CC BY
45
ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТРАНСФОРМАЦИЯ ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ
СЛУЖБА
СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ КАК ФОРМА
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РЕГИОНА
Э.Г. Липатов
ЛИПАТОВ Эдуард Георгиевич -
кандидат юридических наук, профессор
Поволжской академии
государственной
службы
им. П.А. Столыпина
с
\./егодня нет сомнении в том, что служебная деятельность, и в частности государственная служба, выступает важнейшим условием жизнедеятельности того или иного публичного социального организма. Служба есть продолжение и завершение процесса формирования (создания) любоИ организации или системы организации, например системы какого-либо звена государственнои исполнительнои влас-
ти [1, с. 12]. В данном контексте представляется важным определить роль и место государственной службы в иерархии правовых явлении и системе государственных ценностей.
Следует согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что служба как таковая никогда не имела и не имеет организационного обособления в масштабе общества и государства. На общегосударственном уровне существуют лишь структурные подразделения или даже государственные органы, в задачу которых входит преимущественно подготовка проектов нормативных актов, реестров служащих, предложении по подготовке и расстановке кадров. Поэтому вполне логичным выглядит рассмотрение государственной службы как правового института, направленного на обеспечение исполнения полномочии государственных органов или должностных лиц.
Вопрос о месте государственной службы в системе правовых явлении тесно связан с выяснением соотношения таких понятии, как собственно государственная служба, а также функции и формы деятельности органов государственнои власти. М.И. Баитин предлагает понимать под функциеи государства основное направление его внутреннеи и внеш-неи деятельности, в котором выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение. Осуществление основных функции государства по своему содержанию есть непрерывным процесс реализации многочисленных функции отдельных государственных органов [2, с. 61, 63].
Предназначенные к исполнению функции государства определяются целями и задачами, стоящими перед обществом, и формулируются политическими элитами, победившими в политическои борьбе. Итогом демократического процесса перераспределения власти в обществе выступает возможность для некоторои группы лиц занять должности в органах государственнои власти как собственно Россиискои Федерации, так и ее субъектов. Данная группа лиц в соответствии со своим политическим мировоззрением ставит перед государственными органами цели и задачи, определяет направления, которые требуют своего функционального решения.
Область допустимых решении ограничена, однако, установленными правовыми формами, то есть полномочиями государственных органов. Важнеишеи гарантиеи демократии выступает возможность и обязанность государственных органов достигать поставленных целеи лишь в рамках существующих полномочии, в рамках сложившихся правовых форм реализации компетенции органов государственнои власти. Не слу-чаино в понятие компетенции включают права и обязанности, связанные
с осуществлением власти, участием во властных отношениях (в том числе издание определенных актов), а также подведомственность -правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия [3, с. 178].
И роль, и назначение государственной службы в механизме разделения труда по реализации власти состоят именно в придании юридической формы политическим решениям, в осуществлении однородных видов деятельности, упорядочивающих и организующих процесс принятия и исполнения властных решений. Такое положение согласуется со сложившимися представлениями о форме реализации функций государства как однородной по своим внешним признакам деятельности. Государственная служба позволяет понять, как механизм государства осуществляет свои функции, каким образом государство использует право для выполнения своих задач [2, с. 75].
Таким образом, если определение функций государственных органов, постановка целей и задач - прерогатива лиц, замещающих государственные должности, то придание правовых форм осуществлению данных функций - назначение государственных служащих. Именно в этом следует видеть смысл данного в законодательстве определения государственной службы как профессиональной служебной деятельности по обеспечению исполнения властных полномочий. Следовательно, государственную службу можно рассматривать как особую форму осуществления государственной власти, характеризующуюся подготовкой либо организацией подготовки юридически значимых решений. В данном случае речь идет об особой - организационно-правовой форме реализации функций государства.
Правовой характер данной формы состоит в наличии прав и обязанностей у различных государственных служащих либо структурных подразделений государственного аппарата по инициированию, подготовке, согласованию юридически значимых решений. При этом само решение выносится либо государственным органом, либо его руководителем в нормативной или правоприменительной форме. Деятельность по подготовке проекта решения для рассмотрения и принятия уполномоченными государственными институтами составляет собственно содержание государственной службы (ее организационно-правовой формы).
Наибольшее значение как на уровне федерального Центра, так и на уровне субъектов Федерации государственная служба имеет для органов исполнительной власти. Такое положение обусловлено характером осуществляемой ею управленческой деятельности. Необходимость бес-
прерывного, оперативного, повседневного осуществления исполнитель-нои власти требует соответствующего уровня государственно-служебного обеспечения реализации властных полномочии. Придание государственнои службе особои юридическои формы выражает потребность общества в демонополизации государственнои власти, в создании дополнительных гарантии демократического развития.
Важным условием устоичивого развития демократических институтов общества выступает стабильность правовых форм (юридических полномочии), в рамках которых органы государственнои власти реализуют свои функции. Деятельность государственного аппарата всегда должна проходить в пределах установленнои компетенции, то есть быть законнои. Именно государственные служащие обеспечивают беспрерывный процесс формализации (правового оформления) принимаемых политических решении. Деятельность государственных служащих нацелена на придание различным мнениям, взглядам, представлениям узаконеннои, юридически значимои формы. Данная форма преграждает путь произволу и вседозволенности органов власти, поэтому так важно, чтобы государственная служба была максимально ограничена от возможности различного рода влиянии со стороны политического руководства, со стороны лиц, занимающих государственные должности. Такого рода независимость служит однои из гарантии соблюдения законного порядка реализации властных полномочии. Все это позволяет говорить о государственнои службе как особои правовои (организаци-онно-правовои) форме осуществления функции государства.
Государственная власть в Россиискои Федерации присутствует на двух уровнях, и государственная служба также делится на службу федеральную и службу субъектов Федерации. В целом региональнои госу-дарственнои службе как виду государственнои деятельности присущи те же закономерности и особенности, что и федеральнои службе. Необходимость в открытости государственного аппарата,подконтрольности его обществу, законности его деятельности предъявляет определенные требования к процессу организации и формирования корпуса государственных служащих. Набор этих требовании обусловлен современным позитивным опытом реформирования публичных администрации в Германии, Бельгии, Франции.
Одним из таких условии выступает вневедомственный характер формирования государственнои службы. К сожалению, основным субъектом применения служебного законодательства являются сами государственные органы, а точнее, их руководители (представители нанимателя), в ведении которых и находятся государственные служащие.
Такое положение чревато опасностью искажения государственно-служебного законодательства при его применении формированием узковедомственных подходов в практике службы, лоббистским и политическим воздействием на государственных служащих.
Имеющиеся сегодня механизмы государственного надзора за соблюдением законодательства не подтвердили своей эффективности. Рецептом исправления такой ситуации может стать развитие системы органов по управлению государственной службой, выделение их в самостоятельные структуры исполнительной власти, наделение большими полномочиями. Принятый Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает наличие подобных органов, но не достаточно четко определяет их статус. В то же время их успешное функционирование выступает важнейшей гарантией вневедомственного характера государственной службы, что должно позитивно сказаться на всем процессе функционирования государственного аппарата.
Еще одним важным направлением реформирования публичных администраций выступает развитие партнерско-содействующих отношений государства и общества при формировании и прохождении государственной службы. Это может выражаться в участии независимых экспертов в подготовке и проведении конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов и других процедур оценки кандидатов на государственную службу либо оценки деятельности государственных служащих.
В пересмотре нуждаются принципы классификации должностей государственной службы. Т радиционно основу типологии этих должностей составляет предметно-функциональный критерий, то есть государственные служащие классифицируются в зависимости от осуществляемых государственными органами функций. Такое положение ведет к тому, что кадровая политика государства становится заложником сиюминутной политической и хозяйственной конъюнктуры. На наш взгляд, предметно-функциональный критерий, который сегодня лежит в основе формирования государственной службы, должен быть дополнен принципом юридической однородности деятельности государственных органов.
Представляется целесообразным классифицировать должности государственной службы в соответствии с принципом выделения однородных юридических форм осуществления государственной власти. В качестве таковых можно назвать: нормотворчество; оценку эффективности деятельности органов и организаций; оценку правомерности деятельно-
сти органов и организации; применение административных санкции за нарушение различных правил управления; осуществление лицензион-нои деятельности от имени государства; ведение регистрационнои деятельности; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг.
Государственная служба субъекта Федерации, как правовая форма осуществления функции субъектом РФ, может быть охарактеризована особым порядком определения субъекта нормативно-правового регулирования, степенью и пределами федерального вмешательства в организацию гражданскои службы в регионе, соответствующими юридическими средствами закрепления правового положения государственных служащих, мерои свободы органов государственнои власти региона в регламентации служебных отношении.
На первыи взгляд вопрос об определении субъекта правового регулирования не должен вызывать затруднении. Конституция РФ закрепляет в ведении Россиискои Федерации только федеральную государственную службу, ст. 72 Основного Закона России не содержит в качестве предметов совместного ведения вопросов государственнои службы субъектов Федерации. Поэтому логично отнести полномочия по правовому регулированию гражданскои службы в регионах к ведению субъектов Федерации. Однако иные положения Основного Закона страны позволяют отнести эту область управления к сфере совместного ведения. В этом вопросе как раз и получает выражение неопределенныи характер правового регулирования при помощи совместного ведения, дающии возможность федеральному Центру вторгаться во многие предметные области региональнои жизни.
Хотя непосредственного упоминания государственнои службы субъектов Федерации в названнои конституционнои статье нет, но есть указание о том, что административное и административно-процессуальное законодательство являются частью совместного ведения Россиискои Федерации и ее субъектов. Отношения же, связанные с государственнои службои, регулируются именно с помощью административного законодательства. Таким образом, даже если некая область общественных отношении прямо и не указана как сфера совместного ведения, но она становится таковои в силу того, что отрасль права, регулирующая данную сферу, закреплена как отрасль совместного ведения.
Еще одним способом расширенного толкования полномочии федерального Центра является ст. 77 Конституции РФ. В первои части этои статьи говорится о том, что система органов государственнои власти субъектов Федерации формируется ими самостоятельно в соответствии
с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственнои власти, установленными федеральным законом. Но общие принципы организации органов власти не могут не затрагивать вопросов гражданскои службы, поскольку принципы госу-дарственнои службы, ее организации и прохождения по сути дела выступают и как принципы организации органов власти.
Кроме того, с учетом части 2 тои же статьи Основного Закона РФ центральные и региональные органы исполнительнои власти при решении определенных вопросов образуют единую систему. Следовательно, и организация государственнои службы на разных уровнях власти должна строиться на единых принципах, так как без этого немыслимо функционирование единои системы при решении общих задач.
Данные положения Конституции РФ позволяют сделать вывод о том, что, хотя государственная служба в субъектах Федерации должна формироваться самостоятельно как область собственного ведения, федеральный Центр, толкуя положения Основного Закона, вполне может обосновать свои полномочия на установление общеобязательных для всех регионов организационных и правовых основ государственнои гражданскои службы. Это дало возможность закрепить единство правовых и организационных основ федеральнои гражданскои службы и гражданскои службы субъектов РФ в ст. 4 Федерального закона «О государст-веннои гражданскои службе Россиискои Федерации» в качестве одного из принципов. Таким образом, федеральный Центр заявил о своих полномочиях на регулирование государственно-служебных отношении путем декларирования их как отношении совместного ведения.
Подобная трактовка вступает в противоречия с иными конституционными положениями. Часть 2 ст. 76 деиствующеи Конституции РФ гласит, что по предметам совместного ведения Россиискои Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Нигде не говорится о возможности Россиискои Федерации принимать кроме законов иные нормативные акты по предметам совместного ведения. Но Закон «О государственнои гражданскои службе Россиискои Федерации» предусматривает принятие федеральными органами власти ряда подзаконных актов, относящихся ко всем видам гражданскои службы. Например, это Указ Президента РФ, утверждающии положение о комиссиях по соблюдению требовании к служебному поведению государственных гражданских служащих Россиискои Федерации и урегулированию конфликтов интересов; акт Правительства РФ о порядке прохождения диспансеризации, перечне заболевании, препят-
ствующих поступлению на государственную службу или ее прохождению, и формы заключения медицинского учреждения и т.д. Судя по всему, федеральное законодательство устанавливает не предусмотренные Конституциеи РФ для данного случая источники права, что само по себе нельзя признать удовлетворительным.
Важно отметить, что компетенция Россиискои Федерации в области регулирования государственно-служебных отношении в провинции может носить только модельньи, «принципиальньи» характер, что должно находить отражение в установлении общих параметров и критериев правового регулирования и в отсутствии норм прямого, директивного воздеиствия. В данном случае органы власти субъектов Федерации будут иметь возможность выбрать для себя вариант поведения, возможный в рамках предложенного федерального выбора. Впрочем, многие положения указанного Федерального закона являются нормами прямого регулирования, не требующими уточнения в законодательстве субъекта Федерации. К ним относятся нормы, касающиеся правового положения гражданских служащих, прохождения ими службы и многие другие. Поэтому-то анализ государственнои службы субъектов Федерации невозможен без рассмотрения базовых основ федерального законодательства.
Важным моментом, закрепленным в федеральном законодательстве, выступают основы правового положения государственных служащих, которое характеризует формы воздеиствия права на служебные отношения, возникающие при обеспечении исполнения полномочии федеральными государственными органами, государственными органами субъектов РФ, лицами, замещающими государственные должности Россиискои Федерации, и лицами, замещающими государственные должности субъектов РФ.
Очень часто в процессе нормотворчества такие понятия, как правовое положение и правовои статус, не разграничиваются, что создает трудности и в практическом, и в теоретическом плане. На наш взгляд, правовое положение любои личности, в том числе и государственного служащего, не сводится лишь к правам и обязанностям (правовому статусу). Оно включает правосубъектность, права и обязанности (пра-вовои статус) и субъективные права и юридические обязанности, возникающие в конкретных правоотношениях. Такое содержание понятия правового положения позволяет полнее и точнее представить место государственного служащего в системе власти, специфику его деятельности, социальное предназначение, характер взаимоотношения с гражданами и структурами гражданского общества.
В редакции Федерального закона «О государственнои гражданскои службе Россиискои Федерации» правовое положение государственного служащего рассматривается именно как совокупность названных элементов. Правосубъектность (правоспособность) как составная часть правового положения гражданского служащего представляет собои совокупность условии и обстоятельств, при наличии которых у лица возникает возможность занимать должность государственнои гражданскои службы. Правоспособность с точки зрения деиствующего законодательства есть не что иное, как способность иметь любые права и обязанности, предусмотренные тои или инои отраслью права. Она представляет собои необходимое правовое своиство субъекта права, условия возникновения которого определены в Законе [4, с. 109]. Правоспособность не имеет самостоятельного значения. Являясь признаваемым государством своиством (способностью) личности, она сама по себе не обеспечивает никакого реального блага, а лишь позволяет иметь предусмотренные законом субъективные права и обязанности, то есть выступает необходимои предпосылкои правообладания [б, с. 110]. По своему юридическому содержанию правосубъектность личности означает закрепленную законодательством способность личности иметь юридические права, обязанности и законные интересы, осуществлять их самостоятельно либо через представителе^ а также отвечать за их неправомерную реализацию [б, с. 82].
Правосубъектность (правоспособность) государственных служащих носит специальный характер, которыи обусловлен особенностью задач и функции, осуществляемых государственными служащими. Она выступает как закрепленная правом способность лица иметь и реализовывать юридические права, обязанности, нести ответственность, нормативно установленные за должностями государственнои граждан-скои службы. Правосубъектность гражданскои службы нашла отражение в ст. 16 Закона, содержащеи ограничения, связанные с гражданскои службои.
Законодатель определил правоспособность гражданских служащих путем установления условии, при наличии которых кандидат не может быть принят на гражданскую службу, а гражданскии служащии не может находиться на гражданскои службе. Применен известныи принцип «что не запрещено, то разрешено законом». Любои гражданин обладает возможностью стать гражданским служащим при отсутствии ряда предусмотренных законом обстоятельств. Иными словами, Закон связывает получение данного правового статуса не с наличием, а с отсутствием определенных обстоятельств. Наличие правосубъектности
государственных гражданских служащих связано с соблюдением ряда ограничении, перечисленных в Законе. Таковые ограничения образуют правосубъектность не только федеральных, но и служащих субъектов Федерации.
Законодательство регионов не может расширять предложенный перечень. Часть 2 ст. 1б Закона содержит прямое указание, что иные ограничения могут устанавливаться федеральным законом. Кроме того, ответственность за несоблюдение данных ограничении предусматривается также федеральным законом.
Не совсем верно утверждение о том, что субъект Федерации полностью отстранен от процесса определения условии занятия должностеи государственнои службы. Поскольку узаконены требования, адресованные ко всем без исключения потенциальным субъектам государственнои службы, а возможность занятия служащими определенных долж-ностеи обусловлена рядом положении, небезосновательно говорить о таком понятии, как должностная правосубъектность, выступающая составнои частью специальнои правосубъектности государственнои должности. Данная правовая категория содержит требования к различным видам государственных должностеи.
В число квалификационных требовании к должностям гражданскои службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданскои службы (государственнои службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязан-ностеи. Субъекты Федерации имеют право участвовать в правовом регулировании некоторых квалификационных требовании из перечисленных. Так, квалификационные требования к стажу гражданскои службы (государственнои службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности устанавливаются для гражданских служащих субъекта РФ - законом субъекта РФ (ч. б ст. 12 названного Закона). Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функции и включаются в должностнои регламент гражданского служащего. Иначе говоря, государственные органы субъектов Федерации сами формируют квалификационные требования к навыкам и знаниям по государственным должностям и тем самым принимают участие в определении правосубъектности государственных служащих субъектов Федерации.
Составнои частью правового положения государственного служаще-
го выступает его правовои статус, содержащии права и обязанности. Структура правового статуса государственного служащего, предложенная законодателем, производна от форм правового регулирования и форм реализации права. Как правило, выделяют три способа правового регулирования: запрещение, дозволение, обязывание и такие формы реализации, как исполнение, соблюдение, использование. Соответственно выделяется три вида правовых норм: обязывающие, запрещающие, управомочивающие [7, с. 440]. Поэтому представляется логичным включение в правовои статус государственного служащего основных прав гражданского служащего (ст. 14), основных обязанностеи (ст. 1б), запретов, связанных с гражданскои службои (ст. 17). Подобная конструкция позволяет достаточно подробно регламентировать поведение гражданских служащих, поставить их под контроль общества, не допускать неоправданного вмешательства в функционирование организации различного профиля.
Система запретов и обязанностеи, установленная для работников структур публичнои власти, абсолютно определенно разграничивает, что должны делать, а чего не должны делать государственные служащие в целях эффективного функционирования органов государственнои власти. Такого рода определенность имеет целью сокращение влияния государственного аппарата на различные социальные процессы саморазвития и самостановления общества.
Особое внимание при рассмотрении правового статуса гражданского служащего следует уделить его правам. Права - это нормы, которые реализуются в ходе использования при активнои форме правового поведения служащего, то есть мера возможного активного поведения. Правовои статус государственного служащего закреплен в статьях различных нормативных актов. В данном случае имеет место ситуация, когда нормы права содержатся в статьях различных нормативных актов. Поэтому представляется целесообразным выделить два вида прав государственных служащих.
Во-первых, это права по замещаемои должности, которые предусмотрены должностным регламентом и иными документами. Они составляют содержание правового статуса лиц, замещающих определенные должности. Как правило, сюда входит перечень вопросов, по которым гражданскии служащии вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; перечень вопросов, по которым граж-данскии служащии вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и проектов управленческих и иных решении; сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов уп-
равленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа.
Во-вторых, это основные права гражданского служащего. Эти права адресованы всем служащим, независимо от занимаемой должности. Правильнее было бы назвать данные права не правами, а юридическими гарантиями эффективной реализации прав служащего, предусмотренных должностным регламентом. Эта группа прав устанавливается федеральным законодательством. Сюда входят: обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков; оплату труда и другие выплаты в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также внесения предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а с приобщаемыми к личному делу письменных объяснений и других документов и материалов; защита сведений о гражданском слу-
жащем; должностнои рост на конкурснои основе; профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка в порядке, установленном Федеральным законом «О государственнои граждан-скои службе Россиискои Федерации» и другими федеральными законами; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с Федеральным законом «О государственнои гражданскои службе Россиискои Федерации» и другими федеральными законами; проведение по заявлению государственного служащего служебнои проверки; защита прав и законных интересов на гражданскои службе, включая обжалование в суд их нарушении; медицинское страхование; государственная защита жизни и здоровья, в том числе членов семьи, а также принадлежащего имущества; государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.
Перечень основных прав, предусмотренных федеральным законодательством, не является исчерпывающим для служащих субъектов Федерации. Законодательство региона может устанавливать дополнительные основные права-гарантии осуществления служебнои деятельности в данном субъекте Федерации с учетом его территориальных, экономических, этнических особенностей
Обязанности реализуются в процессе исполнения и являются мерои должного активного поведения. Так, гражданскии служащии обязан: соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Россиискои Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом.
В повседневнои деятельности государственный служащии субъекта Федерации руководствуется теми обязанностями, которые закреплены в должностном регламенте и обусловлены компетенциеи государственного органа. Перечень обязанностеи, содержащихся в федеральном законодательстве, выступает в качестве набора параметров, критериев, которым должен соответствовать должностнои регламент конкретного государственного органа региональнои власти.
Важное место в правовом статусе государственных служащих занимает такая категория, как запреты. От обязанностеи запреты отличает то, что это мера хотя и должного, но пассивного поведения. Запреты указывают на те деиствия, от которых государственный служащии должен воздерживаться. Запреты отличаются и от ограничении. Ограничения распространяются на лиц, претендующих на приобрете-
ние статуса государственного служащего. Запреты же адресованы тем лицам, которые уже получили данныи статус. Соблюдение запретов выступает условием не приобретения, а сохранения статуса государственного служащего. Запреты для государственных служащих субъектов Федерации устанавливаются только федеральным законодательством. Так, например, в связи с прохождением гражданскои службы гражданскому служащему запрещается следующее: участвовать на платнои основе в деятельности органа управления коммерческои организацией за исключением случаев, установленных федеральным законом; замещать должности гражданскои службы в случае избрания или назначения на государственную должность, избрания на выборную должность в органе местного самоуправления, избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичнои профсоюзнои организации, созданнои в государственном органе; осуществлять предпринимательскую деятельность.
Важнеишеи частью правового положения государственного служащего субъекта Федерации являются субъективные права и юридические обязанности, возникающие в процессе реализации законодательства о государственнои службе. Особая социальная значимость процесса осуществления субъективных прав и исполнения юридических обязанностеи государственными служащими диктует определенные требования к их поведению в рамках конкретных правовых отношении. Требования к служебному поведению сформулированы в федеральном законодательстве. Г ражданскии служащии обязан: исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяет смысл и содержание его профессиональнои служебнои деятельности; осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленнои законодательством Россиискои Федерации компетенции государственного органа и т.д.
Анализ правового положения государственного служащего регионов позволяет приити к заключению, что основные его структурные элементы определяются федеральными законами либо федеральными подзаконными актами. Сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации в области гражданскои службы достаточно ограничена. Гражданская служба в регионах как правовои институт в значи-тельнои мере состоит из федеральных норм. Все это не позволяет россииским регионам в полнои мере быть самостоятельными в органи-
зации власти на своих территориях, раскрыть свой нормотворческий потенциал и может стать препятствием на пути становления подлинной Федерации.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. МанохинВ.М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М., 1997.
2. Байтин М.И. Понятие и классификация функций государства // Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997.
3. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000.
4. КучинскийВ.А. Личность. Свобода. Право. М., 1978.
5. Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Саратов, 1972.
6. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979.
7. Комаров С .А., Малько А.В. Теория государства и права. М., 1999.
