CC BY
52
ГОТОВЫ ЛИ НАШИ КОЛЛЕДЖИ К АВТОНОМИЗАЦИИ - ПЕРЕВОДУ В НОВУЮ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВУЮ ФОРМУ?
АРТЕМЬЕВА Л.А.
В статье представлены результаты анализа готовности колледжей к переходу в новую организационно-правовую форму автономного учреждения, обозначаются проблемы, связанные с данным процессом.
In article readiness of colleges for transition to the new organizational-legal form is analyzed, the problems connected with given process are designated, and also definition to concept «independent establishments» is made.
Предлагаемый материал готовился по результатам первого года работы Городской экспериментальной площадки (2009-2010) по теме: «Технология перевода колледжа в автономное учреждение», созданной на базе ГОУ СПО Политехнический колледж №8 имени дважды Героя Советского Союза И.Ф.Павлова.
На основе анализа опыта регионов был разработан нормативно-правовой и организационнопедагогический комплекс «Технологии перевода ГОУ СПО колледжа в организационно-правовую форму автономное учреждение (далее - АУ) регионального уровня». Выявлены факторы, определяющие целесообразность и возможность перевода нашего Колледжа в статус АУ - выявлены высокие риски, предопределяющие отказ от перехода в АУ.
Предстоящий «массовый» перевод учреждений СПО в АУ - это проблемная зона работы и ответственности на ближайшие годы для всех колледжей, приступающих к данному процессу. В её решении очень важен именно первый этап - подготовка к переводу в АУ, так как именно на этом этапе задается темп, определяются приоритеты, нормативная база, регламенты, а главное - концептуальность и системность планируемой реструктуризации учреждений.
Работа ГЭП в 2009-2010 учебном году по данной проблеме, актуальность которой доказана практикой, позволила провести анализ и получить результаты, дающие представление о сложности задач, которую предстоит решать учреждениям среднего профессионального образования, коллективы которых приняли решение идти по этому пути развития.
Введение в проблему...
В чем новизна автономной организационно-правовой формы учреждения СПО?
1. Автономным учреждением, в соответствии со статьей 2 Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», признается «некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг, в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах».
2. Автономное учреждение довузовского профессионального образования - новое юридическое лицо, созданное на базе профессионального лицея, либо колледжа (техникума) на основе присоединения образовательных учреждений других типов и видов.
3. Автономное образовательное учреждение - организационно-правовая форма государственной некоммерческой образовательной организации, которая так же, как бюджетное учреждение, осуществляет свою деятельность, но имеет большие финансовые возможности [1]:
- не распространяются нормы ФЗ-94;
- с разрешения Наблюдательного совета может открывать дополнительные расчетные счета в кредитных учреждениях (неподконтрольных органам Казначейства) для получения внебюджетного финансирования;
- реализует более широкий спектр дополнительных образовательных услуг;
Профессиональное образование. Столица | № 03 2011
1
- может выступать учредителем других некоммерческих организаций.
Предложенные определения дают полное представление об инновационных преобразованиях в жизнедеятельности автономного учреждения СПО. Основные из них - развитие внебюджетной деятельности, дополнительных образовательных услуг, создание Наблюдательного совета, открытие дополнительных расчетных счетов в кредитных учреждениях для получения внебюджетного финансирования и др.
Более подробно и полно с проблемой можно ознакомиться на сайтах Министерства науки и образования РФ, Республики Татарстан, Тюменской области, в работах д-ра пед. наук Никитина М.В. [2], д-ра пед. наук Левицкого М.Л., канд. пед. наук Бурмистровой А.С. и др.
Выводы работы ГЭП 2009-2010 по теме:«Технология перевода колледжа в автономное
учреждение»
Проблема автономизации учреждений профессионального образования была озвучена ещё в 2006 - 2007 гг. с момента принятия двух Федеральных Законов: 2 ноября 2006 года был принят Федерального Закона №174-ФЗ (в ред. от 24.07, 18.10.2007 г.) «Об автономных учреждениях»; 1 декабря 2007 года - Федеральный Закон -307 «О праве объединений работодателей участвовать в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования».
Первыми к реализации Законов самостоятельно приступили регионы Российской Федерации: Республика Татарстан, Республика Коми, Тюменская, Оренбургская, Кемеровская области. Позднее с «пилотными» проектами к регионам-лидерам присоединились: Республика Башкортостан, Удмуртская и Чувашская Республики, Кировская, Пензенская, Новгородская, Самарская, Саратовская области, Санкт-Петербург. Не будем вдаваться в подробное описание достижений каждого региона. Анализ опыта перечисленных регионов РФ сводился к выявлению факторов риска и регламента (методики), определяющих оптимальность процесса перехода ОУ СПО в новую организационно-правовую форму АУ. В проведенном анализе мы акцентировали внимание на решении регионами следующих проблем.
1. Какими должны быть основные направления деятельности Министерств, Департаментов образования и науки регионов РФ по созданию автономных учреждений, перевода колледжей в АУ?
2. Какие факторы риска определяют готовность и целесообразность перевода колледжа в АУ?
3. Какие качественные и количественные показатели определяют оптимальность проведенного перехода колледжа в новую организационно-правовую форму?
4. Каковы реальные риски московских колледжей при переходе в новую организационно-правовую форму жизнедеятельности?
5. Существует ли нормативный регламент (методика) автономизации колледжей региона РФ?
6. Кто и на каком уровне управления профессиональным образованием региона определяет регламент перевода колледжа в АУ и организует данный процесс?
ПРОБЛЕМА 1. Основные направления деятельности Министерств, Департаментов образования и науки регионов РФ по созданию или переводу учреждений в форму автономных.
Опыт субъектов РФ (далее - регионов) по созданию автономных государственных учреждений СПО в регионах Российской Федерации сегодня вызывает повышенный интерес, т.к. его использование позволит ускорить процесс создания автономных учреждений в тех регионах, где этот процесс только начинается. Проведенный анализ опыта регионов (Республика Татарстан, Тюменская область и др.) позволил выделить приоритетные направления деятельности:
1. Нормативно-правовое обеспечение (уровень руководителя региона):
- реализация федерального законодательства и создание региональных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентов руководителями регионов РФ по автономизации образова-тельн ых уч режден ий;
- издание Приказов Губернаторами областей РФ, Указов Президентов республик, входящих в состав РФ об исполнении законодательных актов Российской Федерации об автономных учреждениях;
- поручение Кабинету Министров, Правительству региона разработку Региональной программы автономизации учреждений профессионального образования региона (по отраслевым министерствам - отраслевым кластерам), в том числе и Министерству (Департаменту) образования и науки региона.
2. Концептуально-программное обеспечение:
- разработка Концепции и программы создания сети АУ профессионального образования региона, определения их отраслевой принадлежности (вхождение в отраслевые кластеры, другие отраслевые комплексы) с участием отраслевых Министерств и ведомств;
- разработка и исполнение приказов, распоряжений, регламентов Кабинета Министров, Правительства региона РФ по реализации Программы создания сети автономных учреждений профессионального образования региона (по отраслям, отраслевым кластерам) [2].
3. Организационно-экономическое обеспечение:
- создание и реализация приказов, распоряжений, регламента Кабинета Министров, Правительства субъекта РФ,
- принятие единого пакета документов о финансово-экономической деятельности автономных учреждений профессионального образования региона;
- получение полного пакета документов, выписки из реестра федерального (субъекта РФ) имущества по каждому объекту учета.
4. Организационно-структурное обеспечение:
- деятельность Министерства, Департамента образования и науки региона по созданию сети АУ профессионального образования;
- создание штаба Министерства, Департамента образования и науки региона (специальной комиссии) по координации, организационно-экономическому сопровождению перевода колледжей в АУ профессионального образования региона;
- разработка и утверждение Министерством, Департаментом образования и науки региона регламента и пакета документов по сетевому взаимодействию АУ при их переводе в новую организационно-правовую форму;
- создание и юридическое утверждение Наблюдательных советов АУ, их количественного и качественного состава, определения их функций (основной является - контрольная функция).
При непосредственном переходе в автономную форму учреждения проводятся следующие мероприятия:
- аудит колледжа с целью определения его готовности к переходу в новую организационноправовую форму АУ [1];
- собрание трудового коллектива колледжа по переходу в новую организационно-правовую форму АУ;
- назначение (выборы) директора АУ;
- принятие Устава и основных локальных актов по видам деятельности АУ;
- лицензирование;
- заключение договоров с социальными партнерами (внутри отраслевого кластера, отрасли);
- оптимизацию структуры и инфраструктуры АУ в зависимости от видов подготовки и территориального расположения;
- оптимизация структуры управления АУ в зависимости от видов деятельности АУ;
- создание и финансирование Ресурсного центра АУ;
- создание Центра менеджмента качества обучения АУ;
- сертификация АУ.
Выделенные направления создания автономных учреждений СПО позволили дифференцировать регионы на четыре группы по уровню инновационности разработки и реализации всех четырех направлений перехода колледжей в новую организационно-правовую форму АУ (2010 год).
1. Аналитический - в регионе планируется и разрабатывается нормативно-правовые акты,
приказы, регламенты создания АУ на базе ГОУ СПО (Московская область, Новгородская область, большинство субъектов РФ).
2. Экспериментальный - создана нормативно-правовая база и переведены в статусе экспериментальных площадок региона 1-2-х колледжа в АУ (Республики Чувашия, Удмуртия, Башкортостан; Кировская, Пензенская, Самарская, Саратовская области, Санкт-Петербург).
3. Внедренческий - процесс создания региональной нормативно-правовой базы перевода колледжей в АУ завершен; разработан и утвержден пакет финансовых и организационнопедагогических документов по переводу ГОУ СПО в АУ; создан штаб по организационному сопровождению автономных учреждений на уровне Правительства региона; проводится поэтапный перевод колледжей в АУ, прошедших аудит и специальную подготовку руководителей. Количество колледжей, переведенных в АУ, не более 10 - 20% (Оренбургская, Кемеровская области, Красноярский, Хабаровский края).
4. Системный - на уровне Правительства, Кабинета Министерств региона поэтапно реализуются все четыре направления создания автономных учреждений. Более 50 % ГОУ СПО региона перешли в автономную форму. В настоящее время данный уровень создания АУ реализуют Республика Татарстан Республика Коми, Тюменская область.
Анализ показал, что наиболее проработаны региональные нормативные акты перевода ГОУ начального и среднего образования в Республике Татарстан и Тюменской области.
ПРОБЛЕМА 2. Факторы риска, определяющие целесообразность и готовность перехода колледжа в АУ.
Проведенный анализ регионального опыта перехода колледжей в статус АУ показал, что при существующей нормативно-правовой базе реальная традиционно понимаемая «автономность» колледжей «уменьшается»:
- появляется Наблюдательный совет,
- учредитель имеет право самостоятельно вносить изменения в Устав,
- директор несет всю ответственность, но в Наблюдательный совет не входит,
- Наблюдательный совет ответственности почти не несет, но принимает решения, обязательные для исполнения;
- внебюджетная деятельность становится прозрачной и строго подотчетной,
- отчитываться АУ будет как учредителю, так и в налоговую службу, с организацией ежегодного аудита и публикацией отчетов.
Именно эти нововведения вызывают протест многих руководителей колледжей и их нежелание переходить в новую организационно-правовую форму - АУ. Их опасения вполне понятны. Результаты изучения опыта регионов показывают, что такую управленческую и внебюджетную «нагрузку» могут выдержать только те учреждения, которые соответствуют реальным показателям, определяющим целесообразность и готовность перевода колледжа в АУ. На момент принятия решения о переводе колледжа в АУ его реальные показатели развития должны превосходить факторы риска:
- уровень внебюджетных средств колледжа должен быть значителен по отношению к бюджетным средствам (более 40 %);
- в колледже имеется спрос на предоставляемые услуги, который сохранится в перспективе 3-х лет и более;
- колледж имеет значительную долю на рынке образовательных услуг региона (50-80%);
- коллектив колледжа лоялен к нововведениям (до 75% поддержки перехода в АУ);
- структура колледжа оптимальна, компактна, мобильна в управлении, созданы условия экстенсивно-инновационного варианта развития;
- основные здания колледжа могут эксплуатироваться длительное время без капитального ремонта (не менее 3 лет);
- имеется высокотехнологичный Ресурсный центр или обеспечение производственной практикой на предприятиях заказчиков;
- колледжем руководит команда высококвалифицированных менеджеров - директор и заместители по основным видам деятельности ОУ имеют высшую квалификационную категорию (ученую степень);
- имеется полный пакет документов, выписки из реестра федерального (субъекта РФ) имущества по каждому объекту учета;
- имеются лицензии на все виды деятельности колледжа и свидетельство о государственной аккредитации;
- имеется аудиторское заключение, подтверждающее показатели отчетности.
ПРОБЛЕМА 3. Качественные и количественные показатели, определяющие оптимальность
проведенного перехода колледжа в новую организационно-правовую форму АУ.
Установлено, что в ходе экспериментальной апробации готовности колледжа к переводу в статус автономного образовательного учреждения регионального уровня необходимо использовать специально разработанные показатели стабильной (3-5 лет) положительной динамики следующих количественных и качественных показателей результатов профессионального обучения.
Количественные.
1. Стабильная положительная динамика качества обучения по всем курсам, видам подготовок, циклам дисциплин и производственному обучению.
2. Стабильная положительная динамика контингента (без необоснованного отсева обучающихся, студентов).
3. Стабильное трудоустройство выпускников (не менее 75%).
4. Стабильный набор по договорам с социальными партнерами - соучредителями (членами Наблюдательных советов АУ).
5. Стабильная положительная динамика набора по конкурсу (СПО).
6. Стабильный рост заработанной платы преподавателей и мастеров производственного обучения.
7. Стабильная положительная динамика внебюджетной деятельности по отношению к бюджетному финансированию.
8. Стабильная положительная динамика повышения квалификации и переподготовки взрослого населения, обеспечиваемая АУ.
9. Положительная динамика сертификации колледжа, педагогических кадров, выпускников.
10. Оптимальное соотношение состава руководящих и педагогических работников, других сотрудников АУ.
Качественные.
1. Автономное учреждение - стабильный структурный элемент отраслевого кластера.
2. Коллегиальность и открытость в принятии коллективом АУ новых нормативных актов, системы управления и финансирования деятельности АУ.
3. Публичность и открытость информации о принятии решений по изменению организационноправовой формы ОУ СПО: сообщения в СМИ о принятых решениях по открытию каждого АУ.
4. Публикация в СМИ ежегодных отчетов о результатах деятельности АУ [3].
ПРОБЛЕМА 4. Реальные риски учреждений среднего профессионального образования региона при переходе в новую организационно-правовую форму.
Были установлены высокие риски быстрого перевода учреждений среднего профессионального образования в новую организационно-правовую форму. Рассмотрим полученный вывод на конкретном примере ГОУ СПО Политехнического колледжа №8 имени И.Ф.Павлова, а именно, его соответствие критериям возможного перехода в новую организационно-правовую форму:
Риски (факторы) Уровень рисков ГОУ СПО Политехнический колледж №8 имени И.Ф.Павлова на май 2010 года
Уровень внебюджетных средств значителен по отношению к бюджетным (более 40%) Ниже 40%
Риски (факторы) Уровень рисков ГОУ СПО Политехнический колледж №8 имени И.Ф.Павлова на май 2010 года
Имеется спрос на предоставляемые услуги, который сохранится в перспективе Спрос нестабилен и недостаточен
Доля на рынке образовательных услуг Нет стабильного показателя
Лояльность коллектива колледжа к нововведениям Только 25% - за АУ
Структура колледжа компактна и мобильна в управлении Колледж укрупненный, управление сетевое, сложная территориальная инфраструктура, сложная транспортная доступность
Состояние основных зданий колледжа Все 7 зданий не могут эксплуатироваться без капитального ремонта, одно здание определено под снос
Наличие высокотехнологичного Ресурсного центра В стадии создания, имеется высокотехнологичное оборудование и технологические комплексы
Обеспечение производственной практикой на предприятиях заказчиков Не стабильное
Уровень руководителей: директор и заместители по основным видам деятельности ОУ - команда высококвалифицированных менеджеров Команда высококвалифицированных менеджеров, но в условиях бюджетного учреждения
Регистрация имущества по каждому объекту учета Имеется полный пакет документов, выписки из реестра города Москвы имущества по каждому объекту учета
Наличие лицензии на все виды деятельности В наличии, новое лицензирование образовательной деятельности предстоит в 2011 году
Наличие свидетельства о государственной аккредитации и лицензировании В наличии
Имеется аудиторское заключение, подтверждающее показатели отчетности Все показатели в наличии, но после реорганизации в АУ необходим новый аудит
Проведенный анализ показал, что для перехода даже лучших образовательных учреждений в АУ необходим значительный период (не менее года) для приведения всех показателей в соответствие с выявленными критериями.
Сегодня причины «неготовности» учреждений среднего профессионального образования к переходу в новую организационно-правовую форму можно сформулировать так:
- отсутствие концептуального обоснования развития системы профессионального образования региона и адекватной перспективам реструктуризации промышленности;
- большая часть укрупненных учреждений среднего профессионального образования не смогла обеспечить реальную территориальную интеграцию и четкую отраслевую принадлежность с предприятиями и организациями столицы. Последние не имели реальных перспектив развития в мегаполисе - Москва готовилась «вывезти все промышленные предприятия в Московскую область;
- традиционная система оплаты труда;
- демографический кризис - последняя капля в наш кипящий котел системных проблем.
В связи с этим многие учреждения среднего профессионального образования, даже при высоком уровне финансирования системы СПО испытывают трудности при подтверждении указанных выше критериев перехода в АУ.
Не в этом ли скрываются причины столь продолжительного отказа некоторых регионов РФ от перехода учреждений профессионального образования в АУ?
Библиографический список:
1. Бурмистрова А.С. Автономные учреждения СПО: оценка перехода и условия функционирования // Профессиональное образование. Столица. - № 07, 2010 г.
2. Формирование современной модели управления государственными казенными, бюджетными и автономными учреждениями среднего профессионального образования (аналитическая записка) / Никитин М.В., Бурмистрова А.С., Просветова А.В. и др. М.: НИИРПО, 2010. -139 С.
3. Просветова А.В. Обзор изменений федерального законодательства в сфере образования // Профессиональное образование. Столица. - № 12, 2010.
Ключевые слова: автономные учреждения, проблемы, направления, уровни инноваций. Keywords: independent establishments, problems, directions, levels of innovations.
ОПЫТ ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНОЙ РАБОТЫ
