CC BY
83
gos under state
REGuLATiON: STRENGTHS AND WEAKNESSES OF RuSSiAN Civil SOCiETY. Introduction
o
CJ
e
o
(0
o
-Q
(0
e
Elena Bogdanova
Elena Bogdanova is a research fellow at the Centre for Independent Social Research, Saint Petersburg, Russia. She is also a researcher at the European University at St. Petersburg. Address for correspondence: CISR, PO Box 193, Saint Petersburg, 191040, Russia. bogdanova.nova@gmail.com.
The publication of this issue was provoked by the international conference "'Between the Carrot and the Stick': Emerging Needs and Forms for Non-State Actors including NGOs and Informal Organizations in Contemporary Russia," organized by the Centre for Independent Social Research in collaboration with colleagues from the Aleksan-teri Institute of the University of Helsinki on January 28-29, 2016. It was a moment when it became impossible to avoid talking about the problem of NGOs in Russia, especially for the Centre for Independent Social Research. For many years the theme of civil society and nonstate initiatives was one of the central issues of the CISR agenda. In addition, in 2014 the Centre itself went through numerous inspections and was acutely worried about the newly acquired status of a "foreign agent." Changes in legislation regarding NGOs during the early 2000s have become a catalyst for a new wave of discussion about the relationship between state and nonstate actors, ways to understand civil society and trends in its development, and freedom and democracy in general. In the history of the development of NGOs in Russia, one period had ended and another began. The crossing of this Rubicon demonstrated eloquently a need to understand of the experience of the first post-Soviet decades, the history of successes and defeats of Russian NGOs and other nonstate initiatives. For the CISR, the conference was simultaneously a response to repression, a defensive reaction, and an invitation to colleagues to discuss the existence of NGOs and civil society in Russia from a new perspective.
The position of the nongovernmental sector in Russia has never been easy or stable during the postsocialist period. The first decade was marked by ignorance on the part of the state. As researchers argue, "the sector was in its infancy with only minimal civic participation and limited support from the general public, businesses and government" (Skokova 2016:127). On the one hand, low interest on the side of the authorities greatly impeded cross-sectoral collaboration—or even communica-
DOI: 10.25285/2078-1938-2017-9-3-5-10
tion. On the other hand, the leaders of NGOs and researchers usually characterize the 1990s as a period of freedom for international collaboration and development of independent initiatives (Sundstrom 2006). Facing a lot of problems every day, NGOs in the first postsocialist decade faced a steep learning curve and acquired outstanding experience in fundraising, international partnering, and the development of independent expertise in different spheres.
Those first years of nongovernmental sector development generated momentum for the following years and defined the further development of civil society in many respects. The period of the early postsocialist establishment of the nongovernmental sector is still underestimated and contains the answers to many of today's questions.
The first attempts to regulate the nongovernmental sector appeared in the second half of the 1990s (Federal Law No. 7, 1996). Since the beginning of Vladimir Putin's presidency the state has turned its attention towards the nongovernmental sector and broader civil society, welcoming dialogue. In 2005 the Federal Public Chamber was established as the first institutional product of the new policy, followed by civic chambers in each constituent region of the Russian Federation (Skokova 2016:128). These platforms were established to provide a sustained channel of communication between civil society and government (Richter 2009; Stuv0y 2014; Aasland, Berg-Nordlie, and Bogdanova 2016; Bogdanova and Bindman 2016; Krasnopolskaya, Skokova, and Pape 2015).
In the 2010s the policy of the state toward NGOs manifested itself particularly vividly and contradictorily. The first signs that the state wished to take nongovernmental initiatives under control appeared in 2006 (Federal Law No. 18, 2006; Crotty, Hall, and Ljubownikow 2014). Legal restrictions on the foreign funding of NGOs were imposed for the first time, among other things to prevent "financing of illegal political activities from abroad." The restrictions were tightened extensively by the so-called law on "foreign agents" (Federal Law No. 121, 2012). This law prescribed special measures for the control of NGOs with international sources of funding or those engaged in political activity. Herewith, if the first point was very transparent, then the second one—"political activity"—remained vague and uncertain.1
One particular segment of NGOs suffered from the law on "foreign agents" significantly. These are primarily human rights and advocacy NGOs, NGOs specializing in problems of the environment and health, and research NGOs (Dauce 2014; Salamon, Benevolenski, and Jakobson 2015). In general, these were the NGOs trying to follow what the authorities are doing.
Simultaneously with the repressions, the opposite trend applied to NGOs providing state social policy. This new legislation (Federal Law No. 40, 2010; Federal Law No. 442, 2013; Federal Law No. 287, 2016) includes the law on state support for nonprofit organizations providing social services, in particular, the law allowing transfers from regional social welfare budgets to NGOs providing social services (Tarasenko 2013:16). The new legislation has been designed to stimulate one type of NGO and to constrain the others.
1 Later, the Constitutional Court and the Ministry of Justice, in April 2014 and January 2016 respectively, gave clarifications, but in practice the broad definition, which allows various interpretations, remains in use.
State policies regarding NGOs reveal the hybridity of the regime. It made efforts to control and regulate civil society but simultaneously tried to preserve the appearance of democratic freedom for civic activism and independent initiatives. Such a duality (Salamon et al. 2015) had particular consequences. This policy has caused the country's nonprofit sector to split into two distinct types of organizations: "socially oriented," which are encouraged by the state, and "foreign agents," which became a subject of special control and restrictions on the part of the state (Skokova 2016:127-128).
The initial experience of applying laws regulating the activities of NGOs showed that the task is rather complicated and the results of the efforts are not always predictable. For 20-25 postsocialist years the nongovernmental sector reached a certain level of development, acquiring its own rules, rhythms, and patterns of existence, which are deeply grounded in cultural/societal institutions that affect their organizational practices and standards. Over the years of formation, NGOs and civil society as a whole have found some balance with social policy (Bindman 2017), systems of governance, and the actual needs of the society. If the state begins to make efforts to regulate the nongovernmental sector now, then it deals with a sustainable structure, which makes definition of the aims of regulation, selection of methods of influence, and predictability of the results really challenging.
Here are some figures on the number and location of NGOs in contemporary Russia. According to statistics from the Russian Ministry of Justice, the number of registered nongovernmental organizations stood at 227,0002 in October 2016. They are distributed throughout Russia very unevenly. The great majority of NGOs are located in the central regions of Russia. A little more than a quarter (27 percent) of all Russian NGOs are concentrated in Moscow, Moscow Oblast Saint Petersburg, and Leningrad Oblast. On average, there are just "1.5 NGOs per one thousand of people living in Russia, but this number is significantly higher in sparsely populated regions, such as the Far East and the North Caucasus, and in regions with stronger non-profit sectors, such as Moscow and St. Petersburg, and Moscow and Kaliningrad regions" (Skokova 2016:128).
The passions that flared up around the NGO theme in 2014 had a significant impact on the entire nonprofit sector. Current surveys show a decline in such indicators as awareness, trust, and participation of society in NGOs after 2014 (Informatsionno-analiticheskii biulleten' 2016:8). The NGOs themselves show a turn towards collaboration with the state and a weakening of plans related to the development of independent authorial initiatives (10). This means that the regulative efforts of the state have achieved particular results and that civil society in the classical sense has become weaker.
This special issue contains four articles, all of which discuss the weakness of Russian civil society, focusing on its different aspects. Svetlana Tulaeva, Maria Tysi-achniouk, and Laura A. Henry investigate one type of NGO—the environmental pro-
2 Ministry of Justice of the Russian Federation, data on registered nonprofit organizations (http:// unro.minjust.ru/NKOs.aspx).
tection organization—which suffered greatly from the law on "foreign agents." Some of them were closed. Some others were forced to invent complex strategies of survival. This segment of NGO activities has been significantly weakened. However, the researchers consider in detail another side of the process. Analyzing interviews with leaders and representatives of environmental NGOs, the authors show that their strategies are connected to different methods of avoiding formality and the implementation of various informal practices. Tighter regulation has led to unforeseen consequences associated with the low quality of public administration. The new rules established by the state led to a blurring of boundaries between formal and informal modes of interaction with the NGOs. This created a paradoxical situation: the state, which by its very nature should strive for the formalization of relations in society, creates incentives for their deformalization. It prevents the proper working of the state system, since it leads to an increase in informal practices in the work of officials who have received very broad discretionary powers. Network structures of NGOs, which are difficult to control, emerge as a recourse, helping NGOs to survive under conditions of pressure and uncertainty.
Aadne Aasland, Linda J. Cook, and Daria Prisyazhnyuk pay attention to the protest potential of society against the pension reform ongoing in Russia. The political and administrative elites are making changes to the pension system, which will largely affect future pensioners. Simultaneously, they make efforts to protect the interests of current retirees. The main burden of the ongoing pension reform will lie on the shoulders of future generations. Intriguing to the researchers is the total absence of protests against the pension reform measures. This seems especially strange considering the protests against the monetization of social benefits in 2005. The authors search for answers by considering such things as the complexity and secrecy of the reform (the majority of people simply do not know about any changes), the weakness of civil society, and special efforts to protect the rights of pensioners on the part of the state. Pension rights are protected in Russia by the state social bloc, not by civil rights protection organizations.
Two other articles are especially valuable since they make contributions to the underinvestigated problems of civil society and NGOs in the regions of Russia, including the countryside. Ann-Mari Satre and Leo Granberg discuss local initiatives in policy implementation in Russia and, more broadly, the question of the relations between state and civic organizations in Russia. The state supports local initiatives through grants, making attempts to solve local societal problems by combining hierarchic decision making and popular participation. Simultaneously, the state administration keeps strong control over the realization of grant-funded activities. In the conditions of restricted resources any support is valuable for local communities, although the controlling measures have negative effects on local initiatives and innovations. For local citizens this creates a situation where they need to adapt their activities simultaneously to the support and punishment by the state.
The article by Nina Ivashinenko and Alla Varyzgina is devoted to a similar problem, although they consider another side of it. They investigate how local NGOs protecting children and families make connections and develop their relationships with
families who potentially need their assistance. The authors argue that de facto local NGOs are not acting as representatives of the local communities because they rely more on a customer-oriented approach. Analyzing multiple interviews with leaders and representatives of NGOs, with local activists, and with potential customers, the authors find that these NGOs behave more like social services providers rather than support the initiatives of local inhabitants or engage local communities in various forms of civic activity. They also demonstrate the weak relationship between NGOs and the population as one of the key features of Russian third sector development.
Considering different sides of contemporary Russian civil society, the authors of articles in this issue of Laboratorium pose several important questions. Firstly, the state is interested in the resources developed by NGOs during the postsocialist decades. These resources include active people, practical skills, and professional expertise. Current state policy weakens the nongovernmental sector, and the consequences of this are detrimental not only for civil society but also for the state. Contradictory, inconvenient, and repressive policy toward a particular type of NGOs affects the third sector as a whole. Secondly, the duality of the state policy towards the NGOs is expressed in different forms. It is expressed not only in different policies with regard to different types of NGOs but also in the informal approach to implementation of formal state regulations toward nongovernmental organizations and in excessive control over the implementation of socially useful projects. The latter tends to destroy local initiatives, because it combines support and punishment in one. Thirdly, these articles, in discussing the weakness of civil society and NGOs, simultaneously contribute to our understanding of the weakness of the state, since these are two pieces of the same puzzle.
REFERENCES
Aasland, Aadne, Mikkel Berg-Nordlie, and Elena Bogdanova. 2016. "Encouraged but Controlled: Governance Networks in Russian Regions." East European Politics 32(2):148-169. Bindman, Eleanor. 2017. Social Rights in Russia: From Imperfect Past to Uncertain Future. London: Routledge.
Bogdanova, Elena, and Eleanor Bindman. 2016. "NGOs, Policy Entrepreneurship and Child Protection in Russia: Pitfalls and Prospects for Civil Society." Demokratisatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization 24(2):143-171. Crotty, Jo, Sarah Marie Hall, and Sergej Ljubownikow. 2014. "Post-Soviet Civil Society Development in the Russian Federation: The Impact of the NGO Law." Europe-Asia Studies 66(8):1253-1269. Daucé, Françoise. 2014. "The Government and Human Rights Groups in Russia: Civilized Oppression?" Journal of Civil Society 10(3):239-254. Informatsionno-analiticheskii biulleten' o razvitii grazhdanskogo obshchestva i nekommercheskogo
sektora v RF. 2016. June, 9(1). Moscow: NRU HSE. Krasnopolskaya, Irina, Yulia Skokova, and Ulla Pape. 2015. "Government-Nonprofit Relations in Russia's Regions: An Exploratory Analysis." Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 6(6):2238-2266. Richter, James. 2009. "The Ministry of Civil Society? The Public Chambers in the Regions." Problems
of Post-Communism 56(6):6-20. Salamon, Lester M., Vladimir B. Benevolenski, and Lev I. Jakobson. 2015. "Penetrating the Dual Realities of Government-Non-Profit Relations in Russia." Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 26(6):2178-2214.
Skokova, Yulia. 2017. "Russia: Civil Society Sector Divided." Pp. 126-145 in 2016 Report on the State of Civil Society in the EU and Russia, edited by Elena Belokurova. Berlin: EU-Russia Civil Society Forum.
Stuv0y, Kirsti. 2014. "Power and Public Chambers in the Development of Civil Society in Russia." Communist and Post-Communist Studies 47(3-4):409-419.
Sundstrom, Lisa. 2006. Funding Civil Society: Foreign Assistance and NGO Development in Russia. Stanford, CA: Stanford University Press.
Tarasenko, Anna. 2013. "Analiz praktik podderzhki SO NKO po dannym reestra poluchatelei gosu-darstvennoi podderzhki." Pp. 15-23 in Negosudarstvennye nekommercheskie organizatsii v Sankt-Peterburge. Saint Petersburg: TsRNO.
REGULATIONS
Federal Law No. 7-FZ of January 12, 1996, "On Nonprofit Organizations." Retrieved December 20, 2017 (http://base.garant.ru/10105879).
Federal Law No. 18-FZ of January 10, 2006, "On Amending Certain Federal Laws of Russian Federation." Retrieved December 20, 2017 (http://base.garant.ru/12144310).
Federal Law No. 40-FZ of April 5, 2010, "On Amending Certain Federal Laws Regarding Provisions of Support to Socially Oriented Nonprofit Organizations." Retrieved December 20, 2017 (http://base.garant.ru/12174777/Sixzz52yyO3wb0).
Federal Law No. 121-FZ of June 20, 2012, "On Amending Certain Federal Laws Regarding Regulation of Activities of Nonprofit Organizations Performing Functions of Foreign Agents." Retrieved December 20, 2017 (http://base.garant.ru/70204242).
Federal Law No. 442-FZ of December 28, 2013, "On Fundamentals of Providing Social Services to Russian Citizens." Retrieved December 20, 2017 (http://base.garant. ru/70552648/#ixzz52yytcQ1P).
Federal Law No. 287-FZ of July 3, 2016, "On Amending the Federal Law on Nonprofit Organizations by Establishing the Status of a Nonprofit Organization as a Provider of Public Benefit Services." Retrieved December 20, 2017 (http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/71335072/#ixzz52yzGEXCM).
о
си
о ■м
(О
о
-О
(О
Г
осударственное регулирование нко: cилa и слабость российского гражданского общества.
введение
Елена Богданова
Елена Богданова - научный сотрудник Центра независимых социологических исследований (Санкт-Петербург), исследователь Европейского университета в Санкт-Петербурге. Адрес для переписки: Центр независимых социологических исследований, а/я 193, Санкт-Петербург, 191040, Россия. bogdanova.nova@gmail.com.
Импульсом для публикации данного номера стала международная конференция «"Между кнутом и пряником": проблемы и стратегии негосударственных акторов, НКО и неформальных организаций в современной России"», организованная Центром независимых социологических исследований совместно с коллегами из Александровского института Университета Хельсинки 28-29 января 2016 года. Период 2015 - начала 2016 годов стал моментом, когда не говорить о проблемах НКО в России стало невозможно, особенно для Центра независимых социологических исследований (ЦНСИ). На протяжении многих лет тема гражданского общества и негосударственных инициатив являлась одной из центральных в повестке ЦНСИ. Кроме того, сам Центр прошел через многочисленные проверки и остро переживал недавно полученный статус иностранного агента (2014). Изменения законодательства начала 2000-х в отношении НКО стали катализатором новой волны дискуссии об отношениях между государством и негосударственными акторами, о способах понимания гражданского общества и тенденциях его развития, о свободе и демократии. В истории развития НКО в России закончился один период и начался другой. Переход этого Рубикона обнаружил запрос на осмысление опыта первых постсоветских десятилетий, истории успехов и поражений НКО. Для ЦНСИ конференция стала одновременно ответом на репрессии, защитной реакцией и приглашением коллег к обсуждению проявившихся с новых сторон вопросов о существовании НКО и гражданского общества в России.
Положение негосударственных организаций в России постсоветского периода никогда не было ни легким, ни стабильным. Первое десятилетие обычно связывается с безразличием со стороны государства по отношению к организациям третьего сектора. Исследования свидетельствуют о том, что на протяжении 1990-х годов «сектор находился в зачаточном состоянии, с минимальным гражданским
001: 10.25285/2078-1938-2017-9-3-11-17
участием и ограниченной поддержкой со стороны широкой общественности, бизнеса и правительства» (Skokova 2016:127). В то же время слабый интерес со стороны представителей власти никак не способствовал развитию кросс-секторального сотрудничества или хотя бы какой-то коммуникации. Впрочем, лидеры НКО часто характеризуют 1990-е как период свободы, сделавшей возможным расцвет международного сотрудничества и развитие независимых от государства инициатив (Sundstrom 2006). Сталкиваясь ежедневно с огромным количеством проблем, НКО в первое постсоветское десятилетие прошли через суровую школу, которая способствовала развитию выдающихся способностей фандрайзинга, международного партнерства, развития независимой экспертизы в самых разных сферах.
Первые годы развития негосударственного сектора дали импульс для следующих лет, во многих отношениях определив дальнейшее развитие гражданского общества. Ранний постсоветский период становления негосударственного сектора на данный момент недооценен, хотя этот опыт содержит ответы на множество вопросов об особенностях и потенциалах российского гражданского общества, обретающих актуальность в наши дни.
Первые попытки регулирования неправительственного сектора появились в России уже во второй половине 1990-х годов (Федеральный закон № 7, 1996). С начала президентства Владимира Путина государство снова обратило внимание на НКО и - более широко - на гражданское общество, породив дискурс о необходимости межсекторного диалога. В 2005 году как первый институциональный продукт новой политики была создана Федеральная Общественная палата, вслед за этим - региональные Общественные палаты в каждом субъекте Российской Федерации (Skokova 2016:128). Эти платформы были созданы для обеспечения устойчивого канала связи между гражданским обществом и правительством (Richter 2009; Stuv0y 2014; Aasland, Berg-Nordlie, and Bogdanova 2016; Bogdanova and Bindman 2016; Krasnopolskaya, Skokova, and Pape 2015).
В 2010 году политика государства относительно НКО проявилась особенно отчетливо и противоречиво. Признаки того, что государство решило всерьез взять под контроль неправительственные инициативы, появились в 2006 году (Федеральный закон № 18, 2006; Crotty, Hall, and Ljubownikow 2014). Юридические ограничения на иностранное финансирование НКО были введены впервые, в частности, для предотвращения «финансирования незаконной политической деятельности из-за рубежа» (Федеральный закон № 121, 2012). Эти запреты были значительно усилены так называемым законом об «иностранных агентах». Закон предусматривает специальные меры контроля для НКО, имеющих международные источники финансирования и занимающихся политической деятельностью. При этом, если первый пункт изначально был понятным и прозрачным, то смысл второго - «политическая деятельность» - по сей день остается весьма размытым1.
1 Позднее (13 апреля 2014 г.) Конституционный суд и Министерство юстиции (январь 2016 г.) давали пояснения к определению, но на практике использовалась широкая трактовка, допускающая разнообразные интерпретации.
Определенный сегмент НКО пострадал от закона об «иностранных агентах» особенно. В основном это правозащитные НКО, организации, специализирующиеся на проблемах окружающей среды и охраны здоровья (Daucé 2014; Salamon, Benevolenski, and Jakobson 2015). В общем речь идет об организациях, которые пытались контролировать действия власти.
Одновременно с репрессиями проявился и другой тренд государственной политики. С 2010 года был принят ряд законов (Федеральный закон № 40, 2010; Федеральный закон № 442, 2013; Федеральный закон № 287, 2016), которые определяют порядок поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций: в частности, разрешающие финансирование предоставляющих социальные услуги НКО из региональных бюджетов (Тарасенко 2013:16). Таким образом, новое законодательство стимулировало деятельность одних НКО и ограничило возможности других.
Государственная политика в отношении НКО в очередной раз сделала очевидным гибридность современного российского режима. Своей политикой государство направляет усилия одновременно на попытки контролировать и регулировать негосударственные организации и при этом сохраняет видимость демократической свободы, необходимой для проявления гражданской активности и независимых инициатив. Такая двойственность (Salamon et al. 2015) ожидаемо привела к определенным последствиям. Некоммерческий сектор страны разделился на два разных типа организаций: «социально ориентированные», поощряемые властью, и «иностранные агенты», подвергающиеся особому контролю и ограничениям со стороны государства (Skokova 2016:127-128).
Начальный опыт применения законов, регулирующих деятельность НКО, показал, что задача достаточно сложна, а результаты усилий государства не всегда предсказуемы. За 20-25 лет неправительственный сектор в России достиг достаточно высокого уровня развития, приобрел собственные правила, ритмы и закономерности существования, которые глубоко укоренены в культурных/общественных институтах и которые также влияют на деятельность НКО. За годы становления НКО и гражданское общество в целом нашли какой-то баланс с существующей социальной политикой и социальной инфраструктурой (Bindman 2017), системой управления и актуальными запросами общества. Начиная регулировать деятельность негосударственного сектора сейчас, государство вынуждено иметь дело с уже сложившейся структурой, что означает, что определение целей этого регулирования, выбор методов воздействия, а также и прогнозирование результатов оказываются весьма сложной задачей.
Данные о численности и локализации НКО в современной России достаточно красноречивы. Согласно статистике российского Министерства юстиции, в России зарегистрировано 227 тысяч неправительственных организаций (октябрь 2016 г.)2. НКО распределены по территории России очень неравномерно. Большинство их сосредоточено в центральных регионах России. Чуть более четверти
2 Министерство юстиции РФ, «О деятельности некоммерческих организаций» (http://unro. minjust.ru/NKOs.aspx).
(27%) всех российских НКО находится в Москве и Московской области, а также в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. В среднем только «на каждую тысячу человек, проживающих в России, приходится всего 1,5 НКО, хотя в малонаселенных регионах - таких как Дальний Восток или Северный Кавказ эти показатели выше, как и в регионах с сильным негосударственным сектором - таких как Москва, Санкт-Петербург и Калининградская область» (Бкокоуа 2016:128).
Шумиха, которая возникла вокруг темы НКО в 2014 году, оказала значительное влияние на весь некоммерческий сектор. Текущие исследования показывают снижение таких показателей, как информированность, доверие и участие общества в деятельности НКО после 2014 года (Информационно-аналитический бюллетень 2016:8). Заметным становится поворот к сотрудничеству с государством со стороны НКО, а также сокращение планов, связанных с развитием независимых авторских инициатив (10). Это означает, что регулирующие усилия государства достигают конкретных результатов и что гражданское общество в классическом его смысле ослабевает.
В этом выпуске журнала содержится четыре статьи, в которых единодушно обсуждается слабость российского гражданского общества. В каждом из текстов рассматриваются различные аспекты ослабления. Светлана Тулаева, Мария Тысячнюк и Лора А. Хенри исследуют сегмент НКО, защищающих окружающую среду, которые существенно пострадали от закона об «иностранных агентах». Некоторые из них были закрыты, другие были вынуждены изобретать сложные стратегии выживания. В целом сегмент экологических НКО был значительно ослаблен после 2014 года. Однако исследователи рассматривают другую сторону процесса. Анализируя интервью с лидерами и представителями НКО, авторы показывают, что все стратегии выживания связаны с различными методами преодоления формальности и осуществления различных видов неформальных практик. Ужесточение регулирования НКО со стороны государства привело к непредвиденным последствиям, связанным с низким качеством государственного управления. Новые правила, установленные государством, привели к размыванию границ между формальными и неформальными способами взаимодействия с НКО. Это породило парадоксальную ситуацию: государство, которое по самой своей природе должно стремиться к формализации отношений в обществе, создало стимулы для их деформализации. Это мешает правильной работе государственной системы, поскольку приводит к увеличению неформальной практики в работе чиновников, получивших очень широкие возможности принятия решений по своему усмотрению. Сетевые структуры НКО с трудом подвергаются контролю, и именно этот ресурс помогает НКО выживать в условиях давления и неопределенности.
Однэ Осланд, Линда Дж. Кук и Дарья Присяжнюк обращают внимание на про-тестный потенциал общества против пенсионной реформы, которая проходит в России в настоящее время. Политическая и административная элиты вносят изменения в пенсионную систему, которые задевают интересы преимущественно будущих пенсионеров. Одновременно сверху прилагаются усилия для защиты интересов нынешних пенсионеров. Основное бремя текущей пенсионной реформы
возлагается на плечи будущих поколений. Интрига, которая привлекает исследователей, заключается в полном отсутствии протестов против мер пенсионной реформы. Это выглядит особенно странно на фоне опыта протестов против монетизации льгот, которые имели место в России в 2005 году. Авторы ищут ответы в таких аспектах, как сложность и скрытость проводимой реформы (большинству людей не известно о каких-либо изменениях), слабость гражданского общества и особые усилия, направленные на защиту прав пенсионеров со стороны государства: пенсионные права охраняются в России государственным социальным блоком, а не правозащитными организациями.
Две другие статьи особенно ценны тем, что вносят вклад в слабо изученную область проблем гражданского общества и НКО в регионах России, в том числе в сельской местности. Анн-Мари Сэтре и Лео Гранберг обсуждают местные инициативы по реализации политики в России и - более широко - вопрос об отношениях между государственными и гражданскими организациями в России. Государство поддерживает местные инициативы через гранты. Тем самым предпринимаются попытки решать локальные социальные проблемы, объединяя иерархическую модель принятия решений и участие населения на местах. Одновременно государственная администрация сохраняет строгий контроль над реализацией грантовых мероприятий. В условиях ограниченных ресурсов любая поддержка ценна для местных сообществ, но контрольные меры оказывают негативное воздействие на местные инициативы и инновации. Для местных жителей возникает необходимость адаптировать свою активность одновременно и к поддержке, и к возможному наказанию со стороны государства.
Нина Ивашиненко и Алла Варызгина рассматривают в своей статье схожую проблему, но, одновременно, обращают внимание на то, как локальные НКО, защищающие детей и семью, налаживают связи и развивают свои отношения с потенциальными клиентами, то есть с семьями, которые нуждаются в их помощи. Авторы утверждают, что де-факто местные НКО не являются представителями местных сообществ, поскольку они, как правило, полагаются на клиентноориентирован-ный подход. Анализируя многочисленные интервью с лидерами и представителями НКО, с местными активистами и потенциальными клиентами, авторы выясняют, что эти НКО ведут себя скорее как поставщики социальных услуг и не пытаются поддерживать инициативы местных сообществ, вовлекая жителей в различные виды социальной активности. Ивашиненко и Варызгина показывают слабость отношений между НКО и местным населением как одну из особенностей развития третьего сектора России.
Рассматривая разные стороны современного российского гражданского общества, авторы номера раскрывают несколько важных аспектов. Во-первых, государство заинтересовано в ресурсах, разработанных НКО в течение постсоциалистических десятилетий. Этими ресурсами являются активные люди, профессиональные знания, практические навыки и профессиональный опыт. Текущая государственная политика ослабляет неправительственный сектор, что несет негативные последствия не только для гражданского общества, но и для государства. Неудачная, неудобная и репрессивная политика в отношении определенного типа НКО
влияет на третий сектор в целом. Во-вторых, двойственность государственной политики в отношении НКО многомерна, представлена в разных формах. Это выражается не только в разной политике в отношении различных типов НКО, но и в неформальном подходе к осуществлению формальных государственных норм в отношении неправительственных организаций, и в чрезмерном контроле за реализацией социально полезных проектов. Последний, как правило, разрушает местные инициативы, поскольку сочетает в себе одновременно и поддержку, и наказание. В-третьих, статьи, в которых рассматриваются аспекты слабости гражданского общества и НКО, вносят важный вклад в обсуждение слабости государства, поскольку это части одного пазла.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Информационно-аналитический бюллетень о развитии гражданского общества и некоммерческого сектора в РФ. 2016. Июнь, № 1(9). Москва: НИУ ВШЭ. Тарасенко, Анна. 2013. «Анализ практик поддержки СО НКО по данным реестра получателей государственной поддержки». C. 15-23 в Негосударственные некоммерческие организации в Санкт-Петербурге. СПб.: ЦРНО. Aasland, Aadne, Mikkel Berg-NordLie, and Elena Bogdanova. 2016. "Encouraged but Controlled:
Governance Networks in Russian Regions." East European Politics 32(2):148-169. Bindman, Eleanor. 2017. Social Rights in Russia: From Imperfect Past to Uncertain Future. London: Routledge.
Bogdanova, Elena, and Eleanor Bindman. 2016. "NGOs, Policy Entrepreneurship and Child Protection in Russia: Pitfalls and Prospects for Civil Society." Demokratisatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization 24(2):143-171. Crotty, Jo, Sarah Marie Hall, and Sergej Ljubownikow. 2014. "Post-Soviet Civil Society Development in the Russian Federation: The Impact of the NGO Law." Europe-Asia Studies 66(8):1253-1269. Daucé, Françoise. 2014. "The Government and Human Rights Groups in Russia: Civilized Oppression?" Journal of Civil Society 10(3):239-254. Krasnopolskaya, Irina, Yulia Skokova, and Ulla Pape. 2015. "Government-Nonprofit Relations in Russia's Regions: An Exploratory Analysis." Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 6(6):2238-2266. Richter, James. 2009. "The Ministry of Civil Society? The Public Chambers in the Regions." Problems
of Post-Communism 56(6):6-20. Salamon, Lester M., Vladimir B. Benevolenski, and Lev I. Jakobson. 2015. "Penetrating the Dual Realities of Government-Non-Profit Relations in Russia." Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 26(6):2178-2214. Skokova, Yulia. 2017. "Russia: Civil Society Sector Divided." Pp. 126-145 in 2016 Report on the State of Civil Society in the EU and Russia, edited by Elena Belokurova. Berlin: EU-Russia Civil Society Forum.
Stuv0y, Kirsti. 2014. "Power and Public Chambers in the development of civil society in Russia."
Communist and Post-Communist Studies 47(3-4):409-419. Sundstrom, Lisa. 2006. Funding Civil Society: Foreign Assistance and NGO Development in Russia. Stanford, CA: Stanford University Press.
НОРМАТИВНАЯ БАЗА
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 14.11.2017) «О некоммерческих организациях». Просмотрено 20 декабря 2017 г. (http://base.garant.ru/10105879). Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации». Просмотрено 20 декабря 2017 г. (http:// base.garant.ru/12144310).
Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». Просмотрено 20 декабря 2017 г. (1л1±р://Ьа$е.дагаг^. ru/12174777/#ixzz52yy03wЬ0).
Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». Просмотрено 20 декабря 2017 г. (http://base.garant.ru/70204242).
Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Просмотрено 20 декабря 2017 г. (http://base.garant. ш/70552648/#1^52уу1с01Р).
Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" в части установления статуса некоммерческой организации - исполнителя общественно полезных услуг». Просмотрено 20 декабря 2017 г. (http://www.garant.rU/prGducts/ipo/prime/doc/71335072/#ixzz52yzGEXCM).
