CC BY
232
УДК 351.823 О.В. АКУЛИЧ
ББК 65.352(2) зав. кафедрой экономики и финансов
Северо-Восточного государственного университета, кандидат экономических наук, доцент, г. Магадан
e-mail: [email protected]
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫБНОЙ ОТРАСЛИ:
ПОДХОДЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ
Проведен ретроспективный анализ государственного регулирования рыбной отрасли России. Рассмотрены методы, применявшиеся государством в советский и пореформенный периоды. Дана оценка последствий государственной политики для рыбохозяйственного комплекса России.
Ключевые слова: рыбная отрасль, государственное регулирование, водно-биологические ресурсы, квоты на вылов водно-биологических ресурсов, аукционы по продаже квот, плата за ресурсы.
Рыбная отрасль России представляет собой сложный, органически взаимосвязанный производственно-хозяйственный комплекс с развитой многоотраслевой кооперацией и международными связями. Она объединяет не только рыболовство и производство пищевой продукции, но и ряд смежных вспомогательных и обслуживающих производств — судостроение, судоремонт, тарное и сетевязальное производства, портовые службы, товарные хозяйства по разведению рыбы. Способность отрасли решать стоящие перед ней задачи во многом зависит от правовых, организационных, экономических предпосылок, создаваемых государством.
В советский период неуклонное поступательное развитие рыбной отрасли обеспечивалось благодаря соблюдению со стороны государства трех основных условий:
1. Сочетание централизованного управления рыбохозяйственным комплексом в части выполнения важнейших народнохозяйственных функций (учет, контроль, анализ, регулирование, прогнозирование, планирование и т.д.) и децентрализованного выполнения функций хозяйственного управления производством, сбытом, снабжением, флотом, береговыми подразделениями и т.д. через бассейновые и территориально-производственные рыбохозяйственные структуры.
2. Наличие ощутимой государственной поддержки отрасли в виде инвестиций, кре-
дитов, дотаций производителям рыбопродукции.
3. Абсолютная недопустимость нарушения единого технологического процесса в рыбохозяйственном комплексе. В соответствии с бассейновыми принципами управления отраслью были созданы государственные производственные объединения на каждом рыбодобывающем бассейне (Дальневосточном, Северном, Западном, Азово-Чер-номорском, Каспийском). В их состав, как правило, входили морские рыбные порты, базы рыбопромыслового флота, рыбоперерабатывающие предприятия, судоремонтные заводы, холодильники, складские помещения, снабженческие конторы. Таким образом, обеспечивалась единая технологическая цепочка от организации добычи водных ресурсов, их транспортировки, переработки до хранения и реализации.
Результатом такого подхода к управлению отраслью было доведение:
- нормы душевого потребления рыбных продуктов в 1990 г. до 20,3 кг при медицинской норме 18,6 кг;
- среднегодового улова рыбы до 7,5 млн т;
- доли экспортных поставок в общем объеме производства до 25,4%;
- рентабельности продукции в 1991 г. до 36,8%.
В 1991 г. началось реформирование управления рыбохозяйственным комплек-
сом, в ходе которого принципы управления отраслью коренным образом изменились. В настоящее время государственная политика в отношении отрасли сводится в основном к установлению правил распределения квот на вылов водных биологических ресурсов (ВБР).
27 декабря 2000 г. Правительством Российской Федерации было принято постановление № 1010 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации». Это постановление утвердило систему проведения аукционов для распределения части промышленных квот.
Средства, полученные от аукционов, в 2001-2002 гг. поступали в полном объеме в доход федерального бюджета в качестве платы за пользование ВБР. На примере ры-бохозяйственного комплекса Магаданской области можно увидеть, что налоговая на-
грузка на рыбную отрасль после введения аукционов увеличилась в 4 раза (табл. 1). Налоговые отчисления в бюджет Магаданской области сократились в 2 раза. Одновременно поступление налогов в федеральный бюджет выросло в 8,85 раза. Более чем на треть упала зарплата в отрасли и, соответственно, произошло сокращение рабочих мест. Аналогичные потери понесли все ры-бодобывающие регионы.
В 2003 г. часть средств, полученных от аукционов, поступила в бюджеты тех регионов, ресурсы которых были проданы (табл. 2). Фактические доходы от реализации квот превысили расчетные в среднем в 1,74 раза. Это объясняется разницей между начальной аукционной ценой и ценой продажи квот.
В целом можно выделить ряд основных последствий введения аукционной системы распределения квот на вылов ВБР для рыбо-хозяйственного комплекса России:
Таблица 1
Динамика налоговых платежей рыбной отрасли Магаданской области
в 2000-2002 гг., тыс. р.
Показатель 2000 2001 2002
Вылов, т 87 181 90 975 76 546
Отчисление налогов 181 000 252 000 249 000
В федеральный бюджет 20 000 94 000 177 000
В региональный бюджет 145 000 150 000 68 000
В муниципальный бюджет (ОЭЗ) 16 000 8 000 4 000
Оплата НИР 26 000 48 000 135 000
Приобретение квот 127 000 511 000 918 000
Всего отчислений 334 000 811 000 1 302 000
Субъект РФ Нормативы отчислений доходов (прил. 33 к ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 г.»), % Расчетные доходы бюджетов субъектов РФ Фактические доходы бюджетов субъектов РФ
Республика Карелия 0,59 53,1 835,9
Архангельская область 2,28 205,2 357,0
Калининградская область 0,64 57,6 100,2
Мурманская область 0,37 33,3 533,4
Приморский край 7,77 699,3 1 216,7
Хабаровский край 4,39 395,1 687,5
Камчатская область 4,28 385,2 670,2
Магаданская область 3,33 299,7 521,5
Сахалинская область 2,10 189,0 328,8
Корякский АО 1,18 106,2 184,8
Чукотский АО 3,07 276,3 480,7
Всего 30,00 2 700,0 5 916,7
Таблица 2
Распределение доходов от реализации промышленных квот на вылов ВБР на аукционной основе между субъектами РФ в 2003 г., млн р.
1. Высокие цены на квоты негативно сказались на способности российских рыбодо-бывающих компаний выдерживать конкуренцию на международном рынке, из-за чего они стали уступать позиции другим странам-производителям, таким как Китай и США.
2. Прямым и неизбежным следствием завышения цен на квоты стало развитие браконьерства, поскольку аукционные цены сделали легальный лов практически нерентабельным. Квоты, купленные на аукционе, из инструмента контроля над промыслом превратились в разрешение на выход в море. В результате, по оценкам специалистов, практика продажи квот через аукционы увеличила объемы переловов с 20 до 50%.
3. Активное развитие браконьерства привело к сокращению рыбных запасов. По сравнению с 1998 г. общие допустимые уловы (ОДУ) в исключительной экономической зоне РФ уменьшились к 2003 г. в целом на 800 тыс. т, а по валютоемким объектам — в среднем в два с лишним раза.
4. Затраты на аукционы перекладывались на себестоимость рыбной продукции, что повлекло рост розничных цен не менее чем на 15-20% и снижение спроса на рыбо- и морепродукты на внутреннем рынке.
В целом, по данным Госкомрыболовства, экономические потери после введения системы аукционной продажи квот составили около 214 млн дол. в год. Уловы снизились на 1,1 млн т за четыре года. Вместе с этим стал падать и уровень рентабельности рыбопродукции, достигнув в 2003 г. отрицательного значения (-2,2%)1.
Чтобы изменить сложившуюся в рыбодо-бывающей отрасли ситуацию, Правительство РФ постановлением «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов» от 20 ноября 2003 г. № 704 утвердило новый порядок распределения квот на вылов водных биоресурсов, предусматривающий наделение рыбаков квотами на пять лет на основе принципа всеобщей платности, предусмотренного гл. 25.1 Налогового кодекса.
Введение новой системы квотирования дало рыбодобывающим предприятиям уверенность в завтрашнем дне. В то же время механизм взимания платежей за пользование ВБР является сложным и громоздким, а его администрирование — дорогим, в частности
по причинам множественности ставок, охватывающих около 90 видов биоресурсов, и огромного диапазона интервалов ставок (от 2 к. за килограмм на такие виды рыб, как салака, шпроты, килька, до 20 р. на такие виды, как нерка и палтус, и 100 р. за килограмм на краба камчатского).
Кроме того, в законодательстве не прописан порядок зачета или возврата сумм сбора по нереализованным лицензиям на пользование объектами ВБР. Это приводит к существенным финансовым потерям рыбо-добывающих предприятий, которые в силу объективных природных факторов (метеоусловия, ледовая обстановка и др.) не могут полностью освоить выделенные квоты.
Введение ставок сбора при сохранении действующей системы налогообложения стало по существу дополнительным бременем для добывающих предприятий и вызвало рост их затрат от 2-15% по рыбе до 16-50% по крабу.
В рыбохозяйственном комплексе Магаданской области платежи и сборы, приходящиеся на тонну вылова, возросли в 2005 г. по сравнению с 2000 г. в 2,2 раза, по сравнению с 2003 г. (последний год действия аукционной системы распределения квот) практически не изменились (табл. 3).
Для повышения эффективности управления отраслью необходимо предпринять ряд мер. К ним относятся следующие:
1. Установление правил доступа российских пользователей к изъятию биоресурсов.
В основе управления использованием ВБР должен находиться принцип долгосрочного долевого распределения квот между пользователями. В 2008 г. заканчивается срок действия постановления № 704. Уже внесены поправки в законодательство, которые вводят с 2009 г. закрепление квот на десять лет. Эта мера позволит рыбодобывающим компаниям планировать свою деятельность на перспективу, а также переломит ситуацию с инвестициями в рыбной отрасли, так как десятилетнего срока достаточно для того, чтобы взять кредит, построить и окупить судно.
Определение и утверждение объема ОДУ и их последующее квотирование для всех объектов промысла осуществляется на федеральном уровне. Данная система показала свою эффективность в отношении
валютоемких биоресурсов. Вместе с тем такой универсальный подход сдерживает освоение низкорентабельных объектов промысла, которых насчитывается около 200, в то время как полностью осваивается 25-30 видов ресурсов. С учетом данного факта представляется целесообразным сократить перечень видов биоресурсов, для которых необходимо устанавливать объем ОДУ.
2. Стимулирование развития прибрежного рыболовства.
Прибрежное рыболовство является чрезвычайно важной составляющей рыбохозяйс-твенной отрасли. По данным ФАО, оно дает порядка трети добычи мирового морского рыболовства. Создание одного рабочего места для рыбака автоматически влечет создание как минимум шести-восьми рабочих мест в сфере торговли, транспорта, рыбообработки, судоремонта и т.д. Суммарный социально-экономический эффект от этой цепочки настолько велик, что во многих странах государство оказывает прямую или косвенную финансовую поддержку прибрежному рыболовству в тех случаях, когда промысел нерентабелен.
Основным источником средств для прибрежного рыболовства являются квоты на вылов ВБР. Одно из возможных решений данной проблемы — передать часть квот прибрежным поселкам, воспользовавшись опытом зарубежных стран, в частности США (штата Аляска). В этом случае прибрежные квоты будут выступать не как инструмент распределения рыбных ресурсов, а как связующее звено между имеющимися ресур-
сами и местным развитием. Передача квот прибрежным поселкам даст им возможность за счет продажи или передачи квот на других условиях рыбодобывающим компаниям привлечь дополнительные средства в местные бюджеты и устранить существующее в настоящее время противоречие между имеющимися запасами и депрессивным состоянием рыбодобывающих поселков.
3. Совершенствование финансовой поддержки рыбной отрасли.
Рыбная отрасль всегда и везде была дотационной. Например, в Японии на поддержку управления ВБР тратится в среднем 395 дол. В России подобной поддержки нет. Более того, рыбная отрасль нашей страны является донором.
Конечно, в условиях рынка меры финансовой поддержки рыбной отрасли должны отличаться от существовавших в советское время. Это может быть установление различных преференций (экономических, налоговых, таможенных и др.) для субъектов ры-бохозяйственной деятельности. Необходима оптимизация уплаты сбора за пользование водными биоресурсами, которая может предусматривать снижение ставок вплоть до нулевых для отдельных видов пользования, например при поставке уловов в свежем виде для переработки на территории РФ или реализации населению.
В то же время возможны и прямые дотации государства в случае, если отрасль превышает плановые показатели поступлений в федеральный бюджет, как это принято во всем цивилизованном мире.
Таблица 3
Доля платы за пользование ВБР в объеме налоговых платежей предприятий
рыбохозяйственного комплекса Магаданской области в 2000—2005 гг., млн р.
Вид платежа 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Плата за квоты 127,1 - - - - -
Плата за квоты, купленные на аукционе - 510,8 783,5 474,3 - -
Сборы за пользование биоресурсами - - - - 430,8 569,8
Затраты на общее налогообложение 138,1 195,0 245,2 207,9 181,0 196,8
Всего платежей и сборов 265,2 705,8 1 028,7 682,2 611,8 766,6
Доля платы за пользование ресурсами в налогообложении, % 47,9 72,4 76,2 69,5 70,4 74,3
Уплачено на тонну вылова, р. 3 341 8 293 15 203 7 282 7 657 7 249
Уплачено на рубль реализации, р. 0,22 0,50 0,49 0,27 0,23 0,33
Источник: Основные показатели работы рыбохозяйственного комплекса Магаданской области за период 1990, 1995, 2000-2005 гг.: данные отдела рыбного хозяйства администрации Магаданской области.
4. Совершенствование функционирования управляющих органов.
Сегодня функции управления рыбной отраслью и контроля над ней разделены между несколькими федеральными структурами. Отсутствие четкого взаимодействия между ними негативно влияет на деятельность отрасли. Для выхода рыбохозяйственного комплекса на новый уровень развития следует сначала устранить эти негативные факторы и внедрить новые формы и способы работы управляющих органов. В первую очередь необходимо создать федеральный орган, объединяющий в себе функции принятия управленческих решений на федеральном уровне и норма-
тивно-правового регулирования в области рыбохозяйственной деятельности.
Ввиду того что рыбное хозяйство России исторически формировалось по бассейновому принципу, необходимо возродить этот принцип управления отраслью.
Реализация предложенных мер повысит эффективность деятельности рыбной отрасли, ее управляемость, а также качество принимаемых управленческих решений.
Примечание
1 Титова Г.Д. Биоэкономические проблемы рыболовства в зонах национальной юрисдикции // http://www.fishkamchatka.ru.
A.B. САМАРУХА
зам. директора по региональной экономике НИИ саморегулирования и развития предпринимательства Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат экономических наук,
г. Иркутск e-mail: [email protected]
КОРРУПЦИЯ КАК ОСНОВНОЙ ФАКТОР СДЕРЖИВАНИЯ ПРОГРЕССИВНОГО РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВА В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ*
УДК 353:342 ББК 65.9(2)-983
Определены место и роль противодействия коррупции в органах исполнительной власти в системе прогнозирования социально-экономического развития общества (региона) на долгосрочный период. Предложены методические подходы к выявлению в нормативно-правовых актах факторов, способствующих коррупции в органах исполнительной власти, и к устранению этих факторов. Даны рекомендации по повышению эффективности противодействия коррупции в органах исполнительной власти.
Ключевые слова: прогноз, социально-экономическое развитие, регион, органы исполнительной власти, коррупция, нормативно-правовой акт.
Современное видение процесса долгосрочного прогнозирования социально-экономического развития региона (субнационального образования) строится на комплексном анализе сложившихся тенденций демографического, экономического, культурного,
социального развития, исследовании ресурсной базы, конкурентных внутренних и внешних преимуществ и слабых сторон региона, определении сценарного прогноза, разработке стратегических направлений развития на основе Форсайта, выработке системы
* Печатается при поддержке проекта ФБ-10 «Теоретические аспекты долгосрочного прогнозирования социально-экономического развития субнационального образования РФ» (РНП 2.1.3.1419), выполняемого в рамках аналитической ведомственной целевой программы «Развитие научного потенциала высшей школы (2006—2008 годы)». Тема зарегистрирована во ВНТИЦентре, номер госрегистрации 01.2.006 06902.
