CC BY
749
Козлов Артём Андреевич Kozlov Artem Andreevich Аспирант
Санкт-Петербургский университет управления и экономики, кафедра
государственного и муниципального управления
E-mail: [email protected]
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: СУЩНОСТЬ,
КЛАССИФИКАЦИЯ STATE-PRIVATE PARTNERSHIP: THE ESSENCE, CLASSIFICATION
Аннотация: В статье рассматривается научная дискуссия по поводу сущности и содержания государственно-частного партнерства. Предлагается авторское определение государственно-частного партнерства в широком и узком смысле. Разработана расширенная классификация видов государственно-частного партнерства.
The summary: In article the scientific discussion about essence and content of state-private partnership comes under review. Author's definition of state-private partnership in a wide and narrow sense is offered. The expanded classification of kinds of state-private partnership is developed.
Ключевые слова: власть, предпринимательство, государственно-частное партнерство, институт, механизм государственно-частного партнерства, виды государственно-частного партнерства.
Keywords: the power, business, state-private partnership, institute, the mechanism of state-private partnership, kinds of state-private partnership.
В условиях преодоления негативных социально-экономических последствий мирового финансового кризиса 2007 - 2010 г.г. особое значение приобретает формирование легальных, транспарентных, взаимовыгодных форм взаимодействия государства и частного бизнеса. Одной из форм такого рода взаимодействия выступает механизм государственно-частного партнерства (ГЧП).
В специальной литературе отсутствует единство мнений по поводу сущности и содержания государственно-частного партнерства. Так, Д.М.Амунц рассматривает ГЧП как “совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях” [2, с.16]. Нельзя не согласиться с автором в том, что по своей природе государственночастное партнерство относится именно к долгосрочным или среднесрочным (по международной классификации - свыше 3-4 лет [3, с.52]) формам сотрудничества государства и частного предпринимательства, что позволяет отделить ГЧП от некоторых сходных форм взаимодействия власти и бизнеса, таких, в частности, как единичный государственный заказ или полная приватизация объектов государственной собственности, также, как правило, осуществляемая в течение относительно непродолжительного времени. Вместе с тем, приведенное выше определение не позволяет отграничить государственно-частное партнерство, в частности, от теневых форм взаимодействия власти и бизнеса, которые также могут быть стратегически нацелены на “решение общественно значимых задач”.
Слишком общее, не раскрывающее содержания исследуемой нами категории определение государственно-частного партнерства предлагает и К.С. Фиоктистов: “Государственно-частное партнерство представляет собой весь спектр взаимодействия власти и бизнеса, нацеленный на решение глобальных и локальных задач социально-экономического развития” [12, с.18].
А.А. Спиридонов, справедливо указывая на то, что отсутствие единого подхода к определению сущности государственно-частного партнерства в общей системе взаимодействия бизнеса и власти, препятствует, в том числе, и прогрессивному развитию правоприменительной практики в данной области в РФ, предлагает рассматривать исследуемую нами категорию в широком и узком смыслах: “В широком смысле под ГЧП подразумевается любое официальное конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке. В узком смысле под государственно-частным партнерством понимается - взаимодействие бизнеса и власти в процессе реализации социально значимых проектов, имеющих общегосударственное значение” [8]. Нельзя согласиться с автором по вопросу о том, что в состав ГЧП следует включать механизмы взаимодействия власти и бизнеса в том числе и в политической сфере; последние отношения более корректно рассматривать в рамках теории лоббирования.
С.С. Трачук приводит крайне широкое определение исследуемой категории. По его мнению, “ГЧП представляет собой институциональный и организационный альянс государства и бизнеса, заключающийся во взаимодействии финансовых, правовых, социальных и политических факторов, направленных на эффективное объединение государственных и частных ресурсов и их различных источников в единый комплекс с целью решения стратегических задач социально-экономического развития страны, а также позволяющего сформулировать необходимые условия для привлечения инвестиций в приоритетные отрасли экономики, такие как: оценка мотивации к стимулированию инновационной деятельности в частном секторе путем повышения экологических, энергосберегающих стандартов, побуждающих частный бизнес обновлять выпускаемую продукцию; развитие методического и нормативного обеспечения государственно-частного партнерства с исследованием механизма реализации государственно-частного партнерства; законодательное
закрепление его участников, форм и моделей в отечественной практике” [10, с.6].
По нашему мнению, включение в состав определения перечня задач ГЧП является не вполне корректным, поскольку потенциальный спектр такого рода задач крайне многообразен, и далеко не все из них выделены С.С. Трачуком. В частности, объектом государственно-частного партнерства вполне могут быть не только инновационные, но и вполне традиционные с технико-технологической точки зрения проекты.
В.А. Фильченков предлагает рассматривать государственно-частное партнерство как “институт, основанный на совокупности формальных и неформальных правил, направленных на организацию совместной деятельности государства, органов местного самоуправления и предпринимательских структур в целях удовлетворения интересов общества, в рамках которой на равных правах удовлетворяются социальные и экономические интересы сторон” [11, с.10]. Нельзя не согласиться с автором в том, что важнейшей целью государственно-частного партнерства является удовлетворение социальных интересов. Вместе с тем, взаимодействие муниципальных органов и предпринимательских структур более корректно относить не к государственно-частному партнерству, а к более широкой категории - публично-частному партнерству, поскольку органы местного самоуправления, как известно, не относятся к органам государственной власти.
Институциональный аспект государственно-частного партнерства подчеркивается и В. Г. Варнавским, по мнению которого государственночастное партнерство представляет собой “институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг” [4, с.5]. Сходное определение сущности ГЧП предлагает и М.А. Дерябина [5, с. 19-20].
На основе критического анализа существующих подходов предлагается собственное определение исследуемой категории. По нашему мнению, государственно-частное партнерство целесообразно рассматривать в двух аспектах - широком и узком, а именно:
1. В узком смысле государственно-частное партнерство представляет собой механизм долгосрочного взаимовыгодного взаимодействия власти и предпринимательских структур, заключающийся в инвестировании частных финансовых ресурсов в объекты государственной собственности и последующем совместном управлении ими.
2. В широком смысле государственно-частное партнерство представляет собой институт долгосрочной устойчивой легальной кооперации финансовоинвестиционных, организационно-управленческих и интеллектуальных ресурсов органов государственной власти и частного предпринимательства для совместного решения социально значимых задач.
Рассмотрение ГЧП и как особого механизма, и как социальноэкономического института позволяет снять определенные противоречия в трактовке данной категории. В частности, в современной России механизмы ГЧП периодически реализуются, однако о полноценном институте государственно-частного партнерства говорить пока не приходится: ключевые признаки ГЧП как института (наличие специального, непротиворечивого законодательства и правоприменительной практики, развитая инфраструктура, существенное влияние ГЧП на социальноэкономическое развитие государства в целом) в настоящее время не сформированы. Между тем, именно институционализация ГЧП позволит придать данному механизму массовый характер.
В предлагаемом определении нашли отражение ключевые, неотъемлемые характеристики государственно-частного партнерства (долгосрочность, взаимовыгодность, легальность), позволяющие в совокупности отграничить ГЧП от иных форм взаимодействия государства и частного предпринимательства.
Кроме того, по нашему мнению, необходимо четко разграничивать такие понятия как “государственно-частное партнерство”, “управленческое партнерство” и “социальное партнерство”. Несмотря на то, что в ряде источников, преимущественно иностранных, государственно-частное партнерство и управленческое партнерство рассматриваются в качестве синонимов [9, с.28], [13, с.49], подобный подход представляется
методологически не вполне корректным. Сугубо формально, исходя из определений, управленческое партнерство может иметь место и между представителями исключительно частных управленческих структур, без участия государства. Социальное же партнерство представляет собой систему взаимоотношений между работодателями, государственными органами и представителями наемных работников, опирающаяся на переговоры, поиск взаимоприемлемых решений в регулировании трудовых и иных социально-экономических отношений.
Необходимо отметить, что в специальной литературе, на наш взгляд, недостаточно полно освещен вопрос о видах государственно-частного партнерства. Большинство авторов, в частности В. Максимов [7, с.188], А.А. Алпатов, А.В. Пушкин А.В., Р.М. Джапаридзе [1, с.23] и др., выделяет один-два классификационных признака (как правило, отрасль реализации механизма ГЧП и уровень государственной власти или местного самоуправления, на котором осуществляется управление проектом партнерства). Вместе с тем, многообразие отношений публично-частного партнерства и важность данной категории для функционирования современной экономики и социальной сферы объективно обуславливают необходимость расширенной классификации видов ГЧП.
Автором разработана расширенная классификация видов государственно-частного партнерства в зависимости от наиболее значимых признаков (таблица 1).
Таблица 1
Классификация видов государственно-частного партнерства
(по материалам собственных исследований)
Классификацио нный признак Виды публично-частного партнерства
1. Отрасль экономики или социальной сферы - ГЧП в сфере образования; - ГЧП в сфере здравоохранения; - ГЧП в сфере транспорта; - ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства и т.п.; - ГЧП межотраслевого характера.
2. Множественность субъектов частного бизнеса - ГЧП, в котором присутствует единственный субъект со стороны частного бизнеса; - ГЧП, в котором участвует несколько субъектов частного бизнеса на равноправной (паритетной) основе; - ГЧП, в котором присутствуют основные (инвесторы) и дополнительные субъекты частного бизнеса.
3. Уровень государственной (муниципальной) власти - субъекта ГЧП (ПЧП) - ГЧП федерального значения; - ГЧП регионального значения; - ПЧП муниципального значения; - смешанное ПЧП (межгосударственное, межрегиональное, многоуровневое и т.п.).
4. Роль государства в осуществлении ГЧП - ГЧП, в котором государственная власть играет пассивную роль; - ГЧП, в котором осуществляется паритетное управление объектом партнерства со стороны государства и частного бизнеса; - ГЧП, в котором государственная власть играет ключевую роль, а частный бизнес - дополнительную.
5. Организация взаимоотношений власти и бизнеса в рамках ГЧП - оперирование; - кооперация; - концессия; - лизинг при участии органов государственной власти или местного самоуправления.
6. Объем передаваемых частному партнеру правомочий и последовательность стадий ГЧП - ВОТ; - ВООТ; - ВТО; - ВОО; - ВОМТ; - DBOOT; - DBFO.
7. Вещное право, на основе которого реализуется ГЧП - ГЧП, основанное на праве собственности; - ГЧП, основанное на арендном праве; - ГЧП, основанное на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; - ГЧП, основанное на иных вещных правах; - ГЧП, предусматривающее трансформацию вещных прав на объект ПЧП во времени.
8. Срок реализации ГЧП - ГЧП со строго установленным сроком; - ГЧП, реализуемое до достижения некоторых экономически или социально значимых задач; - условно-бессрочное ГЧП.
9. Инновационная составляющая - партнерство, нацеленное на достижение инновационного эффекта; - партнерство, вызывающее вторичный инновационный эффект; - неинновационное (традиционное) ГЧП.
Как показано в таблице 1, помимо отраслевых проектов государственно-
частного партнерства, целесообразно выделить такой перспективный вид, как
межотраслевые ГЧП. В качестве примера такого рода партнерства можно привести вложения крупной корпорации или даже консорциума корпораций в развитие некоторой территории (например, промышленного кластера, монопромышленного города и т.п.) - причем, такого рода вложения направляются на модернизацию большинства отраслей экономики и социально-бытовой сферы. Государство же инвестирует в развитие инфраструктурного обеспечения, предоставляет в аренду земельные участки или производственные комплексы по льготным ставкам и т.п. Разумеется, межотраслевое ГЧП является и одновременно наиболее капиталоемким, и наиболее рискованным, но в то же время и в стратегической перспективе наиболее эффективным, способным максимально полно решить широкий круг задач социально-экономического развития.
По нашему мнению, важное значение имеет классификация видов государственно-частного партнерства в зависимости от субъектного состава органов государственной власти и представителей частного бизнеса. Как правило, в одной схеме ГЧП принимает со стороны частного бизнеса единственный субъект. Однако достаточно перспективным представляется вид ГЧП, при котором в качестве соинвесторов участвуют несколько частных компаний, что дает возможность и мобилизовать больший объем капитала, и распределить финансовые риски. Наконец, жизнеспособным является вид ГЧП, в котором, помимо основного инвестора, участвуют дополнительные участники, например страховые компании, деятельность которых позволяет уменьшить часть рисков проекта. Кроме того, инвестор в проект ГЧП может осуществить долгосрочные аутсорсинг части собственных функций -например, кадровому агентству, компании, занимающейся 1Т-технологиями и т.п.
По признаку субъектного состава органов государственной власти или местного самоуправления, участвующих в проектах публично-частного партнерства, помимо ПЧП “в чистом виде” (федерального, регионального
или муниципального) могут, по нашему мнению, иметь место и смешанные формы, которые пока, к сожалению, в РФ практически не распространены на практике. Между тем, межрегиональное ГЧП могло бы иметь место, например, при создании межрегиональных масштабных инновационных технопарков (на границе одного или нескольких регионов), поскольку быстро инвестировать средства в создание крупного инновационного комплекса такого рода в современных условиях бюджетной недостаточности развития региональных экономик может позволить себе далеко не каждый региона России. Кроме того, перспективным видом партнерства может быть многоуровневое партнерство, в котором участвуют несколько органов власти различного уровня в пределах своей компетенции (например, регион и муниципалитет).
При выборе конкретного варианта реализации проекта ГЧП важно изначально максимально четко определить и роль государства, которая, в соответствии с предлагаемой классификацией, может быть пассивной (если, например, орган государственной власти выступает исключительно в роли арендатора), паритетной или ведущей. В последнем случае (например, при реализации наиболее социально значимых проектов, переход которых в негосударственную собственность нецелесообразен) частный инвестор может играть второстепенную роль (например, выступая в качестве собственника неконтрольной части проекта).
В зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности и стадий ГЧП М.А. Дерябина выделяет следующие виды государственно-частного партнерства [5, с. 19-20]:
1. BOT (Build, Operate, Transfer - строительство -
эксплуатация/управление - передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для
окупаемости вложенных средств. По истечении срока объект возвращается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.
2. BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение -эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается публичной власти.
Существует также обратный BOOT, при котором власть финансирует и возводит инфраструктурный объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность.
3. Механизм BTO (Build, Transfer, Operate - строительство - передача -эксплуатация/управление) предполагает передачу объекта публичной власти сразу по завершении строительства. После приема государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи ему права владения.
4. При реализации механизма BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление) созданный объект по истечении срока соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.
5. В рамках такого вида государственно-частного партнерства
как BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство -
эксплуатация/управление - обслуживание - передача) специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.
6. DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование -строительство - владение - эксплуатация/управление - передача).
Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование.
7. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate -проектирование - строительство - финансирование -эксплуатация/управление) помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.
В приведенной выше классификации автор рассматривает только наиболее распространенные виды ГЧП в рамках данного классификационного признака. Теоретически же характер перехода прав собственности на объект ГЧП и варианты соуправления со стороны государства и частного бизнеса на различных стадиях реализации проекта может быть самым разнообразным: важно, чтобы он был детально прописан в гражданско-правовом договоре.
Важной представляется и классификация видов ГЧП в зависимости от права собственности на объект партнерства. Как правило, в данной сфере в той или иной форме существуют два вещных права: право собственности и аренда. Однако, на наш взгляд, перспективным является и развитие видов государственно-частного партнерства на основе использования и иных вещных прав, предусмотренным законодательством РФ, таких, например, как право хозяйственного ведения или оперативного управления - такого рода права являются по содержанию более “узкими” по сравнению с правом собственности, но одновременно позволяют государству более тщательно контролировать ход работ по проекту и снижают риск недобросовестности со стороны представителей частного бизнеса.
В зависимости от фактора срочности можно выделить ГЧП со строго установленным сроком (например, обычная концессия на разработку недр),
ГЧП, которое реализуется до достижения некоторой экономически или социально значимой цели (например, ГЧП по обучению педагогов региона информационным технологиям или благоустройству территории за счет частных компаний с предоставлением последним на данной территории каких-либо преференций - конкретные сроки такого рода проектов могут быть достаточно “размытыми”, но критерии достижения целей партнерства в любом случае должны быть сформулированы максимально четко), а также условно-бессрочное партнерство, в договоре которого конкретный срок его завершения четко не регламентирован.
Наконец, в современных условиях инновационной модернизации отечественной экономики принципиальное значение имеет и предлагаемая классификация государственно-частного партнерства в зависимости от инновационной составляющей. Так, ГЧП может как непосредственно быть нацелено на достижение инновационного эффекта, так и вызывать такого рода эффект в сопряженных отраслях - например, отрасли производства оборудования, необходимого для реализации проекта. Очевидно, что ГЧП, генерирующее в той или иной форме инновационные эффекты, должно рассматриваться в качестве особого приоритета со стороны государства.
Библиография
1. Алпатов А.А., Пушкин А.В., Джапаридзе Р.М. Государственночастное партнерство. Механизмы реализации. - М.: Альбина Паблишере, 2010. - с.23.
2. Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов // Справочник руководителя учреждений культуры. - 2005. - №12. - С.16
3. Балабанов И.Т. Стратегический менеджмент. - М.: Дело, 2011. -
с.52.
4. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука РАН, 2005. - с.5.
5. Дерябина М.А. Доклад на секционном ученом совете научного
направления «Теория экономики» «Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства». // Сайт Института экономики РАН (http://www.inecon.ru/m/index.php?go=Content&id=29). С.19-20 (дата
обращения 13.12.2011).
6. Дерябина М.А. Доклад на секционном ученом совете научного
направления «Теория экономики» «Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства». // Сайт Института экономики РАН (http://www.inecon.m/m/index.php?go=Content&id=29). С.19-20 (дата
обращения 13.12.2011).
7. Максимов В. Государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре. - М.: Альбина Паблишер, 2011. - 188 с.
8. Спиридонов А.А. Государственно-частное партнерство: понятие и
перспективы совершенствования законодательного регулирования. [Электронный ресурс]. URL: http://pppcenter.ru/ru/press-center/smi-o-
centre/19032010 (дата обращения 20.12.2011).
9. Тапскотт, Д. Викиномика. Как массовое сотрудничество изменяет все / Д. Тапскотт, Э.Д. Уильямс. - М.: BestBuisnessBooks, 2009. -
с.28.
10. Трачук С.С. Совершенствование финансирования проектов
государственно-частного партнерства: Автореф. дис. к.э.н. - Ростов-на-Дону, 2009. - с.6.
11. Фильченков В.А. Формирование государственно-частного
партнерства в социальной сфере: Автореф. дис. к.э.н. - М., 2005. - с.10.
12. Фиоктистов К.С. Тенденции взаимодействия власти и бизнеса в отечественной экономике // Экономика и бизнеса: материалы 4 межд. научн.-практ. конф. - Новосибирск, 2011. - С.18
13. Lienhard A. Public Private Partnership (PPP): Diskussionsstand und
Erfahrungen in der Schweiz. Referat anlässlich der Tagung der Universitatskanzler, Zentrum fur Europaische Wirtschaftsforschung. - Mannheim, 2006. - S. 49.
