CC BY
58
государственно-частное партнерство ради развития
транспорта вроссии
государственно-частное партнерство
как основополагающий элемент финансирования
развития транспортной отрасли
Аннотация
В статье рассмотрены модели, инструменты и институциональные структуры, вовлеченные в организацию государственно-частного партнерства (ГЧП), а также формы ГЧП в транспортной отрасли.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, транспорт, транспортная отрасль, особые экономические зоны, комплексное освоение территорий _
Теоретическая концепция механизма государственно-частного партнерства предполагает следующую его трактовку. Это совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях [1]. Развернутое определение механизма государственно-частного партнерства предлагает В.Г. Варнавский. Он считает, что в современном понимании государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности [2]. В экономической трактовке государственно-частное партнерство сравнивается с косвенной приватизацией. Речь идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие. К таким отраслям относятся жилищно-коммунальное хозяйство,
Фрейдин
Игорь Витальевич
генеральный директор
ФГУ «Дирекция
государственного
заказчика
по реализации ФЦП
«Модернизация
транспортной
системы России»
(Ространсмодер-
низация), соискатель,
Российская академия
народного хозяйства
и государственной
службы,
г. Москва
rtm@ppp-transport.ru
^гласно Стратегии долгосрочного
.развития России
до 2020 года,
становление
институтов
_государственно_частного
_партнерства
_является одним
из приоритетных
_направлений
стратегического развития страны
оссийск
социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.
Важными условиями эффективности государственно-частного партнерства являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация механизмов партнерства государства и бизнеса может привести к частичной или полной приватизации бизнесом объектов партнерства. Согласно Стратегии долгосрочного развития России до 2020 года [3], становление институтов государственно-частного партнерства является одним из приоритетных направлений стратегического развития страны.
Модели партнерства
Большой опыт в реализации проектов с примене-ем механизмов государственно-частного парт-тва позволяет выделить следующие его базовые модели с присущим каждой из них специфичным соотношением форм организации, финансирования и кооперации.
ыбор одной из этих моделей производится в зависимости от того, в каких сферах реализуется соглашение [4]. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют наибольшую эффективность. Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора. Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также в тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам. Модель оператора получила широкое распространение в сфере переработки отходов. Она характеризуется четким разделением ответственности
ое предпринимательство, 2011, № 11 (1)
между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.
Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты. Модель лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире накоплен весьма представительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом.
в настоящее время Внешэкономбанк является одним из ведущих центров по развитию государственно-частного партнерства в России
Инструменты государственно-частного партнерства
Российским законодательством предусмотрено несколько различных инструментов государственно-частного партнерства, а также институциональных структур, так или иначе вовлеченных в ГЧП. 1. Концессионные соглашения - по сути, являются договором между органом государственной власти и негосударственным хозяйствующим субъектом, согласно которому частный инвестор наделяется правом управления государственным или муниципальным имуществом. В данном договоре устанавливается размер концессионной платы за использование имущества и дополнительные условия, по которым инвестор должен построить новый объект или модернизировать существующий и передать его в государственную или муниципальную собственность в предусмотренный договором срок. Концессионные соглашения в России регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Данный закон предусматривает только одну форму ГЧП, известную в мировой практике как BOT (Built - Operate - Transfer)1. Одним из главных преимуществ кон-
1 BOT (Built - Operate - Transfer) в переводе с англ. -«строительство» - «деятельность» - «передача». Речь идет о строительстве бизнес-структурами объектов, осуществлении связанной с ними деятельности (например, предоставлении услуг по эксплуатации) с сохранением на этот объект государственной собственности (с его передачей в госсобственность). - Прим. ред.
в процессе создания
_необходимой
социальной и жилищной
_инфраструктуры
_на определенной
территории может быть реализован особый механизм государственно-частного _партнерства -так называемое комплексное освоение территорий
--- -- являетс
в р =
__ России
цессий является то, что строительство объектов инфраструктуры ведется за счет частного инвестора без использования бюджетных средств и создания дополнительной нагрузки на бюджет.
2. Особые экономические зоны (ОЭЗ). В качестве одной из форм ГЧП можно рассматривать формирование особых экономических зон (ОЭЗ), регулируемое Федеральным законом от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах». Данный закон предусматривает создание особого налогового и таможенного режима для резидентов, а также вводит определенные льготы для бизнеса, такие как пониженные арендные ставки или субсидирование процентных ставок по кредитам.
3. Бюджетные инвестиции в инфраструктуру главным образом осуществляется через долгосрочные целевые программы — ФЦП (федеральная целевая программа) и ФАИП (федеральная адресная инвестиционная программа).
зделение рисков между государством и бизнесом исходит в том случае, если средства государства оставляются на условиях возвратности и платности.
Таким инструментом ГЧП в России, например, является госкорпорация «Банк развития и внешне-омической деятельности (Внешэкономбанк)». астоящее время Внешэкономбанк является одним из ведущих центров по развитию ГЧП в России. Он финансирует инвестиционные проекты стоимостью не менее 2 млрд руб. (объем привлекаемых средств банка не менее 1 млрд руб.), причем финансирование проектов проводится на возвратной основе, что обеспечивает как заинтересованность банка в эффективности данных проектов, так и сбалансированное распределение рисков и доходов.
4. Комплексное освоение территорий. В процессе создания необходимой социальной и жилищной инфраструктуры на определенной территории может быть реализован особый механизм ГЧП — так называемое комплексное освоение территорий (КОТ). Данная форма ГЧП позволяет в комплексе использовать сразу несколько инструментов ГЧП, таких, как концессионные соглашения, целевые программы, средства Инвестфонда, финансирование Внешэкономбанка и т.д.
оссийское предпринимательство, 2011, № 11 (1)
Формы ГЧП в транспортной сфере _
В инновационной и инвестиционной сферах функ- _
ционирования предприятий транспорта получили _
развитие следующие формы ГЧП: _
- софинансирование в различных формах научно- _
исследовательских и других видов инвестиционных _
проектов на доконкурентной стадии (стимулом для _
участия бизнеса является передача прав на результа- _
ты исследований и разработок для их дальнейшей _
коммерциализации). Данная форма требует проект- _
ного управления, в рамках которого методы оценки _
стоимости предприятия, в которое инвестируются _
средства, должны коррелировать с эффективнос- _
тью проектов; _
- софинансирование ранних стадий коммерциа- _
лизации проектов («посевное», венчурное финан- _
сирование). Посевное и венчурное финансирова- _
ние является финансированием с высоким риском, _
здесь важно разделение рисков между бизнесом и _
государством с целью их минимизации; _
- создание совместных исследовательских центров _
в областях, которые традиционно находятся в зоне _
ответственности государства (безопасность транс- _
портной отрасли, экология развития транспорта, _
транспортная составляющая системы государствен- _
ной безопасности, равная доступность транспор- _
тных услуг на всей территории России). Развитие _
центров будет способствовать четкому разделению _
доходов и потерь между бизнесом и государством; _
- создание территориальных отраслевых класте- _
ров, в которых представлены все виды транспорта. _
Как правило, ГЧП позволяет органам государствен- _
ного управления избежать расходов на инфраструк- ...государственно-
туру транспорта или отсрочить такие расходы, не частное партнерство
отказываясь при этом от связанных с ними выгод. позволяет органам
Позитивность этой стороны данного института государственного
делает его весьма привлекательным для транспорт- управления
ной отрасли. избежать расходов
Вместе с тем ГЧП может иметь и негативные черты, на инфраструктуру
проявляющиеся не только в ослаблении бюджет- транспорта
ных ограничений по росту отраслевого инвести- или отсрочить
ционного потенциала, но и в снижении контроля такие расходы,
над бюджетными расходами путем выведения госу- не отказываясь
дарственных инвестиций за рамки бюджета с целью при этом
снятия долга с баланса органов государственного от связанных
управления. с ними выгод
Развитие ситуации в рассмотренном направлении грозит увеличением риска для государства и ростом бюджетных расходов в средне- и долгосрочной перспективе. Выход из положения возможен на основе научно обоснованной структуризации ГЧП.
Выводы
Надлежащим образом структурированные и реализуемые ГЧП способны обеспечить рост эффективности при строительстве объектов инфраструктуры транспорта и предоставлении ее услуг, а следовательно, снижают затраты государства по обеспечению доступности этих услуг.
Литература
1. Википедия: официальный сайт [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ru.wikipedia.org/wiki
2. Варнавский В.Г. Частно-государственное партнерство // Экспертный канал «Открытая экономика» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.opec.ru/article_doc.asp?d_no=50578.
3. Путин В. Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://archive.kremlin.ru/text/ appears/2008/02/159528.shtml.
4. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. - 2004. - №2. - С.13.
Igor V. Freydin
General Director, State Customer Office for Implementation of the Federal Funding Program for Modernization of the Russian Transportation System (Rostransmodernizatsiya) FSI, Applicant, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow
Public-Private Partnership as the Principal Element in Financing the Development of Transportation Industry
_Abstract
Patterns, tools, and institutions involved in organizing public-private partnership (PPP) are examined in the paper along with the existingforms of PPP in the realm of transportation industry. Keywords: public-private partnership, transport, transportation industry, special economic zones, integrated urban development
