CC BY
136
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 6, № 3. 2014
www.hjournal.ru
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ОБЪЕКТ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО АНАЛИЗА: К ВОПРОСУ О СИСТЕМАТИЗАЦИИ ФОРМАЛЬНЫХ ИНСТИТУТОВ
КАПОГУЗОВ ЕВГЕНИЙ АЛЕКСЕЕВИЧ,
кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой экономической теории и предпринимательства, Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского, г. Омск,
e-mail: egenk@mail.ru
БЫКОВА КСЕНИЯ ГРИГОРЬЕВНА,
студентка,
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского, г. Омск,
e-mail: snotrakb@gmail.com
В статье рассматриваются подходы к содержанию категории «государственно-частное партнерство» и классификация видов ГЧП, существующие в отечественной и зарубежной литературе. Выявляется институциональная природа данного явления с позиций специфичности активов и принятия мер предосторожности в связи с угрозой оппортунизма. Приводятся ключевые институты, регламентирующие ГЧП на федеральном уровне (как действующие, так и проекты нормативных актов), показан их уровневый характер. Осуществляется сравнительная характеристика действующего законодательства в области ГЧП по таким параметрам, как характеристика субъектов взаимодействия, объект регулирования, тип контракта, права и обязанности сторон. Отмечается превалирование в законодательстве интересов и выгод публичной стороны.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; формальные
институты; институциональная экономическая теория; специфичность активов; институциональная структура управления.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP AS A SUBJECT OF INSTITUTIONAL ANALYSIS: TO THE PROBLEM OF FORMAL INSTITUTIONS SYSTEMATIZATION
KAPOGUZOV EUGENY, A.,
Candidate of Economic Sciences (PhD), Associate Professor, Head of the Department «Economic Theory and Entrepreneurship», Omsk State University named after F. M. Dostoevsky, Omsk,
e-mail: egenk@mail.ru
BYKOVA KSENIYA, G.,
Student,
Omsk State University named after F. M. Dostoevsky, Omsk,
e-mail: snotrakb@gmail.com
In the paper the approaches to the content of the "public-private partnership" category and the classification of the PPP, existing in domestic and foreign literature are discussed. The institutional nature of this phenomenon from the point of view of asset specificity and the protection to the opportunism threat is detected. The basic institutions,
© Капогузов Е. А., Быкова К. Г., 2014
that governing PPP at the federal level (both active and draft legislation), are considered and their tier character is shown. The authors compare the current law in the field of PPP by subjects characteristic, the object of regulation, the type of contract, the rights and obligations of the partners. The prevalence in the law of interests and benefits of the public side is mentioned.
Keywords: public-private partnership (PPP); formal institutes; institutional economics; specify of assets; governance structure.
JEL: B52, H54.
Бурное развитие различных форм взаимодействия государства и бизнеса в России несомненно требует теоретического осмысления. Несмотря на серьезную теоретическую разработку тематики государственно-частного партнерства в российской и зарубежной литературе, а также очевидные преимущества государственно-частного партнерства (ГЧП) для реализации различных приоритетных проектов, взаимодействие частного и общественного секторов экономики на практике сопровождается большим количеством трудностей, а на уровне регионов только начинает появляться. Зачастую существующие на региональном уровне соглашения, касающиеся инфраструктурных проектов, рассматриваются как «квази - ГЧП»1. Между тем, экономическое содержание ГЧП, в частности, его институциональная основа ГЧП, вопрос об оптимальной контрактации и поиске адекватных форм регулирования является одной из значимых задач для экономической теории и практики.
Раскрытие институциональной природы ГЧП обращает нас к необходимости анализа соответствующих форм контрактации и факторов, их определяющих. Ю. В. Соловьев (Соловьев, 2010. С. 32) синтезирует существующие формы ГЧП и предлагает механизм выбора той или иной формы ГЧП, основанный на двух факторах, определяющих характер данной формы:
- специфичность актива (предмета сделки);
- степень неопределенности среды (в которой происходит заключение сделки).
В сущности, это те факторы, о которых говорил Уильямсон: «основными параметрами для описания трансакций являются специфичность привлекаемых для их реализации активов, неопределенность обстоятельств и частота их осуществления» (Уильямсон, 1996. С. 132). Как известно, различают активы общего назначения (его ценность не зависит от сочетания с другими активами), специфические активы (их ценность зависит от сочетания с другими активами) и интерспецифические активы (которые являются взаимодополняемыми и не имеют ценности друг без друга). В зависимости от характера актива (блага) государство выбирает оптимальный вариант его производства. Если он является активом общего назначения либо малоспецифическим, то имеет место единичная закупка его на рынке государством. Если специфичность актива высока, то необходимо оценить степень неопределенности среды. Если неопределенность высока, то наиболее приемлемым вариантом является прямое производство блага государством (госпредприятием). Если степень неопределенности умеренная и можно составить контракт приемлемой полноты, то возможным эффективным решением при производстве общественных благ является институт государственно-частного партнерства.
При реализации проектов ГЧП из-за вышеописанных факторов, влияющих на них, имеют место два последствия. Во-первых, стороны оценивают получение максимальной выгоды только в случае завершения контрактных отношений, поскольку актив является специфическим и его альтернативное применение будет менее эффективно. Во-вторых, появляется угроза оппортунистического поведения сторон. Поэтому важную роль в проектах ГЧП играют такие факторы, как выбор
1 См.: Институциональные аспекты взаимодействия власти, общества и бизнеса на постсоветском пространстве (постсоветский институционализм 2012). Коллективная монография / под ред. Р. М. Нуреева, В. В. Деменьтьева, Е. А. Капогузова. Омск: Изд-во Ом.гос.ун-та, 2013. С. 137.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 6, № 3. 2014
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) Ф Том 6, № 3. 2014
партнера со стороны частного сектора, а также грамотное составление контракта (отражение прав и обязанностей сторон на каждом из этапов проекта ГЧП, финансирование проекта, распределение доходов от эксплуатации готового актива) и контроль его соблюдения.
В этой связи необходимо рассмотреть существующие формы государственночастного партнерства. Во-первых, различают (Варнавский, 2011. С. 46) стандартный контракт — conventional provision (в случае, если представитель частного сектора выполняет один вид работ) и консолидированный контракт — bundling (в случае, если представитель бизнеса будет выполнять весь спектр работ от разработки объекта до его конечной эксплуатации).
Согласно классификации Всемирного банка2, выделяют следующие основные категории ГЧП: контракты на управление и арендные договоры (management and lease contracts), концессии (concession), проекты, предполагающие новое строительство «под ключ» (green field projects) и частичная приватизация активов (divestiture).
Контракт на управление представляет собой административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление управления государственной собственностью на
определенный срок. Что касается арендного договора, то он предоставляет право частной фирме получить государственную собственность в аренду на
фиксированный срок. «Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную
плату» (Горчакова, 2014).
В случае концессии правительство предоставляет права владения и
пользования объектом концессионного соглашения за плату. Право собственности на объект принадлежит государству.
Смысл строительства с нулевого цикла «под ключ» заключается в создании и эксплуатации новых производственных мощностей частной компанией в соответствии с контрактом.
Частичная приватизация предполагает покупку компанией пакета акций объекта, находящегося в государственной собственности (или наоборот). Для госпредприятия такой вид партнерства выгоден, поскольку дает возможность улучшить качество управления и привлечь частные инвестиции.
И. Н. Квасов под ГЧП предлагает понимать «среднесрочный и долгосрочный альянс между государством и бизнесом, заключенный в виде государственного контракта, на основе разделения выгод и рисков между сторонами, с целью реализации общественно-значимых проектов и программ» (Квасов, 2009. С. 144).
Определение современному ГЧП дает К. В. Хлебников, говоря о нем как о «результате развития традиционных механизмов хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов, удовлетворяющих общественные потребности» (Хлебников, 2011. С. 131).
В. Варнавский рассматривает понятие ГЧП в двух аспектах — теоретическом и практическом. Он отмечает, что в теоретическом контексте ГЧП — это «система отношений государства и бизнеса в договорной (контрактной) форме, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития и планирования. С практической точки зрения, это конкретные проекты, реализуемые различными государственными органами и бизнесом совместно или только частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности» (Варнавский, 2011. С. 43).
Ю. В. Смолякова характеризует ГЧП как «один из наиболее действенных
2 См.: Types of Public-Private Partnership Agreements (The World Bank). (http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/ overview/what-are-public-private-partnerships - Дата обращения: 24.03.2014).
механизмов повышения эффективности государственных инвестиций за счет привлечения капитала и управленческого опыта частного сектора» (Смолякова, 2009. С. 279).
Ряд авторов (О. А. Козлова, С. А. Суспицын, Л. И. Власюк, А. А. Петровская) рассматривают ГЧП с различных позиций. «С точки зрения социальноэкономического подхода государственно-частное партнерство рассматривается как механизм привлечения частных инвестиций для реализации проектов государственной значимости, имеющих выраженный общественный характер». С точки зрения институционализма ГЧП определяется как «особый институт, создаваемый для решения социально-экономических задач усилиями государства и бизнеса» (Козлова, Суспицын, Власюк и Петровская, 2013. С. 255).
Авторы обобщают вышеназванные определения в одно, обозначая ГЧП как «все известные формы взаимодействия между государственной властью и бизнесом» (Козлова, Суспицын, Власюк и Петровская, 2013. С. 256).
П. Понизов определяет ГЧП как «определенным образом сконструированную систему взаимоотношений государства и бизнеса, направленную на решение актуальных социально-экономических задач как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (Понизов, 2009. С. 178).
В проекте Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» ГЧП определяется как «долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов»3.
Согласно подходу Европейской комиссии, государственно-частное партнерство — это «дополнительный инструмент для развития инфраструктуры и услуг в общественном секторе»4.
По мнению канадских исследователей, ГЧП представляет собой «долгосрочный и ориентированный на эффективность способ организации общественной инфраструктуры, который может улучшать способность государства делегировать ответственность частному сектору за государственное имущество в течение их ожидаемого жизненного цикла»5.
Согласно определению Национального совета США по государственно -частному партнерству, ГЧП является «письменным соглашением между публичным институтом (федерального, регионального или местного уровня) и представителем частного сектора. Через данное соглашение навыки и имущество каждого сектора используется совместно для производства общественных благ. Помимо совместного использования ресурсов, каждая сторона разделяет риски и потенциальную выгоду от участия в производстве общественных благ»6.
Всемирный Банк определяет ГЧП как «соглашения, как правило, среднесрочного и долгосрочного характера между государственным и частным секторами, при помощи которых некоторые услуги, за предоставление которых ответственно государство, предоставляются частным сектором, с четко
3 См.: Проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» (разработчик проекта акта: Минэкономразвития России). (http://archive.is/rma9r - Дата обращения: 11.03.2014).
4 См.: European Commission. Guidelines for successful PPP. (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/ ppp_en.pdf -Дата обращения: 20.03.2014).
5 «Les partenariats public-prive (PPP) sont une approche d’approvisionnement d’infrastructure publique a long terme et base sur la performance qui permet au gouvernement de tenir le secteur prive responsable des biens publics tout au long de leur cycle de vie prevu».
См.: PPP Canada. (http://www.p3canada.ca/ - Дата обращения: 20.03.2014).
6 “A Public-Private Partnership (PPP) is a contractual arrangement between a public agency (federal, state or local) and a private sector entity. Through this agreement, the skills and assets of each sector (public and private) are shared in delivering a service or facility for the use of the general public. In addition to the sharing of resources, each party shares in the risks and rewards potential in the delivery of the service and/or facility».
См.: Assessing the Added Value of PPP (Council for Public-Private Partnership). (http://www.ncppp.org/ppp-basics/7-keys/ -Дата обращения: 24.03.2014).
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 6, № 3. 2014
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) Ф Том 6, № 3. 2014
определенными аспектами их взаимодействия»7.
Таким образом, в зарубежной литературе главными чертами государственно -частного партнерства являются долгосрочный характер соглашений и эффективное разделение прав и ответственности между частным и государственным секторами. Среди сфер реализации института ГЧП приоритет отдается инфраструктурным проектам, при этом признается вариативность типов соглашений о партнерстве. В российской литературе при определении государственно-частного партнерства акцент делается на удовлетворении общественных потребностей, которое ГЧП имеет в качестве цели, а также на многосторонний характер сотрудничества сторон.
Резюмируя существующие определения, можно рассматривать ГЧП как юридически оформленное на фиксированный срок соглашение между государством и частным сектором на федеральном, региональном либо местном уровнях, которое предполагает сотрудничество преимущественно с целью производства общественных благ (как правило, смешанных) для наиболее эффективного удовлетворения потребностей населения.
Как и множество иных сфер, попадающих под государственные регуляции, ГЧП связано с целым рядом как существующих, так и планируемых к введению формальных институтов. По состоянию на окончание второго квартала можно выделить следующие основные нормативно-правовые акты, регулирующие в той или иной мере функционирование ГЧП в России на федеральном уровне:
1. Гражданский кодекс РФ.
2. Налоговый кодекс РФ.
3. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
4. Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
6. Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития».
7. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
8. Федеральный закон от 29.10.1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)».
9. Федеральный закон от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ гражданского назначения».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 г. № 138 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторнокурортного лечения».
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 09.02.2007 г. № 90 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения».
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 г. № 791 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении метрополитена и другого транспорта общего пользования».
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2006 г. № 747 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении гидротехнических сооружений».
7 “PPP refers to arrangements, typically medium to long term, between the public and private sectors whereby some of the services that fall under the responsibilities of the public sector are provided by the private sector, with clear agreement on shared objectives for delivery of public infrastructure and/ or public services»
См.: Types of Public-Private Partnership Agreements (The World Bank). (http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/ overview/what-are-public-private-partnerships - Дата обращения: 24.03.2014).
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2006 г. № 746
«Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении морских
и речных судов, судов смешанного (река-море) плавания, судов, осуществляющих ледокольную проводку, гидрографическую, научноисследовательскую деятельность, паромных переправ, плавучих и сухих доков».
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2006 г. № 745
«Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении морских
и речных портов, гидротехнических сооружений портов, объектов производственной и инженерной инфраструктур портов».
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2006 г. № 744
«Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов
железнодорожного транспорта».
18. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2006 г. № 748 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, а также объектов социально-бытового назначения».
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2006 г. № 739 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении аэродромов, зданий и (или) сооружений, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также объектов производственной и инженерной инфраструктур аэропортов».
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2006 г. № 673 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии».
21. Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2006 г. № 672 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов трубопроводного транспорта».
22. Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2006 г. № 671 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов образования».
23. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.05.2006 г. № 319 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении автомобильных дорог и инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, в том числе мостов, путепроводов, тоннелей, стоянок автотранспортных средств, пунктов пропуска автотранспортных средств, пунктов взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств».
24. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 июня 2006 года № 838-р («решение о создании ОАО «РВК»).
25. Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ.
26. Проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» (разработчик проекта акта: Минэкономразвития России).
27. Проект Федерального закона 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (разработчик: Правительство РФ).
28. Проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
29. Проект модельного закона субъекта РФ «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства».
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 6, № 3. 2014
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) Ф Том 6, № 3. 2014
Гражданский кодекс регламентирует отношения государственно-частного партнерства в различных аспектах. В первую очередь, в нем закреплен принцип свободы договора, который утверждает законные основания для существования института ГЧП: «Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора». Кроме того, эти основания подтверждает статья 421 ГК РФ, согласно которой физические и юридические лица являются свободными в заключении договора, причем «стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами». Это положение разрешает существование различных моделей государственно-частного партнерства. Также ГК РФ регламентирует существование государственных и муниципальных унитарных предприятий (глава 4, статья 113).
Во второй части Кодекса рассматриваются различные формы договоров, в частности, те, которые могут быть заключены в рамках проектов ГЧП. К таким договорам относятся договоры на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ; договор строительного подряда; договор аренды; договор доверительного управления имуществом.
Налоговый кодекс также регламентирует некоторые аспекты деятельности института ГЧП, в частности, предусматривает особенности исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость, налога на прибыль организаций и налога на имущество в случае концессионного соглашения.
Федеральный закон «О концессионных соглашениях» имеет своей целью «привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям».
Концессионным признается такое соглашение, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать или реконструировать объект соглашения — имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием этого имущества, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования имуществом для осуществления данной деятельности. В случае ГЧП концессионером будет являться представитель частного сектора, а концедентом — федеральный орган исполнительной власти РФ, орган государственной власти субъекта РФ либо орган местного самоуправления.
Типовые концессионные соглашения устанавливаются Постановлениями Правительства РФ (касательно объектов культуры, спорта, транспорта общего пользования, систем коммунальной инфраструктуры, гидротехнических сооружений, морских и речных судов и портов, теплоэнергетических объектов и других).
Еще одним нормативно-правовым актом, который регламентирует функционирование института ГЧП, является Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Закон в первую очередь определяет понятие «особая экономическая зона», под которой понимается «часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны». Существуют различные типы экономических зон по целям их создания. То есть, особые экономические зоны являются формой взаимодействия бизнеса и власти для эффективного производства товаров и оказания услуг. Финансирование осуществляется из средств бюджетов различных уровней либо внебюджетных фондов. Срок функционирования зоны составляет 9 лет и не может быть продлен.
Закон о развитии малого и среднего предпринимательства в России регламентирует государственно-частное партнерство в вопросах действия федеральных, региональных и муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства. В законе описаны основные цели государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в России. В качестве содействия развитию малого и среднего предпринимательства могут предусматриваться такие меры, как специальные налоговые режимы, упрощенные способы ведения бухгалтерского учета, упрощенный порядок составления статистической отчетности, льготы по расчетам и иные меры.
Федеральный закон «О банке развития» регламентирует деятельность государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». Внешэкономбанк участвует в реализации проектов по созданию объектов инфраструктуры особых экономических зон и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования этих зон, а также в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, участвует в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства. Деятельность Банка контролируется Правительством РФ.
Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» устанавливает цели, для достижения которых размещаются заказы на поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд (нужд Российской Федерации и государственных заказчиков федерального уровня), за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, а также за счет средств, предусмотренных федеральными целевыми программами. Поставки продукции для региональных нужд обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых ими для этих целей. Закон является перспективной основой для развития таких типов ГЧП, как контракт «под ключ» с рассрочкой платежа и контракт жизненного цикла.
Федеральный закон «О финансовой аренде (лизинге)» регулирует отношения, вытекающие из договора финансовой аренды (лизинга). В частности, законом регулируются права и обязанности участников лизинговых отношений, содержание договора лизинга, уступка сторонами прав по договору, распределение рисков между сторонами, особенности страхования имущества и предпринимательских (финансовых) рисков и другие вопросы. Положения Закона актуальны для реализации проектов государственно-частного партнерства по моделям, основанным на лизинге и позволяющим приобретать дорогостоящее оборудование и другие объекты в целях передачи их за плату на определенный срок с возможностью последующего выкупа. Следует отметить, что некоторые исследователи не считают финансовую аренду формой ГЧП, другие авторы, напротив, называют финансовую аренду одной из форм ГЧП.
Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» устанавливает «правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции».
Согласно закону, соглашение о разделе продукции представляет собой договор, по которому «Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск». Таким образом, осуществляются отношения партнерства между государством и частным сектором.
Законодательством предусмотрен особый порядок налогообложения по
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 6, № 3. 2014
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) Ф Том 6, № 3. 2014
работам в рамках соглашений о разделе продукции, а также разовые и регулярные платежи, осуществляемые инвестором. Платежи поступают в бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ. Условия соглашений являются стабильными.
К следующему уровню законодательной базы, регулирующей отношения ГЧП, относятся соответствующие постановления правительства. В частности, постановление Правительства «О государственном учете результатов научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения» касается ГЧП в области научных разработок и регламентирует ведение реестров результатов научно-технической деятельности и баз данных заказчиков. Данный учет осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Постановления Правительства в отношении утверждения типовых концессионных соглашений устанавливают порядок составления данных соглашений в различных сферах, а именно относительно объектов здравоохранения (Постановление № 138), объектов культуры (№ 90), транспорта общего пользования (№ 791), гидротехнических сооружений (№ 747), морских и речных судов (№ 746), морских и речных портов (№ 745), объектов железнодорожного транспорта (№ 744), систем коммунальной инфраструктуры (№ 748), аэродромов (№ 739), объектов, связанных с электрической и тепловой энергией (№ 673), объектов трубопроводного транспорта (№ 672), объектов образования (№ 671), автомобильных дорог (№ 319).
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 июня 2006 г. № 838-р содержит перечень мероприятий, которые касаются развития и эффективного функционирования института ГЧП в России. К таким мероприятиям относятся разработка программы создания исследовательской, инновационной и производственной инфраструктуры для наноиндустрии на 2007—2009 годы, внесение изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» в части создания портовых особых экономических зон, разработка проекта федерального закона о платных автомобильных дорогах, а также обеспечение поэтапного перехода на предоставление из федерального бюджета финансовой помощи субъектам Российской Федерации на финансирование мероприятий в части региональной и муниципальной форм собственности на основании формализованных принципов, учитывающих бюджетную обеспеченность регионов. Особенно важно выделить среди мероприятий создание Российской венчурной компании.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации также содержит нормы, регулирующие институт ГЧП в России. Подчеркивается необходимость создания «эффективных механизмов взаимодействия между обществом, бизнесом и государством, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов бизнеса и различных социальных групп общества при выработке и проведении социально-экономической политики».
В программе отмечается необходимость принятия мер для снижения административных барьеров в экономике России. Также речь идет о снижении степени участия государства в экономике страны. Важнейшими направлениями развития государственно-частного партнерства, направленными на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, названы исследования и разработки, распространение новых технологий, развитие транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктуры.
Проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» имеет своей целью «достижение задач социально-экономического развития публичноправовых образований, повышение уровня доступности и качества товаров, работ, услуг, предоставление которых вытекает из функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, повышение бюджетной эффективности, привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации путем объединения ресурсов и компетенций публичного и частного партнеров для инвестирования и реализации проектов в различных сферах экономики».
В проекте закона определяются понятия публичного и частного партнеров, а также финансирующей организации. Список возможных форм ГЧП является
открытым. При этом определяется широкий спектр сфер, в которых может осуществляться ГЧП. Соглашение о государственно-частном партнерстве заключается по итогам конкурсного отбора.
В пояснительной записке к закону уточняется, в какие нормативно-правовые акты необходимо внести изменения для полноценной реализации всех форм ГЧП в России. Также оговаривается, что из-за нехватки средств всестороннее развитие ГЧП невозможно.
Проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» устанавливает обязательства публичного и частного партнеров, хотя формулировка форм ГЧП является неконкретной. Преимуществом проекта является регламентация полномочий публичного партнера на федеральном, региональном и местном уровнях. Также в законе прописаны необходимые изменения, которые нужно внести в соответствующие нормативно -правовые акты.
Проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает в качестве возможных видов деятельности в рамках ГЧП модернизацию, эксплуатацию и техническое обслуживание объектов, относящихся к предмету соглашения о ГЧП, а также проектирование, строительство, реконструкцию; модернизацию; выполнение работ (оказание услуг) с использованием объекта соглашения. При этом объектом соглашения может являться «любое имущество, необходимое для реализации полномочий субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, в соответствующих сферах деятельности установленных законодательством, в том числе, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, за исключением имущества, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в государственной или муниципальной собственности», а также кроме объектов систем коммунальной инфраструктуры, энергоснабжения, обороны и безопасности.
Решение о заключении соглашения субъектом принимается высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Также проект закона сопровождается списком необходимых изменений в действующее законодательство РФ.
И в заключении необходимо рассмотреть проект модельного регионального закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства». В качестве целей участия публичной стороны регионального и локального уровней в ГЧП указаны развитие общественной инфраструктуры, улучшение качества предоставляемых с ее использованием услуг, то есть общественных благ, а также повышение эффективности эксплуатации такой инфраструктуры. В законе делается акцент на внебюджетном характере привлекаемого финансирования. Регламентируется финансовое участие партнеров в соглашении. При этом в данном законе системы коммунального хозяйства, а также энергоснабжения как раз могут быть объектами соглашений о ГЧП, в чем проявляется явное противоречие вышерассмотренному проекту ФЗ «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Также к возможным объектам проект модельного регионального закона относит «объекты государственного и муниципального управления, объекты безопасности и правопорядка, объекты управления природными ресурсами и их использования, объекты подвижной и стационарной связи и телекоммуникаций, объекты, используемые для осуществления медицинской, лечебно-профилактической и иной деятельности в сфере здравоохранения, объекты образования, воспитания, культуры и социального обслуживания и иные объекты социальной инфраструктуры».
В систематизированном виде сравнительная характеристика действующего законодательства в области ГЧП на федеральном уровне в России представлена в табл. 1.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 6, № 3. 2014
1-ь
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) Ф Том 6, № 3. 2014 4^
М
Таблица 1
Действующие формальные институты, регулирующие отношения ГЧП
Нормативно-правовой акт Участник со стороны государства Участник со стороны бизнеса Объект регулирования Тип контракта Права и обязанности сторон
Гражданский кодекс РФ Государственные и муниципальные унитарные предприятия Различные юридические лица Взаимодействие государства и частного сектора в различных аспектах Договоры на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ; договор строительного подряда; договор аренды; договор доверительного управления имуществом
Федеральный закон «О концессионных соглашениях» Концедент- федеральный орган исполнительной власти РФ, орган государственной власти субъекта РФ либо орган местного самоуправления Концессионер -юридическое лицо Создание или реконструкция объекта соглашения (имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне), а также осуществление деятельности с использованием данного имущества Концессионное соглашение Публичная сторона владеет правами на результаты интеллектуальной деятельности, может взять на себя часть расходов. Частная сторона несет расходы на исполнение обязательств по концессионному соглашению, получает гарантии от концедента и выплачивает концессионную плату в форме платежей, доли продукции или доходов либо передачи в собственность имущества. Закон предусматривает гарантии равноправия концессионеров.
ФЗ «Об особых экономических зонах» Управляющая компания (открытое акционерное общество, сто процентов акций которого принадлежат Российской Федерации) Юридические лица Деятельность в рамках особых экономических зон (часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны) Соглашение о создании особой экономической зоны Финансирование осуществляется из средств бюджетов различных уровней либо внебюджетных фондов. Частному сектору предоставляются гарантии против неблагоприятного изменения законодательства. Публичная сторона берет на себя обязанности по проведению подготовительных работ и оформлению документации.
Капогузов Е. А., Быкова К. Г.
Нормативно-правовой акт Участник со стороны государства Участник со стороны бизнеса Объект регулирования Тип контракта Права и обязанности сторон
ФЗ "0 поставках продукции ДЛЯ федеральных государственны хнужд" Российская Федерация и государственные заказчики федерального уровня, а также субъекты РФ Юридическое лицо - государственный заказчик Заказы на поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд Государственный контракт о поставках продукции для государственных нужд Государство самостоятельно назначает государственного заказчика, и если им является предприятие, доминирующее на рынке данного товара, то оно не в праве отказываться от выполнения заказа. За нарушение государственного контракта предусмотрены санкции.
Ф3«0 соглашениях о разделе продукции» Российская Федерация, от имени которой в соглашении выступают Правительство Российской Федерации или уполномоченные им органы Инвесторы -юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц Поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр Соглашение о разделе продукции Частная сторона осуществляет вложение собственных заемных или привлеченных средств в деятельность, предусмотренную соглашением. Инвестор обязан предоставить имущественное право на участие в работах поставщикам и другим лицам, с которыми заключается контракт, а также привлекать к работе граждан Российской Федерации и иностранных граждан в установленном количестве, закупать необходимое оборудование (регламентируемая часть которого изготовлена российскими предприятиями), не допускать вредного влияния своей деятельности на окружающую среду и по окончании работ ликвидировать все возведенные сооружения. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением. При этом компенсационная продукция передается инвестору в счет возмещения его затрат на производство (ее объем «не должен превышать 75 процентов, а при добыче на континентальном шельфе Российской Федерации - 90 процентов общего объема произведенной продукции» ), прибыльная продукция (за вычетом налога на добычу полезных ископаемых и компенсационной продукции) делится между инвестором и государством. Соглашение регламентирует порядок получения инвесторами их долей продукции, причем доля инвестора в произведенной продукции не должна превышать 68% продукции.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 6, № 3. 2014
Государственно-частное партнерство как объект ... 143
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 6, № 3. 2014
Итак, государственно-частное партнерство предполагает ряд характеристик, в частности, фиксированный срок реализации, удовлетворение общественных потребностей, а также многостороннее сотрудничество государства и бизнеса. Существует большое количество форм ГЧП, не все из которых регламентируются действующим законодательством Российской Федерации. Тем не менее, в нормативно-правовых актах зафиксированы основные направления, в которых может развиваться ГЧП, и это дает определенную свободу в реализации таких проектов, и важно отметить, что в мировой практике ГЧП рассматривается как инструмент, работающий в значительной степени в интересах предпринимателей, то есть частный сектор осознает преимущества такой формы ведения деятельности. В России же ГЧП на федеральном уровне активно развивается в форме концессий и свободных экономических зон, инициатива создания которых принадлежит государству, а в законодательстве прослеживается перевес прав и выгод в сторону публичной стороны. К сожалению, на региональном и местном уровне ГЧП еще не получило широкого распространения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Варнавский В. Г. (2011). Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения, №
9, с. 41-50.
Габдуллина Э. И. (2012). Оценка эффективности проектов ГЧП как механизма взаимодействия власти и бизнеса в регионе // Экономические науки, № 2. (http://www.science-education.ru/102-5928 - Дата обращения: 01.04.2014).
Горчакова Е. В. (2014). Особенности теории государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство, № 3 (249). (http://iam.duma.gov.ru/ node/3/4669/16628 - Дата обращения: 16.03.2014).
Квасов И. Н. (2009). Развитие государственно-частного партнерства в регионе в преддверии празднования 300-летия Омска / Апрельские экономические чтения: сборник трудов Международной научно-практической конференции / Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского. Вып. 14. Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, с. 144-148.
Козлова О. А., Суспицын С. А., Власюк Л. И. и Петровская А. А. (2013). Теоретические основания развития механизма государственно-частного партнерства // Журнал экономической теории, № 3, с. 254-258.
Нуреев Р. М., Дементьев В. В. и Капогузов Е. А. (2013). Институциональные аспекты взаимодействия власти, общества и бизнеса на постсоветском пространстве (Постсоветский институционализм 2012). Омск. Изд-во Ом.гос.ун-та, 288 с.
Понизов П. (2009). Формирование комплексного механизма государственночастного партнерства // Общество и экономика, № 8-9, с. 158-178.
Проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве» (разработчик проекта акта: Минэкономразвития России). (http:// archive.is/rma9r — Дата обращения: 11.03.2014).
Смолякова Ю. В. (2009). Проблемы функционирования государственночастного партнерства в России и пути их решения // Журнал экономической теории, № 2, с. 279-282.
Соловьев Ю. В. (2010). К вопросу об институциональной природе государственно-частного партнерства // Вестник Омского университета. Серия «Экономика», № 4, с. 31-36.
Уильямсон О. Е. (1996). Экономические институты капитализма. СПб. Лениздат; CEV Press, 702 с.
Хлебников К. В. (2011). Государственно-частное партнерство: экономическое содержание и институциональные границы // Экономические науки, № 7, с. 131-135.
Assessing the added value of PPP (Council for Public-Private Partnership). (http://www.ncppp.org/ppp-basics/7-keys/ — Access Date: 24.03.2014).
European commission. Guidelines for successful PPP. (http://ec.europa.eu/
regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf — Access Date: 20.03.2014).
PPP Canada. (http://www.p3canada.ca/ - Access Date: 20.03.2014).
Types of Public-Private Partnership agreements (The World Bank). (http:// ppp.worldbank.org/public-private-partnership/overview/what-are-public-private-partnerships — Access Date: 24.03.2014).
REFERENCES
Varnavsky V. G. (2011). Public-private partnership: some aspects of theory and practice. Global economy and foreign affairs, no. 9, pp. 41-50. (In Russian).
Gabdullina E. I. (2012). Estimation of efficiency of public-private partnership projects as cooperation mechanism of state and business in a region. Economic sciences, no. 2. (http://www.science-education.ru/102-5928 — Access Date: 01.04.2014). (In Russian).
Gorchakova Е. V. (2014). Characteristics of public-private partnership theory. Russian business, no. 3 (249). (http://iam.duma.gov.ru/node/3/4669/16628 — Access Date: 16.03.2014). (In Russian).
Kvasov I. N. (2009). Development of public-private partnership in region on the threshold of celebration of 300th birthday of Omsk. April Economic Readings: Coll. of Works of International Research-practical Conference, vol. 14, pp. 144-148. (In Russian).
Kozlova O. A., Suspitsin S. A, Vlasuk L. I. and Petrovskaya А. А. (2013). Theoretical fundamentals of development of the public-private partnership mechanism. Journal of Economic Theory, no. 3, pp. 254-258. (In Russian).
Nureev R. M., Dementiev V. V. and Kapoguzov E. A. (2013). Institutional aspects of cooperation of power, society and business on a base of post-Soviet space (post-Soviet institutionalism 2012). Omsk, Publ. House of Omsk State University, 288 p. (In Russian).
Ponizov P. (2009). Forming of composite mechanism of public-private partnership. Society and Economy, no. 8-9, pp. 158-178. (In Russian).
Project of Federal law «On Public-Private Partnership». (http://archive.is/rma9r — Access Date: 11.03.2014). (In Russian).
Smolyakova U. V. (2009). Performance problems of public-private partnership in Russia and ways of its solving. Journal of Economic Theory, no. 2, pp. 279-282. (In Russian).
Soloviev U. V. (2010). To the problem of institutional nature of public-private partnership. Herald of Omsk University. Series "Economics", no. 4, pp. 31-36. (In Russian).
Williamson O. E. (1996). The economic institutes of capitalism, 702 p. (In Russian).
Hlebnikov K. V. (2011). Public-private partnership: economic substance and institutional bounds. Economic Sciences, no. 7, pp. 131-135. (In Russian).
Assessing the added value of PPP (Council for Public-Private Partnership). (http://www.ncppp.org/ppp-basics/7-keys/ — Access Date: 24.03.2014).
European commission. Guidelines for successful PPP. (http://ec.europa.eu/ regional_policy/sources/docgener/guides/ppp_en.pdf — Access Date: 20.03.2014).
PPP Canada. (http://www.p3canada.ca/ — Access Date: 20.03.2014).
Types of Public-Private Partnership agreements (The World Bank). (http:// ppp.worldbank.org/public-private-partnership/overview/what-are-public-private-partnerships — Access Date: 24.03.2014).
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) ф Том 6, № 3. 2014
