CC BY
152
Птвчестввнный опыт
Марина ГАЛАС
ГОСУДАРСТВЕННО-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ АДАПТАЦИЯ РЕПАТРИАНТОВ И РЕЭВАКУИРУЕМЫХ БЕЖЕНЦЕВ В РОССИИ В 1920-е гг.
В статье исследуются проблемы разработки методов и механизмов работы отечественных государственных институтов социальной адаптации репатриантов (комбатантов и некомбатантов) и беженцев в 1920-е гг. Важным аспектом работы является анализ правовых основ репатриации и реэвакуации в России.
The problems of creation of methods and mechanisms in the work of domestic institutions responsible for social adaptation of returnees (combatants and noncombatants) and refugees in the 1920s are studied in the article. An important aspect of the article is the analysis of the legal basis of repatriation and re-evacuation in Russia.
Ключевые слова:
репатриация, реэвакуация, беженцы, комбатанты, военнопленные, социально-правовая адаптация, оптация; repatriation, re-evacuation, refugees, combatants, prisoners of war, socio-legal adaptation, option.
Актуальность исследования репатриации и реэвакуации беженцев в 1920-е гг. обусловлена, во-первых, необходимостью адаптации переселенцев нашего времени к новым условиям современной России, поиском основы социально-экономической, культурной интеграции этнических групп в российскую национально-государственную самобытность. Во-вторых, изучение данного вопроса инициировано влиянием глобализационных и международных военно-политических факторов на миграционные процессы в современных государствах. Исследование основано на не введенных в широкий научно-практический оборот документах центральных государственных архивов России. Источниковую базу работы составили нормативно-правовые акты органов государственной власти. В статье обозначены основные направления и проблемы, требующие переосмысления в концептуальном и политикопрактическом значении.
Декретом СНК РСФСР от 23 апреля 1918 г. в структуре Народного комиссариата по военным делам РСФСР была учреждена Центральная коллегия о пленных и беженцах (Центропленбеж), целью которой являлось регулирование репатриации военнопленных по обязательствам Брест-Литовского мирного договора1. Центропленбежу делегировались требуемые для решения задач репатриации и реэвакуации функции наркоматов здравоохранения, иностранных дел, продовольствия, социального обеспечения. Коллегии по делам пленных и беженцев создавались при местных Советах. Центропленбежу были предоставлены полномочия в экстренных случаях открывать дополнительные учреждения, вводить новые должности. Текущий контроль деятельности Центропленбежа осуществляли органы Комиссариата государственного контроля, Рабоче-крестьянской инспекции, а надзор — Военно-законодательный совет. 24 мая 1919 г. декретом СНК РСФСР «Об изменении и дополнении Положения о Центральной коллегии по делам пленных и беженцев» Центропленбеж вошел в состав НКВД РСФСР на правах самостоятельного отдела2.
1 Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ), ф. 3333, оп. 8, д. 13, л. 1.
2 СУ РСФСР, 1919, № 24, с. 279.
ГАЛАС Марина Леонидовна — к.и.н., доцент, докторант МПГУ; профессор кафедры государственноправовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов России MLGalas@mail.ru; Ьыеет2008@ yandex.ru
В Центральной коллегии о пленных и беженцах был создан правовой отдел. В его задачи входила разработка общих положений о взаимоотношениях государства и военных и гражданских пленных и беженцев, инструкций, юридических заключений по вопросам, возникающим в связи с ходатайствами данной категории лиц1. Нормативно-правовым актом, регламентирующим статус беженцев на территории Советского государства, оставался закон от 30 августа 1915 г. «Об обеспечении нужд беженцев». Закон трактовал беженцев как лиц, «оставивших местности, угрожаемые неприятелем или им уже занятые, либо выселенных распоряжением военных или гражданских властей из района военных действий, а также выходцев из враждебных России государств». Такая трактовка беженцев воспроизведена в Декрете СНК от 28 января 1919 г. «Об упорядочении дела реэвакуации беженцев и об удовлетворении их материальных и духовных нужд». Центропленбеж ходатайствовал в СНК РСФСР о распространении положений декрета и на беженцев Гражданской войны. В итоге беженцами считались как выходцы из России, так и иностранные граждане, не исключая военнопленных и демобилизованных солдат, которые до войны или во время войны 1914—1918 гг. и во время Гражданской войны покинули места своего жительства, являвшиеся театром военных действий, оставившие их принудительно или добровольно под влиянием обстоятельств военного времени.
Вопросами репатриации и реэвакуации занимался Беженский отдел НКВД РСФСР. Отдел и Центропленбеж действовали на основе принципа гражданского равноправия: исключалась дискриминация беженцев и репатриированных. Важную роль в институционально-правовой адаптации репатриированных и беженцев сыграл декрет СНК от 27 июля 1918 г. «Об уравнении беженцев, оставшихся в Российском гражданстве, в отношении подведомственности с остальными гражданами Российской Республики». Согласно этому декрету беженцы, не заявившие о выходе из российского гражданства, приравнивались к российским гражданам. Беженцы наделялись правом репатриации. Мирные договоры РСФСР с Литвой, Латвией, Эстонией, Польшей и
1 ГАРФ, ф. 3333, оп. 8, д. 3, л. 52.
Финляндией стали правовой основой проведения репатриации беженцев и выбора гражданства — оптации. До окончания оптации беженцы пользовались правами и исполняли обязанности граждан РСФСР, в т.ч. призывались на военную службу. Центропленбеж и Всероссийский главный штаб предписывали местным органам советской власти не включать в регистрационные списки беженцев призывного возраста с 18 до 40 лет.
Правовой отдел Центропленбежа давал юридические консультации заявителям и членам их семей, оказывал помощь в защите их прав. В штате приемно-распределительных пунктов Центропленбежа были организованы юридические опросные пункты. Сотрудники юридических опросных пунктов проводили собеседования с пленными и беженцами на предмет отношения к ним в государствах пребывания. Все случаи нарушения международного гуманитарного права о военнопленных иностранными государствами, где содержались указанные лица, фиксировались в специальных опросных листах или оформлялись в виде заявительных материалов. Выявленные факты нарушения прав военнопленных и беженцев сообщались в НКИД РСФСР, который, в свою очередь, доводил их до сведения правительств госу-дарств-нарушителей, а также осуществлял огласку среди мировой общественности с указанием виновных должностных лиц2.
Советское государство предоставляло статус военнопленного всем взятым в плен Красной армией военнослужащим в составе Белой гвардии, армий государств Антанты3. Вопросы учета и социальноправовой адаптации военнопленных находились в ведении Реввоенсовета республики. Приказами РВСР от 15 ноября 1918 г., 1 мая 1919 г. и 25 июня 1919 г. предписывалось относиться «ко всем военнопленным гуманно, а к перебежчикам дружелюбно». Центральная коллегия сотрудничала с Красным Крестом, Всероссийским земским союзом и Союзом городов и др. общественными организациями. Институциональными формами сотрудничества стали постоянно действовавшие при Центропленбеже исполнительные и контрольно-надзорные совеща-
2 ГАРФ, ф. 3333, оп. 8, д. 28, л. 24, 27.
3 Российский государственный военный архив (РГВА), ф. 4, оп. 3, д. 263, 1612, 1639; ф. 188, оп. 1, д. 4, 9.
ния — медицинское, продовольственное, финансовое, эвакуационное.
Правительство стремилось избежать дублирования функций Центральной коллегии и отраслевых ведомств. Так, декретом СНК от 22 июня 1918 г. разграничивались предметы ведения Центропленбежа, комиссариатов и медицинских организаций, устанавливался порядок их финансирования. Центральная коллегия трактовалась как «заказчик», а медицинский аппарат НКЗдрава, органы НКСО, НКВД, НК по военным делам, РОКК (Российское общество Красного Креста) как «исполнитель». Указанным декретом были определены пределы оказания помощи возвращающимся русским военнопленным: здоровым — до времени размещения на выбранных ими местах жительства; больным и инвалидам — до передачи органам социального обеспечения, а беженцам — с момента их реэвакуации и до передачи иностранным государствам на пунктах обмена. Специальными постановлениями СНК от 16 ноября 1918 г., 18 мая 1919 г., 9 июня 1920 г. и 5 августа 1920 г. был определен размер денежной компенсации русским военнопленным Первой мировой войны и военнослужащим Красной армии и флота, возвратившимся из вражеского плена1.
Определенный вклад в институирование репатриации внес советско-финляндский мирный договор от 14 октября 1920 г. Во исполнение договора была создана смешанная комиссия по обмену пленными и беженцами. Центропленбеж совместно с НКИД РСФСР участвовал в работе смешанных комиссий (русско-германской, русско-австрийской), в которых разрабатывались международно-правовые нормы реэвакуации и репатриации. Реализацией международных норм был правомочен заниматься НКИД.
В дополнение к мирным договорам РСФСР с лимитрофами были заключены: договоры о реэвакуации беженцев с Латвией от 12 июня 1920 г., с Литвой — от 30 июня 1920 г.; соглашение от 19 августа 1920 г. с Эстонией по вопросу беженства; соглашение о репатриации от 24 февраля 1921 г. с УССР, с одной стороны, и Польшей — с другой; соглашение с Литвой от 28 июня 1921 г. о порядке оптации литовского гражданства. Также 19 апреля
1 ГАРФ, ф. 3333, оп. 3, д. 575, л. 21а.
1920 г. было заключено Соглашение между Германией и РСФСР об отправлении на родину военнопленных и интернированных гражданских лиц той и другой стороны. Аналогичные соглашения в течение 1920—1921 гг. РСФСР и Украина заключили с Финляндией, Эстонией, Турцией, Венгрией, Данией, Бельгией, Австрией, Румынией, Италией и Англией. В соглашениях определялись условия и порядок, очередность проведения реэвакуации беженцев, оптантов, категории лиц, подлежащих эвакуации, порядок и условия проведения оптации.
Для подтверждения статуса репатриируемые должны были предоставить в Центропленбеж документальные доказательства факта их беженства. После регистрации заявителям выдавался беженский паспорт, который служил видом на жительство и предоставлял право однократного проезда до границы. Позднее репатриируемым выдавали беженские билеты, предоставляющие право на проезд до границы за счет РСФСР и на социальную помощь государства (жилищную, продовольственную, денежную, медицинскую, правовую) и трудоустройство. На основании декрета СНК от 28 января 1919 г. беженцы делились на три категории: 1) пребывающие на территории их водворения до момента реэвакуации; 2) перемещающиеся для водворения на родину; 3) остановившиеся в процессе перемещения на родину в тыловых пунктах или в прифронтовой полосе. Центропленбеж был компетентен оказывать помощь беженцам 2-й и 3-й категории. Устройством и социально-правовой адаптацией беженцев 1-й категории занимались наркоматы социального обеспечения, здравоохранения, просвещения и их местные органы. В целях урегулирования транзита грузов, имущества репатриируемых на территорию РСФСР межведомственной комиссией при Центропленбеже с 25 января 1919 г. были введены в действие правила о провозе багажа беженцами.
В мае 1919 г. началась реорганизация Центропленбежа. Постановлениями коллегии НКВД РСФСР из его функций исключено управление концлагерями при сохранении обязанности контроля над хозяйственно-техническим состоянием действующих лагерей и строительством новых. В августе 1919 г. принято решение о переходе от коллегиального к единоличному принципу управления.
Местные коллегии по делам пленных и беженцев были реорганизованы в губернские и уездные управления. В январе 1920 г. Центропленбеж был реструктурирован в Центральный эвакуационный отдел (Центроэвак) НКВД РСФСР. В деятельности Центроэвака определились три основных направления: 1) реализация мирных договоров, международных соглашений о реэвакуации беженцев и репатриации пленных; 2) регулирование внутренних миграционных процессов в связи с обострившимися социальными проблемами; 3) организация процесса возвращения на родину российских беженцев, эмигрантов, трудовой иммиграции. Постановлением коллегии НКВД от 20 февраля 1920 г. отдел был реорганизован в Центральное управление по эвакуации населения (Центроэвак) НКВД РСФСР. Положение от 20 марта 1920 г. о местных органах Центроэвака НКВД РСФСР утвердило порядок формирования губернских и уездных эвакуационных управлений при отделах соответствующих исполкомов при сохранении подведомственности Центроэваку.
В структуре правительств Украины, Белоруссии, Туркестана были созданы управления особоуполномоченных, комиссии или управления по эвакуации населения, напрямую подотчетные Центроэваку НКВД РСФСР. Центроэвак составлял общие планы перевозок репатриируемых, руководил финансированием эвакорганов, контролировал расходование и распределение ими материальных средств. Факторами, инициирующими создание системы единоначалия и централизации в деле репатриации, стали: 1) оформление военного и экономического союза между РСФСР и советскими республиками; 2) наработанный опыт, успешно функционировавший механизм и отлаженная система Центроэвака; 3) отсутствие в союзных республиках требуемых ресурсов и квалифицированных специалистов для самостоятельной организации репатриационного процесса; 4) общность эвакуационно-транзитного пути, проходившего по территории РСФСР.
К 1920 г. получило развитие стихийное движение беженцев. Постановлением СНК РСФСР от 25 марта 1920 г. в ведение Центроэвака передавалось обслуживание массовых перевозок пассажиров: ему были переданы переселенческие пун-
кты Урала, Сибири и Туркестана, ранее подведомственные Переселенческому управлению Наркомзема. При посредстве Главного санитарного управления, Народного комиссариата продовольствия в районе западной границы и в Москве Центроэваком формировались временные пункты для приема стихийных «беженцев голода».
Совместно с органами ВЧК в составе беженцев выявлялись врачи, интеллигенция, военные специалисты, рабочие квалифицированного труда (железнодорожники, рабочие металлургических заводов), которые не допускались к репатриации «до срока и без эквивалента»: Центроэвак «проталкивал за границу возможно большее число пролетарских и крестьянских беженских масс (в большинстве своем неработоспособных), в особенности из голодающих районов». Параллельно с плановой реэвакуацией беженцев и репатриацией осуществлялась оптационная кампания. Процедуру и порядок оптаци-онных перевозок Центроэвак согласовывал с НКИД. Для выявления «политически опасных элементов» Центроэвак совместно с ВЧК создал механизм карантинных пограничных пунктов. Постановлением СТО от 4 мая 1921 г. руководство пунктами вверялось ВЧК, организация и обеспечение деятельности пунктов — Центроэваку.
«Положение о НКВД РСФСР», принятое Президиумом ВЦИК 10 июня 1921 г. и утвержденное ВЦИК 24 мая 1922 г. учредило в его составе Центральное управление по эвакуации населения: процесс репатриации пленных и реэвакуации беженцев вступил в новую стадию.
Опыт репатриационно-реэвакуационной работы был использован для регулирования статуса военнопленных и беженцев в рамках советско-китайских дипломатических, военно-политических и социально-экономических отношений в 1924—1937 гг.; в репатриации пленных и беженцев военно-политических кампаний 1939—1940 гг. в Польше, Прибалтике, Бессарабии, Финляндии. Эффективные методы и механизмы взаимодействия всех ветвей государственной власти, центрального аппарата управления и соответствующих структур субъектов РСФСР целесообразно изучить и имплементировать в современную российскую государственную систему регулирования беженства из стран ближнего зарубежья.
