CC BY
85
УДК 364.026
Симонова Светлана Сергеевна
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Волгоградский филиал) dom-hors@mail.ru
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫМИ ПРОЦЕССАМИ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ДЕТЕЙ И МОЛОДЕЖИ
(РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ)
Simonova Svetlana Sergeevna
PhD in Law, Senior Lecturer of the Department for Criminal Law Disciplines, Volgograd branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration dom-hors@mail.ru
GOVERNMENTAL MANAGEMENT OF THE SOCIAL PROCESSES IN RUSSIA: PROBLEMS OF THE SOCIAL PROTECTION OF CHILDREN AND YOUTH (RETROSPECTIVE ANALYSIS)
Аннотация:
Автор с позиции историко-правовой науки исследует процессы становления социальной защиты детей и молодежи в России. Проанализирована специфика деятельности государственных органов по вопросам управления социальными процессами в молодежной сфере. Аргументирована целесообразность использования исторического опыта социальной защиты детей и молодежи для современной России.
Ключевые слова:
государственное управление, социальная функция государства, социальные процессы, социальная защита, управление социальными процессами, социальная защита детей и молодежи, социальное государство, социализация, социальная адаптация.
Summary:
From the perspective of the history and law the author studies processes of the formation of the social protection of children and youth in Russia. The article analyzes the specific features in activities of the public authorities dealing with management of the social processes in the youth sphere. The author gives arguments in favour of the application of the historical experience of the social protection of children and youth by the current Russian administration.
Keywords:
public administration, social function of the state, social processes, social protection, management of social processes, social protection of children and young people, welfare state, socialization, social adaptation.
В современных социальных государствах, несмотря на различие их моделей, существует ряд устойчивых направлений государственной социально-экономической политики. Среди них важное место занимает социальная защита населения, охватывающая все слои граждан, как трудящихся, так и нетрудоспособных [1, с. 103-104].
Российская Федерация идет по пути создания социального государства, поэтому совершенствование нормативно-правовой базы и системы институтов социальной защиты населения в настоящее время является актуальной управленческой задачей.
В своей работе мы обратимся к проблеме социальной защищенности детей и молодежи - одной из групп населения, традиционно подверженной наибольшим социальным рискам. Рассмотрим истоки возникновения и развитие государственной политики в данном направлении.
Деятельность государства, направленная на социальную помощь несовершеннолетним, впервые получила законодательное закрепление в первой четверти XVIII в. - в период реформ Петра I. В законодательстве Петра I особо регламентировалась социальная реабилитация незаконнорожденных детей и сирот. Такую помощь в ряде случаев осуществляла церковь. К примеру, в Новгороде митрополитом Иовом был построен специальный приют для незаконнорожденных. Петр I в целом ряде нормативно-правовых
- as -
актов стремился создать унифицированную систему спасения и воспитания незаконнорожденных, которых в то время нередко убивали в младенчестве. Указ от 16 января 1712 г. «О штрафах с офицеров за побег солдат...» содержал множество разнонаправленных мер, в том числе отдельный пункт, касавшийся государственной заботы о незаконнорожденных. В устроенных в губерниях госпиталях предписывалось осуществлять «.прием незазрительной и прокормление младенцев, которые не от законных жен рождены дабы вяшчего греха не делали (сиречь убивства)» [2, с. 779].
Указ от 4 ноября 1714 г. «Об устройстве при церквах гошпиталей для незаконнорожденных детей» регламентировал создание специальных социальных учреждений для «.зазорных младенцов, которых жены и девки раждают беззаконно». Предписывалось строить госпитали (в Москве мазанки, в других городах деревянные); для работы в них набирать «искусных жен», определить им плату по 3 рубля в год. На содержание каждого младенца выделялось «по 3 деньги на день» [3, с. 128].
В последующем законодательстве по данной проблеме появилась важная инновация, направленная на пресечение убийств незаконнорожденных младенцев. В Указе от 4 ноября 1715 г. «О сделании в городах при церквах гошпителей для приему и содержания незаконнорожденных детей» кроме повторения основных положений указов от 31 января 1712 г. и от 4 ноября 1714 г. констатировалось, что некоторые матери своих незаконнорожденных младенцев «.стыда ради отметывают в разные места, от чего оные младенцы безгодно помирают, а иные от тех же, кои рождают, и умерщвляются.». В указе был найден выход - анонимность при сдаче новорожденных в госпитали. Детально пояснялось, что детей можно помещать в специальное окно, «.дабы приношенных лица было не видно». Одновременно вводилась карательная мера для матерей, убивающих младенцев: «...оныя за такия злодейственныя дела сами казнены будут смертию [4, с. 181]. Некоторые исследователи полагают, что именно при Петре I вопрос о призрении сирот как профилактике детоубийства был впервые поставлен в России [5, с. 105].
Очевидно, снабжение госпиталей для незаконнорожденных осуществлялось с нарушениями, поэтому Указ от 1 февраля 1720 г. «О строении в Москве госпиталей для помещения незаконнорожденных младенцев и о даче им и их кормилицам денежного жалованья» предписывал это жалованье «.на прошлые годы выдать, и впредь давать без замедления, по указам из Штатс-Контор-Коллегии по месячно» [6, с. 124].
Другой проблемой было недостаточное количество учреждений для незаконнорожденных. В 1724 г. московская губернская канцелярия сообщала, что для содержавшихся за казенный счет 865 младенцев и 218 кормилиц не хватает помещений, им приходится жить «по разным местам» [7, с. 2]. В законодательстве 1720-х гг. нашла отражение проблема обучения воспитанников госпиталей для незаконнорожденных. В Указе от 20 января 1720 г. «О переводе из Олонецких Петровских заводов оружейных дел мастеров.» имелось лаконичное указание: «В Москве и прочих городах, где обретаются в устроенных домах незаконнорожденные и подкидыши в возрасте, таковых определять ко всяким художествам в ученики» [8, с. 205].
В законодательстве Петра I появились первые тенденции, направленные на развитие массового образования. Регламент или Устав Главного Магистрата (1721) содержал главу, посвященную развитию школ. В ней отмечалось, что «.академии и школы дело есть зело нужное для обучения народного.». Магистратам предписывалось «иметь старание» для содержания «.малых школ, в которых токмо читать, писать и арифметике обучатися будут» [9, с. 302]. Однако основные усилия государства в этот период были направлены на развитие образования для высших классов общества. Учебных заведений
для широких слоев населения было создано немного: к концу правления Петра I во всей стране насчитывалось всего 110 начальных школ [10, с. 28].
В 1725-1762 гг. преемниками Петра I не вносилось существенных инноваций в социальное законодательство. Несколько законодательных актов подтверждали государственную политику воспитания и обучения незаконнорожденных детей. В частности, в Сенатском указе от 25 июля 1729 г. «О помещении незаконнорожденных, пришедших в возраст и обученных разным мастерствам на мануфактуры; об определении малоумных и увечных в богадельни и об отдаче годных в военную службу» шла речь о дальнейшем устройстве 46 воспитанников домов для незаконнорожденных Московской губернии. В указе содержалось и упоминание о госпиталях, учрежденных велением Петра Великого, и распоряжение предоставлять в Сенат информацию об их наличии, состоянии, количестве содержащихся там младенцев. Указ также предписывал предоставить данные о казенных расходах на госпитали, чтобы «.к предбудущему таких госпиталей содержанию определение учинить» [11, с. 220-221].
Нормам государственного обеспечения домов для воспитания незаконнорожденных был посвящен Указ от 22 января 1731 г. «О даче незаконнорожденным младенцам и кормилицам их, кормовых денег из Штатс-Конторы» [12, с. 367-368]. Необходимость государственного учета незаконнорожденных детей была отражена в ряде указов императрицы Елизаветы Петровны 1744-1741 гг. [13]. Однако некоторые современные авторы полагают, что, несмотря на сохранение законодательной основы призрения незаконнорожденных, на практике при преемниках Петра I эта работа государством фактически не осуществлялась. В частности, к такому выводу приходит Л.Н. Семенова, основываясь на замечании В.Н. Татищева о том, что сироты розданы на руки [14, с. 118-122].
Для характеристики законодательства Екатерины II 1762-1775 гг., направленного на социальную защиту молодежи, во многих отношениях показателен Манифест от 1 сентября 1763 г. «Об учреждении в Москве Воспитательного Дома, с особливым гошпиталем для неимущих родильниц». Подписанию манифеста предшествовало составление проекта и плана построения в Москве воспитательного дома. Документы были представлены генерал-поручиком И.И. Бецким. В Генеральном плане детально регламентировался порядок приема, содержания, обучения и трудового воспитания детей. В продолжение традиции анонимности, заложенной Петром I, у человека, принесшего младенца в воспитательный дом, предписывалось не спрашивать, кто он такой и чей это младенец. Кроме этого, при воспитательном доме учреждался специальный госпиталь, в который любая женщина могла поступить примерно за неделю до родов, разрешиться от бремени и оставить ребенка в воспитательном доме, сохраняя инкогнито.
Приносить младенцев можно было и приходским священникам, которым после передачи ребенка в воспитательный дом полагалось «за труд по два рубли».
По нашему мнению, анализ текста Генерального плана Воспитательного дома позволяет прийти к выводу, что он представлял собой не только проект создания конкретного социального учреждения, но и прообраз государственной программы развития сети учреждений социальной защиты.
В период 1764-1773 г. в Московский воспитательный дом поступило 9457 детей [15]. Естественно, это была ничтожная цифра для страны в целом. Но в то же время постепенно количество воспитательных домов, созданных по образцу московского, увеличивалось. В нескольких городах страны были открыты своеобразные филиалы, куда можно было приносить младенцев для их дальнейшего помещения в Московский воспитательный дом. В частности, Указом от 1 июля 1767 г. «Об отдаче Московскому Воспитательному дому, преждебывшего Архиерейского дома с церковью и двором в Нижнем Нов-
городе, для приема в оный приносимых детей» был учрежден такой пункт приема детей в здании, принадлежавшем ранее церкви [16, с. 162].
В русле просвещенного абсолютизма Екатерина II уделяла большое внимание проблеме образования. «Учреждение для управления Губерний Всероссийской Империи» 1775 г. фактически заложило основу системы народного образования в России. Как считают современные исследователи, развитие народного образования и просвещения при Екатерине II было одним из главных направлений государственных усилий по модернизации российского общества.
Предписывалось открыть школы во всех городах, а затем и в «многолюдных селениях». Обучение в школах должно было проводиться добровольно, решение о том, отдавать ли детей в школу или оставлять дома, предоставлялось родителям. В оплате обучения прослеживался дифференцированный подход: устанавливалось правило - «чтоб неимущие могли учиться без платежа, а имущие за умеренную плату».
После смерти Екатерины II император Павел I именным указом Сенату передал Московский и Петербургский воспитательные дома под верховное начальство своей супруги Марии Федоровны [17, с. 604].
Закон «О положении для управления сиротскими домами, состоящими под ведением Приказов Общественного призрения», принятый 31 декабря 1836 г., детализовал порядок приема детей на воспитание. Согласно ему, полагалось принимать детей в возрасте 7-11 лет, с обязательным врачебным свидетельством о состоянии здоровья и наличии прививки от оспы [18, с. 335-353].
Постоянный недостаток средств отрицательно сказывался на возможностях социальных учреждений. В воспитательных домах постоянно не хватало мест, поэтому многих поступавших туда детей отправляли на воспитание в деревни, в так называемые «экспедиции», где условия содержания были гораздо хуже, чем в воспитательных домах. В начале XIX в. при Московском воспитательном доме существовало 10 деревенских экспедиций, при Петербургском - 6. Но и в воспитательных домах ситуация была очень тяжелой. Об этом свидетельствует высокая смертность среди воспитанников. Так, в Московском воспитательном доме ежегодная смертность детей постоянно росла и составляла от 30 до 50 % (1797 г. - 34,4 %, 1800 г. - 34,8 %, 1810 г. - 42,8 %, 1820 г. - 49,6 %) [19, с. 63, 66].
В период буржуазных реформ 1860-70-х гг. правительственные круги признавали, что наиболее острой проблемой в образовательной сфере является внедрение общедоступной системы народного образования. Регламентированное законодательством участие земств «в попечении о народном образовании», хотя и ограниченное в основном хозяйственной миссией, позволило увеличить число школ для беднейших слоев населения. В 1877 г. общее количество земских школ в стране составляло около 10 тыс., к 1903 г. оно увеличилось до 18 700 тыс. [20, с. 476].
Ссылки:
1. Симонова С.С., Олейникова Е.Г. Социальные приоритеты в программах политических партий России // Философия социальных коммуникаций. 2012. № 4 (21).
2. Полное собрание законов Российской империи (Далее - ПСЗРИ). Собрание первое. Т. IV. № 2467.
3. Там же. № 2856.
4. Там же. № 2953.
5. Лавров А.С. Епархиальные власти и призрение сирот в России в первой трети XVIII века (к постановке вопроса) // Отечественная история. 2008. № 3.
6. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VI. № 3502.
7. Лобачев В. Частная жизнь подданных // Наука и религия. 2003. № 4.
8. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. № 4421.
9. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VI. № 3708.
10. Благотворительность в России. Т. 1. СПб., 1902.
11. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VIII. № 5452.
12. Там же. № 5679.
13. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XII. № 8966. С. 141-144 ; № 9011. С.191-192 ; № 9056. С. 252-253 ; № 9065. С. 260-261 ; № 9343. С. 619-623 ; Т. XV. № 10896. С. 280-282.
14. Семенова Л.Н. Очерки истории быта и культурной жизни России. Первая половина XVIII в. Л., 1982.
15. Бобровников В.Г., Кидалов А.Н. Воспитательные дома России (1763-1917 гг.) [Электронный ресурс]. URL: http://рустрана.рф/article.php?nid=23952 (дата обращения: 24.08.2013).
16. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XVIII. № 12.926.
17. ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XXIV. № 17.952.
18. ПСЗРИ. Собрание второе. Т. XI. Часть 2. № 9816.
19. Лыкошин П.И. Благотворительная Россия. Т. 1. Ч. 2. Благотворительность государственная. СПб., 1902.
20. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т. 1-4. СПб., 1909-1911.
