отношения при помощи системы различных юридических средств и процессуальной формы их реализации.
В рамках данной статьи считаем необходимым обратить внимание на отдельные проблемные аспекты данной научной дискуссии, а именно:
1. Каково влияние правовой природы определенного института права на соответствующие общественные отношения?
2. Влияют ли способ и пределы действия процессуальной формы на соответствующие общественные отношения?
3. Допустима ли возможность доминирующего воздействия процессуальной формы реализации норм соответствующего института права на его правовую природу?
При этом следует учитывать, что теория российского права сформулировала различные подходы к пониманию пределов действия про-
цессуальной формы на соответствующий институт права через базовые теории процессуальной формы:
а) трактовка процессуальной формы как составного элемента судопроизводства (традиционная теория процессуальной формы)1;
б) распространение процессуальной формы на юрисдикционную деятельность органов специальных юрисдикций (теория широкого понимания процессуальной формы)2;
в) распространение процессуальной формы на деятельность всех органов государства (теория юридического процесса)3;
г) рассмотрение юридического процесса как разновидности охранительной процедуры (общеправовая процессуальная теория формы)4.
Исследование различных подходов к пониманию правовой природы, отраслевой принадлежности и пределов действия процессуальной формы регулирования отношений между должником и его денежными кредиторами, а также характер государственного вмешательства в указанные правоотношения имеет фундаментальное значение для достижения искомых целей нормативной реализации права данной сферы отношений и стабилизации всей финансовой системы.
Полное игнорирование механизмов публично-правового и, прежде всего, административно-правового регулирования денежных долговых обязательств может иметь катастрофическое воздействие как на систему государственного публично-правового управления, так и на всю систему гражданско-правовых отношений. Российская юридическая действительность показала, что исключение и полный запрет публичного государственного вмешатель-
1 Комиссаров К.И. Последовательно прогрессивное развитие советского гражданского процессуального права // Проблемы действия и совершенствования советского гражданского процессуального законодательства. Свердловск, 1982. С. 4 ; Семенов В.М. К вопросу о ценности гражданского процессуального права и гражданской процессуальной формы // Проблемы совершенствования гражданского процессуального кодекса РСФСР. Свердловск, 1975. С. 12.
2 Добровольский А.А. Исковая форма защиты права. М., 1965. С. 49, 57-58 ; Зейдер Н.Б. Предмет и система советского гражданского процессуального права // Изв. вузов. Правоведение. 1962. № 3. С. 69-82.
3 Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972 ; Он же. Природа и назначение процессуальной формы в советском праве // Вестн. Ярослав. ун-та. 1972. № 4 ; Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / под ред. В.М. Горшенева, П.Е. Недбайло. М., 1976 ; Теория юридического процесса / под общ. ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985.
4 Протасов В.Н. Юридическая процедура. М., 1991 ; Он
же. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.
ства в отношения должник-кредитор неэффективно, а в некоторой степени просто катастрофично для общества, что и доказал опыт криминальных разборок 1990-х годов в России. Именно для целей защиты публичных
и, прежде всего, общественных отношений в середине 90-х годов прошлого века и был восстановлен в России институт банкротства. При этом изначальной задачей указанного института было оказание помощи должнику через систему реабилитационных мероприятий и особых правовых режимов, целью которых было финансовое оздоровление должников. Однако анализ правоприменительной практики более чем 18-летнего существования института банкротства в России свидетельствует, что абсолютно не оправдались надежды на построение в Российской Федерации института банкротства, целью которого была бы реализация и осуществление реабилитационных процедур: финансовое оздоровление, внешнее управление. Данные процедуры за все время действия правовых механизмов банкротства, предусмотренных Федеральным законом № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», составляли критически незначительную долю в общем объеме всех процедур в рамках банкротства, а именно: 2002 год - 0,04 %; 2003 - 0,049 %; 2004 - 0,1049 %; 2005 - 0,12 %; 2006 - 0,063 %; 2007 - 0,064 %; 2008 - 0,127 %; 2009 - 0,041 %; 2010 - 0,06 %; 2011 - 0,07 %, что в среднем составляет 0,073 % в год за все время действия Федерального закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».
Современный институт банкротства в Российской Федерации, несмотря на свое изначальное рыночно стабилизирующее предназначение, фактически пошел в направлении, обратном финансовому оздоровлению. Указанное проявилось в том, что до 2008 года инициаторами дел о банкротстве были в основном уполномоченные органы (налоговые органы) - в 2006 году они выступили заявителями по 87 % всех поданных заявлений по делам о несостоятельности (банкротстве), а в 2007 - по 76,2 %, в 2008 - по 67 % соответственно. Только с 2009 года наметилась общая тенденция к снижению доли указанных заявлений к общему объему заявлений, поданных со стороны конкурсных кредиторов и должников. Данные обстоятельства свидетельствуют о реальной антирыночной специфике закона, который фактически направлен не в помощь кредитору, не на погашение денежной задолжен-
ности и стабилизацию гражданско-правовых отношений, а на иные цели. Для сравнения необходимо отметить, что в мировой практике общая доля заявлений не публичных кредиторов должника, то есть кредиторов по гражданско-правовым обязательствам, составляет около 85 % всех возбужденных дел по банкротствам5. Доля государства и иных так называемых фискальных кредитов не должна превышать 10 % общего объема заявлений о возбуждении процедур банкротств, в противном случае банкротство будет выполнять не роль стимулирования хозяйствующих субъектов, а роль их устрашения и приобретет функцию дополнительных фискальных рычагов по взысканию налогов и иных парафискалитетов6. Кроме того, вызывает опасение базовая тенденция к увеличению доли заявлений должников о признании себя банкротами в общем объеме заявлений о признании должников несостоятельными (банкротами). Статистические данные говорят о том, что общая доля таких заявлений по отношению к иным заявлениям (заявления уполномоченных органов и конкурсных кредиторов) неуклонно возрастает: в 2007 году - 13,1 %; в 2008 - 19,6 %; в 2009 - 23,1 %; в 2010 - 21,7 %; в 2011 - 22 %7. Анализ результатов проведения процедур банкротства свидетельствует о «неправильной», то есть иной, чем задумывал законодатель, правовой доктрине результативности воздействия на общество процессуальных форм правореали-зации института банкротства.
Указанное еще раз подтверждает потребность в теоретическом анализе природы данных отношений. В период первоначального этапа формирования российской концепции института финансовой несостоятельности доминировала следующая концепция банкротства: отношения сферы финансовой несостоятельности по своей природе должны образовать институт конкурсного права, который в свою очередь должен являться институтом
5 Business Bankruptcies were up by 3.1% in October, 2011
compared with the same month the previous year. URL: http://
www.bankruptcycanada. com/bankstats 1.htm
6 Annual Business and Non-business Filings by Year (19802011). URL: http://www.abiworld.org/AM/AMTemplate.cfm?Section= Home&CONTENTID=65139&TEMPLATE=/CM/ContentDisplay.cfm
7 Фролов И.В. Законодательство о банкротстве и его реализация в практике арбитражных судов: правовые тенденции и экономические последствия // Судебная практика в Западной Сибири. 2012. № 2. С. 135-137.
8
частного, а именно гражданского права . С учетом данной точки зрения складывалось мнение о том, что отношения в сфере несостоятельности (банкротства) представляют собой охранительное обязательство с активной множественностью лиц9, а предметом правового регулирования отношений несостоятельности являлись отношения по урегулированию системы денежных требований к должнику в виде определенного алгоритма, именуемого конкурсом, целью которого является максимальное удовлетворение требований кредиторов и, по возможности, быстрое и полное восстановление хозяйственно-правовой правосубъектности должника. В дальнейшем правоприменительная практика внесла определенные коррективы, следствием которых явилось переосмысление некоторых теоретических положений. Банкротство стало рассматриваться как система публичного регулирования комплекса публичных и частных обязательств. Новая концепция стала основываться на том, что система норм, регулирующих отношения по финансовой несостоятельности, предала институту банкротства свойства комплексного правового института, развивающегося на стыке частного и публичного права10. При этом отношения сферы финансовой несостоятельности стали рассматриваться как комплекс правоотношений, частноправовые и публично-правовые элементы которых тесно связаны. Указанная точка зрения основывалась на том, что суще-
8 См.: Попондопуло В.Ф. Конкурсное право: правовое регулирование несостоятельности. СПб., 1995. С. 28-49 ; Каримов А.А. Правовое регулирование несостоятельности индивидуального предпринимателя : дис. . .. канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 53 ; Махнева Е.А. Гражданские правоотношения в процедуре банкротства (теоретические проблемы) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002 ; Смирнов Р.Г. Природа правоотношения несостоятельности (банкротства) : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004 ; Кораев К.Б. Правовой статус конкурсных кредиторов в деле о банкротстве. М. : Волтерс Клувер, 2010.
9 См.: Попондопуло В.Ф. Конкурсное право. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) предпринимателей. СПб., 1995. С. 10 ; Он же. Понятие и субъекты несостоятельности (банкротства) // Правоведение. 1995. № 3. С. 111-112 ; Смирнов Р.Г. Объект правоотношения несостоятельности // Кодекс-тй. 2004. № 7-8. С. 81.
10 См.: Белых В.С. Концепция банкротства: законодательная модель и реальность // Рос. юрид. журн. 1995. № 3. С. 13 ; Агеев А.Б. Банкротство в гражданском праве. Проблемы теории : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 6-7 ; Ярков В.В. Правовая природа и источники конкурсного производства // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. № 11. С. 15 ; Телю-кина М.В. Основы конкурсного права. М., 2004. С. 66 ; Андреев С.Е. Соотношение реабилитационных и ликвидационных процедур по законодательству о банкротстве : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 6.
ственным элементом отношений в сфере несостоятельности (банкротства) являются правоотношения, входящие в структуру предмета материального публичного права, то есть организационно-управленческие отношения, возникающие между частными лицами и государством в лице публичных органов, основанные на власти и подчинении. При этом под указанными правоотношениями прежде всего понимались отношения между должником и уполномоченными органами, вытекающие из неисполнения обязанности по уплате обязательных платежей в бюджеты и государственные внебюджетные фонды11. Обеспечение баланса интересов в рамках отношений сферы финансовой несостоятельности изначально определило потребность в формировании системы средств публично-правового воздействия на процесс реализации прав и законных интересов участников хозяйственного оборота12. Данное обстоятельство явилось следствием формирования насущной потребности в создании механизмов публично-правового воздействия на рыночные отношения13. Это проявилось в том, что в теории права все активнее стала проявляться точка зрения о том, что правовой режим банкротства стал включать в свой арсенал нормы публичного права14. Системный анализ правоприменительной деятельности арбитражных судов по рассмотрению дел о несостоятельности (банкротстве) позволяет сделать вывод о том, что современный институт банкротства в Российской Федерации фактически приобрел черты административно-правового механизма регулирования конфликта должник-кредитор. Следует заметить, что форма нормативного оформления указанного института в виде процессуального закрепления процедур банкротства по своей правовой природе обладает свойствами и чертами административнопроцессуальной формы. Анализ экономикоправовой природы финансовой несостоятельности в общем и банкротства, в частности, позволяет сделать вывод о том, что система банкротства в Российской Федерации фактически представляет собой отношения по публично-
11 См.: Попондопуло Б.Ф., Слепченко E.B. Производство по делам о банкротстве в арбитражном суде. СПб., 2GG4. С. 3G-31.
12 Карелина С.Л. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности. М., 2GG8. С. 67.
13 Яковлев Ь.Ф. Россия: Экономика, гражданское право (Ьопросы теории и практики). М., 2GGG. С. 14.
14 Химичев B. Защита прав кредиторов при банкротстве.
М., 2GG5. С. 16.
правовому разрешению экономического конфликта между должником и его денежными кредиторами. Указанное проявляется в том, что ни должник, ни кредитор самостоятельно, без привлечения независимого публичновластного субъекта (арбитражный суд; арбитражный управляющий), не могут разрешить данный конфликт. Следовательно, признанная судом финансовая несостоятельность должника (банкротство) и общая система отношений, связывающих должника и его денежных кредиторов, - это прежде всего отношения, правовая природа которых определяется юридическими последствиями разбалансированности обязательств между должником и кредиторами, при которых отсутствует возможность внутренней самоорганизации участниками данных отношений. В результате этого начинает действовать специальный механизм внешнего управления, именуемый арбитражным управлением15, который по своей правовой природе является административноправовым и реализуется через специфическую законодательно закрепленную процессуальную и прежде всего административно-процессуальную форму. Категория «управление» и «механизм управления» только тогда обладает позитивными качествами, когда достигает заранее поставленных перед ними целей. Это и понятно, так как и управление, и его механизм имеют смысл при наличии формально закрепленных критериев. Указанные цели должны проявляться в правовой природе и нормативно закрепленной процессуальной форме.
В связи с этим возникает проблема межотраслевой идентификации процессуальных форм правореализации отношений в сфере банкротства.
Однако обоснована ли точка зрения, согласно которой административно-процессуальная форма реализует отношения, правовая природа которых носит комплексный характер, включающий в себя как частный, так и публично-правовой элемент?
Для ответа на данный вопрос следует учитывать мнение Д.Н. Бахраха, согласно которому в настоящее время весьма спорной является точка зрения, что административный процесс может регулироваться только административным правом16. По всей видимости, следует ис-
15 Фролов И.В. Банкротство как административно-правовой механизм регулирования экономических конфликтов : моногр. Новосибирск, 2010. 247 с.
16 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учеб. для вузов. М., 2005. С. 578.
ходить из базового понятия процессуальной формы, данное К.И. Комиссаровым, согласно которому процессуальная форма представляет собой нормативно установленный порядок осуществления правосудия, выработанный на основе обобщения огромного опыта право-применения17. Любой процессуальной форме присущи следующие признаки: норматив-
ность, публичная обязательность, системность и универсальность, которые при правовом регулировании и правореализации должны выступать в комплексном единстве. С учетом изложенного под административно-процессуальной формой следует понимать нормативно устанавливаемый порядок реализации исполнительно-распорядительной деятельности органов публичного управления и(или) специально назначаемых субъектов управления через санкционирование и легализацию их статусов и юридически значимых действий органами судебной власти.
Следует выделить определенные черты административно-процессуальной формы в системе российского права, к которым следует отнести следующее:
а) административно-процессуальная форма подразумевает, что суд, органы публичного управления могут делегировать свои административно-правовые юрисдикции иным публично назначаемым субъектам, и все участники процесса подчиняются нормам процессуального права, которые в свою очередь делят всех участников правоотношений на властвующих и обязанных субъектов;
б) участники, попадающие в сферу процессуального регулирования указанной административно-процессуальной формы, совершают лишь те процессуальные действия, которые заранее закреплены за ними императивно, что исключает и(или) существенно ограничивает вариативность их поведения;
в) порядок взаимоотношений субъектов права при административно-процессуальной форме, а также механизмы изменения их юрисдикционных статусов, правовой алгоритм регулирования юридических конфликтов, принципы и критерии разрешения правовых споров и регламент их пересмотра регулированы властными публично-нормативными указаниями;
г) отношения между органами публичного управления и участниками процесса не могут носить характер фактических отношений, они имеют исключительный характер правоотношений;
д) административно-процессуальная форма предоставляет сторонам определенные возможности защиты своих прав, а также право участвовать в процессе управления, право административного обжалования решений органов управлений и субъектов, которым делегированы публичные полномочия.
При исследовании административнопроцессуальной формы следует учитывать, что любая процессуальная (процедурная) форма значима не сама по себе, а в связи с процессуальной целью, ради которой она закреплена в законе. В силу той же формы достижение ее цели оправдано не всеми, а лишь определенными средствами и обусловлено определенными сроками, процессуальными обязанностями и гарантиями участников соответствующей процедуры18.
С учетом этого можно сделать вывод о том, что основные (базовые) процессуальные формы механизма банкротства, к которым относятся такие процедуры дел о несостоятельности (банкротстве), как наблюдение и конкурсное производство, имеют следующие признаки административно-процессуальной формы:
1) нормативное регулирование механизмов публично-правовой диагностики деятельности финансово-несостоятельного должника через установленные законом алгоритмы (регламенты) анализа финансового состояния должника, в отношении которого введены процедуры наблюдения, финансового оздоровления, внешнего управления;
2) исключительно публичная процедура формирования реестровых требований кредиторов должника, в том числе обязанность по императивному включению в реестр кредиторов по денежным обязательствам, связанным с причинением вреда жизни, здоровья, задолженностей, вытекающих из трудовых правоотношений;
3) механизмы императивно установленного и публичного созыва, проведения и вынесе-
18 Подвальный И.О. К вопросам административного судо-
17 Комиссаров К.И. Последовательно прогрессивное раз- производства, возникающим в практике арбитражных судов //
витие советского гражданского процессуального права. С. 4. Арбитражные споры. 2012. № 1. С. 57-59.
ния решений, а также судебного санкционирования (утверждения) решения собраний кредиторов;
4) административно-правовой механизм прекращения деятельности должника, признанного банкротом в конкурсном производстве;
5) публично обоснованная, императивно урегулированная процессуальная особенность увольнения работников должника-бан-крота;
6) публично-правовой механизм формирования конкурсной массы должника, признанного банкротом;
7) административно-правовой механизм защиты прав залоговых кредиторов должника;
8) административно-правовые правила механизма удовлетворения требований реестровых кредиторов;
9) четкий регламент публичного управления финансово-несостоятельным должником.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что административно-процессуальная форма является базовым нормативно устанавливаемым порядком осуществления в Российской Федерации правосудия и всей системы арбитражного управления, а также системы взаимоотношений лиц, участвующих в деле о несостоятельности (банкротстве). В этом и проявляется особая административно-правовая природа правоотношений в сфере банкротства. Следовательно, характер внешней реализации права, природа процессуального оформления механизмов применения норм института банкротства позволяет сделать вывод о том, что банкротство в современной правовой системе Российской Федерации является публичноправовым средством регулирования экономических отношений, средством обеспечения стабильности и устойчивости рыночных отношений и роста национальной экономики.
