CC BY
548
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ВНУТРЕННИЙ ДОЛГ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕГО
СТРУКТУРА И ДИНАМИКА
Фурсова С.Д., к.э.н., проф.кафедры Мировой экономики и международных финансов Академии труда и социальных отношений,
Россия, Москва, tvbutova@mail.ru
Разыграева М.Г., магистр факультета «Государственное и муниципальное управление» ФГОБУ ВПО « Финансовый Университет
при Правительстве РФ», Россия, Москва, tvbutova@mail.ru Тамразян Д.А., бакалавр факультета « Государственное и муниципальное управление» ФГОБУ ВПО «Финансовый Университет при
Правительстве РФ», Россия, Москва, tvbutova@mail.ru
В статье рассмотрены отношения по поводу формирования внутреннего государственного долга Российской Федерации, обозначена его структура и динамика. Приведены примеры ситуаций в российских регионах, где сложилась неблагоприятная обстановка в связи с высоким уровнем долговой нагрузки. Выявлен ряд актуальных проблем в бюджетной сфере и предложены возможные пути их устранения.
Ключевые слова: государственные заимствования, долговые обязательства, нарастание долга, долговая нагрузка.
NATIONAL DEBT OF RUSSIAN FEDERATION, ITS STRUCTURE AND DYNAMICS
Fursova S., Ph.D., professor, World Economics and International Finance chair, Academy of Labour and Social Relations, Russia, Moscow,
tvbutova@mail.ru
Razigraeva M., magister, State and municipal management faculty, Financial University under the Government of the Russian Federation,
FGOBU VPO, Russia, Moscow, tvbutova@mail.ru
Tamrazyan D., bachelor, State and municipal management faculty, Financial University under the Government of the Russian Federation,
FGOBU VPO, Russia, Moscow, tvbutova@mail.ru
The article touches upon with relations regarding the formation of the internal public debt of the Russian Federation, its structure and dynamics. Moreover, there are plenty of examples of situations in the Russian regions, where are the adverse conditions due to the high level of debt. Furthermore, the article includes variety of topical problems in the public sector and the possible ways of its elimination.
Keywords: government borrowing, debt, increase debt, the debt burden.
Проблема государственных заимствований - одна из острейших в российской экономике. Одним из приоритетных вопросов является определение уровня влияния, которое государственный долг оказывает на состояние финансовой системы, денежного обращения и на функционирование экономики в целом. Система государственных заимствований может играть как конструктивную, так и разрушительную роль в развитии экономики страны в связи с этим необходим механизм управления государственным долгом, представляющий собой комплекс мероприятий по регулированию состояния финансовой системы.
От характера решения долговой проблемы зависит бюджетная дееспособность России, состояние ее валютных резервов, а, следовательно, стабильность национальной валюты, уровень процентных ставок, инвестиционный климат, характер поведения всех сегментов отечественного финансового рынка.
Государственный долг — это составная часть экономической системы, которая оказывает прямое и косвенное влияние на многие ее элементы, в частности, на государственный бюджет, денежно-кредитную и валютную системы, уровень инфляции, внутренние и внешние сбережения, иностранные инвестиции1. Основными причинами образования государственного долга являются дефицит бюджета и наличие свободных денежных средств у физических и юридических лиц. Государственный долг формируется в виде государственных займов. Обычно займы размещаются в первую очередь внутри страны, часть из них может быть размещена и за границей.
Внутренний государственный долг приводит к перераспределению доходов среди населения страны. Внутренний долг Российской Федерации - обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации.
В современных условиях исполнительной власти для покрытия огромных государственных расходов не хватает налоговых поступлений, а денежная эмиссия ведет к инфляции. Отказ правительства от использования на эти цели кредитов Центрального банка РФ привел к тому, что их место заняли займы внутри страны и за рубежом. В результате резкого увеличения дефицита бюджета и растущих заимствований существенно возрос государственный долг России, как внутренний, так и внешний.
Значительные размеры государственного долга отражают кризисное состояние экономики России. Увеличение заимствований на финансовом рынке и у зарубежных кредиторов приводит к росту расходов на обслуживание и погашение государственного долга и
уменьшению государственных расходов по другим направлениям.
Такие масштабы государственного долга требуют и соответствующего управления им. Одним из методов регулирования является утверждение законодательной властью его верхних пределов. Федеральным законом « О федеральном бюджете на 2000 год» установлен верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2001г.: по долговым обязательствам - в сумме 593,2 млрд. руб., по целевым долговым обязательствам -в сумме 30 млрд. руб. Этим же законом установлен и предельный размер государственных внешних заимствований РФ (несвязанных финансовых кредитов) на 2000г. в сумме до 9,0 млрд. долл. США2.
Порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ определяются Правительством РФ. Эта деятельность называется: управление государственным долгом. Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, и осуществляется с помощью операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.
Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2013 года составил 6 519 894,5 млн. рублей и увеличился по сравнению с его объемом на 1 января 2012 года на 1 176 677,1 млн. рублей3.
Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2013 года составил 4 977 898,0 млн. рублей, что на 787 345,0 млн. рублей больше, чем на 1 января 2012 года.
Структура и объем государственного внутреннего долга Российской Федерации за 2012 год представлены в таблице 1.
Анализ данных, представленных в таблице 1, показывает, что наибольшая доля в государственном внутреннем долге Российской Федерации приходится на государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах Российской Федерации, что составляет 84,6 % (на 1 января 2012 года) и 81,6 % (на 1 января 2013 года).
В 2012 году Министерство финансов Российской Федерации осуществляло заимствования, носящие преимущественно долгосрочный характер.
В результате операций, проведенных Минфином России в 2012 году, государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2013 года составил 4 064 288,2
выпущенных среднесрочных государственных облигаций, сложилась следующая временная структура государственного внутреннего долга Российской Федерации, выраженного в государственных ценных бумагах Российской Федерации.
Результатом проводимой Минфином России в 2012 году политики внутренних заимствований явилось следующее изменение характеристик рынка государственных облигаций (ОФЗ/ОВОЗ), таблица 3.
Данные, представленные в таблице 3, свидетельствуют о следующем:
- за указанный период рыночный долг увеличился на 393,4 млрд. рублей или на 13,6%, и составил 3 286,7 млрд. рублей (на конец 2012 года);
- за указанный период дюрация рыночного долга увеличилась на 0,3 года и составила 4,2 года на начало 2013 года.
По государственным гарантиям Российской Федерации изменение государственного внутреннего долга Российской Федерации составило 269 303,6 млн. рублей и сложилось за счет:
1) предоставления 61 государственной гарантии Российской Федерации в валюте Российской Федерации на общую сумму 335 402,0 млн. рублей:
- по заимствованиям открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» на сумму 15 000,0 млн. рублей (3 гарантии);
- по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым открытым акционерным обществом «РОСНАНО», на сумму 28 000,0 млн. рублей (3 гарантии);
- по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов либо на иные цели, установленные Правительством Российской Федерации, на сумму 67 580,0 млн. рублей (4 гарантии);
- по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения (реализации) государственного оборонного заказа на основе государственных контрактов с Министерством обороны Российской Федерации, на сумму 187 713,9 млн. рублей (43 гарантии);
- по кредитам, привлекаемым юридическими лицами, зарегистрированными и осуществляющими свою основную уставную деятельность на территории Северо-Кавказского федерального округа на реализацию инвестиционных проектов на территории Северо-Кавказского федерального округа, на сумму 9 539,1 млн. рублей (6 гарантий);
- по облигационным займам, привлекаемым открытым акционерным обществом «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром», на сумму 2 569,0 млн. рублей (1 гарантия);
- по кредитам, привлекаемым открытым акционерным обще-
Таблица 2. Структура государственного внутреннего долга на период 2012-2013 гг. (млн. рублей)
Сроки обращения ОФЗ/ГСО/ОВОЗ, установленные при выпуске на 01.01.2012 на 01.01.2013
до 1 года 0,0 0,0
от 1 года до 5 лет 1 412 462,5 1 344 958,7
от 5 лет до 30 лет 2 133 972,8 2 719 329,3
Таблица 3. Рынок государственных облигаций 2011-2012 гг.
Показатель на 30.12.2011 на 29.12.2012
Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации, выраженного в государственных ценных бумагах, обращающихся на вторичном рынке, млрд. рублей 2 893,3 3 286,7
Дюрация, лет 3,9 4,2
1 Иностранные инвестиции в России: учеб. пособие / Орлова Е.Р., Зарянкина О.М.. - М.: Изд-во «Омега-Л», 2009. - С.113.
2 US National Debt Clock [Электронный ресурс] // Ed Hall's Home Page. - Режим доступа : http://www.brillig.com/debt_clock/.
Таблица 1. Структура и объем государственного внутреннего долга Российской Федерации за 2012 год (млн. руб)
Виды долга Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации Изменение
на 01.01.2012 на 01.01.2013 млн. рублей %
Объем государственного внутреннего долга - всего: 4 190 553,0 4 977 898,0 787 345,0 118,8
Государственные ценные бумаги -всего, в том числе: 3 546 435,5 4 064 288,20 517 852,7 114,6
ОФЗ-ПД 1 823 701,6 2 248 154,30 424 452,7 123,3
ОФЗ-АД 1 079 583,7 1 048 583,7 31 000,0 97,1
ГСО 553 150,0 677 550,0 124 400,0 122,5
ОВОЗ 90 000,0 90 000,0 0 -
Прочие 0,2 0,2 0 -
637 334,0 906 637,6 269 303,6 142,3
Государственные гарантии
Государственные долговые товарные обязательства 6 783,5 6 972,2 188,7 102,8
млн. рублей. Таким образом, увеличение государственного внутреннего долга Российской Федерации за 2012 год составило 14,6 % или 517 852,7 млн. рублей.
В результате проводимой в 2012 году политики внутренних заимствований при одновременном значительном погашении ранее
Московская; 50,4
Рис.1 Региональная структура долга, млрд. руб.
ством «Концерн ПВО «Алмаз-Антей», на сумму 25 000,0 млн. рублей (1 гарантия);
2) списания государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации на общую сумму 62 892,9 млн. рублей в связи с исполнением обязательств принципалов перед бенефициарами, истечением сроков, на которые предоставлены государственные гарантии Российской Федерации;
3) исполнения гарантом обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации. В 2012 году впервые за более чем десятилетний период были осуществлены платежи на сумму 3 205,5 млн. рублей во исполнение государственных гарантий Российской Федерации, предоставленных в 2010 году в рамках антикризисных мер (ОАО «ЛМЗ «Свободный сокол» и ОАО «Волгоградский завод железобетонных изделий №1»).
На погашение государственных долговых товарных обязательств в 2012 году направлено 14,6 млн. рублей, однако, за счет роста цен на товары народного потребления государственный внутренний долг Российской Федерации по данному виду обязательств на 1 января 2013 года увеличился по сравнению с 1 января 2012 года на 188,7 млн. рублей.
Нарастание внутреннего долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с ростом ее внешнего долга. Утечки товаров и услуг при погашении внутреннего долга не происходит, однако возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительны. Это связано с тем, что погашение государственного внутреннего долга приводит к перераспределению доходов внутри страны. Однако рост государственного долга влечет за собой реальные негативные экономические последствия.
Во-первых, выплата процентов по государственному долгу увеличивает неравенство в доходах, поскольку значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у более состоятельной части населения. Погашение государственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения переходят к более обеспеченным, т. е. те, кто владеет облигациями, становится еще богаче.
Во-вторых, повышение ставок налогов как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения, может подорвать действие экономических стимулов развития производства, снизить интерес к вложениям средств в новые рискованные предприятия, а также усилить социальную напряженность в обществе.
В-третьих, существование внешнего долга предполагает передачу части созданного внутри страны продукта за рубеж (в случае выплаты процентов или сумм основного долга).
В-четвертых, рост внешнего долга снижает международный авторитет страны.
В-пятых, когда правительство берёт займ на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному, долгу, это неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал. Рост процентной ставки влечет за собой снижение капитализированной стоимости, сокращение частных капиталовложений, в результате последующие поколения могут унаследовать экономику с уменьшенным производственным потенциалом и всеми вытекающими отсюда отрицательными последствия-ми4.
Рассмотрим уровень долговой нагрузки в российских регионах. Проводя мониторинг сложившейся ситуации, легко увидеть, что в бюджетной сфере отчетливо заметен целый ряд тесно взаимосвязанных между собой проблем, среди которых наиболее актуальными являются: увеличение дефицита региональных бюджетов; рост долговой нагрузки на региональные бюджеты; увеличение расходов на обслуживание долга; несбалансированность структуры долговых обязательств регионов5.
Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы страны с учетом модернизации практически всех сфер деятельности - одна из главных задач государства. В современных условиях необходимо концентрировать внимание на качестве и эффективности использования бюджетных средств и наращиванию собственных региональных доходов, поскольку складывается тенденция к снижению государственной помощи территориям при одновременно растущем давлении на расходную часть бюджетов и расширении расходных полномочий регионального и муниципального уровней. В силу напряженной финансово-экономической ситуации проблема долговой нагрузки является наиболее острой. При исполнении региональных и местных бюджетов сохраняются риски, связанные с высоким уровнем долговой нагрузки при недостатке собственных средств регионов для финансирования необходимых расходных обязательств. По итогам исполнения региональных бюджетов за 2012 г. объем долга достиг 1355,2 млрд. руб., а суммарный долг регионов и муниципалитетов на 1 марта 2013 г. составил 1525 млрд. руб. (рост на 11% по сравнению с началом декабря 2012 г.) Объем долга вырос в 63 регионах, при этом в 40 регионах -более чем на 20%. Во многом рост долга вызван необходимостью в конце 2012 г. выполнять социальные обязательства, анонсированные после выборов президентом В.В.Путиным. В первую очередь - повышать заработную плату учителям до уровня средней по региону. Причем формально, это полномочие региона, и, по определению, федеральные органы власти не должны вмешиваться в решение этих вопросов. Кроме того, федеральные решения, ведущие к дополнительным расходам регионов, в соответствии с законодательством должны обеспечиваться дополнительным финансированием из федерального бюджета. Но это было сделано только отчасти, в связи с чем регионам пришлось изыскивать собственные средства и увеличить заимствования, поэтому в конце 2012 г. вновь начался рост долгов регионов.
Одним из ключевых показателей финансового положения регионов также выступает уровень долговой нагрузки, как соотношение долга и собственных доходов бюджетов регионов. Согласно Бюджетному кодексу РФ долг региона не может быть больше, чем утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема субвенций6.
Средний по России уровень региональной долговой нагрузки за 2012 год составил 19,7%. Более чем в половине регионов соотношение долга и собственных доходов бюджетов за год ухудшилось, т.к. долги росли быстрее собственных доходов бюджета. Если по итогам 2010 г. из 83 субъектов РФ 16 регионов соотношение государственного долга и собственных доходов бюджета (без учета безвозмездных поступлений) превышало 60%, то по итогам 2011 г. таких регионов стало уже 19, но к 2013 г. таковых осталось только три: Республика Мордовия и Вологодская и Саратовская области. Несколько снизилась высокая долговая нагрузка в Татарстане, не-
3 Чувахина, Л.Г. Вторая волна кризиса: миф или реальность / Л.Г. Чувахина // Акад. бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журн. - 2011. - № 4. - С. 19-28.
4 См. официальный портал http://fb.ru/article/3354/upravlenie-gosudarstvennyim-dolgom
5 Рагулина Ю.В. Некоторые особенности принятия решений в условиях инновационной экономики. Транспортное дело Росси-и.2008.№6.с.10-15
6 Кокаев З.А., Бутова Т.В. Роль инноваций в устойчивом развитии экономики Российской Федерации//Вестник Академии.2013.№2.с.123-125
7 См. официальный портал http://budget4me.ru/ob/faces/newportal/view/20130625002638
много улучшилась ситуация в проблемной Астраханской области. Вызывает опасения Саратовская область, которая относится к регионам, где долговая проблема приобрела первостепенное значение вследствие высокого уровня долга. Объем государственного долга Саратовской области (по данным 1 кв. 2013г.) составляет 39,9 млн. руб. или 59 %7. (см.рис.1)
Основной бюджетный риск государственных заимствований определяется их целями. Практика показывает, что наиболее частые цели заимствований - финансирование дефицита бюджета и рефинансирование существующего долга, что только усугубляет долговую проблему. Сегодня, очевидно, требует своего решения проблема инвестиционного привлечения заимствований, в частности финансирования целевых программ развития. До 40% российских регионов продолжают подвергаться рискам рефинансирования из-за того, что в их структуре преобладают краткосрочные обязательства и активно используют краткосрочные банковские кредиты. Актуальность проблем с таким риском может возрасти в ближайшие годы поскольку в наступят сроки погашения федеральных бюджетных кредитов: в 2013 г. чистое погашение должно составить 60 млрд. руб., в 2014 - 40 и в 2015 - 80 млрд.руб.
С целью нивелирования бюджетных рисков долговой нагрузки в регионах должна быть сформирована новая модель управления государственным долгом, который представляет собой системный непрерывный процесс отбора форм заимствований органами государственной власти путем привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств с целью формирования и структурирования оптимального долгового портфеля на основе оценки рискованности, цены и сроков заимствований долговых обязательств.
При этом основными задачами управления государственным долгом субъектом РФ должны стать:
■ достижение приемлемых и экономически обоснованных объема и структуры государственного долга субъекта РФ;
■минимизация стоимости обслуживания государственного долга субъекта РФ;
■повышение кредитоспособности и инвестиционной привлекательности субъекта РФ.
Очевидно, что следует как можно скорее найти решение долговой проблемы, которое могло бы насколько это возможно удовлетворить все заинтересованные стороны. Кроме того, одна из важных проблем, которая также должна быть решена - это изменения позиции самих регионов, которые достаточно пассивно реагируют на бюджетные вызовы. Такое поведение, не может привести ни к чему другому, как только увеличению долга. Или все-таки долги
наращиваются с надеждой, что «большой брат» в лице федерального центра избавит от необходимости от этих обязательств и «щедрой рукой» погасит всю накопившуюся задолженность. Выходит, что инфантильная модель поведения играет не последнюю роль.
В связи с этим, регионам необходимо навести порядок в практике заимствований. Надо безотлагательно провести аудит всех статей расходов и постараться провести их оптимизацию. Однако большая часть расходов по определению не может быть «оптимизирована» вследствие своей социальной направленности. Парадокс заключается в том, что за редким исключением (г. Москва, респ. Татарстан) большинство регионов-должников в настоящий момент не имеют возможности для погашения своей задолженности. Все заимствования сразу же «проедаются», все большая часть получаемых доходов идет на обслуживание долговых обязательств, чтобы погасить «старые» долги, делаются «новые» и круг замыкается. В этой связи мне видится, что всем регионам-должникам надо попытаться создать условия для повышения инвестиционной привлекательности регионов. Только при условии поступательного и устойчивого развития реального сектора экономики территории смогут с меньшими «затратами» избавиться от тяжкого долгового бремени.
Таким образом, эффективная долговая политика играет роль катализатора развития финансового рынка и углубления финансовой среды. Результатом ее проведения должно стать уменьшение распространения кризисных явлений и финансовых рисков, а также снижение общей долговой нагрузки на экономику.
Литература:
1. Орлова Е.Р., Зарянкина О.М. Иностранные инвестиции в России: учеб. пособие /. - М.: Изд-во «Омега-Л», 2009. - С.113.
2. US National Debt Clock [Электронный ресурс] // Ed Hall's Home Page. - Режим доступа : http://www.brillig.com/debt_clock/.
3. Чувахина, Л.Г. Вторая волна кризиса: миф или реальность / Л.Г. Чувахина // Акад. бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журн. - 2011. - № 4. - С. 19-28.
4. http://fb.ru/article/3354/upravlenie-gosudarstvennyim-dolgom
5. Рагулина Ю.В. Отраслевые особенности инвестиционного процесса. Вестник Академии. 2012. №4. С. 49-54
6. Кокаев З.А., Бутова Т.В. Роль инноваций в устойчивом развитии экономики Российской Федерации// Вестник Академи-и.2013.№2.с.123-125
7. http://budget4me.ru/ob/faces/newportal/view/20130625002638
8. Финансы, денежное обращение и кредит. //Учебник под ред. Поляка Г. Б. — М.: ЮНИТИ, 2011.
