CC BY
83
правлений приоритетно обеспечить равные условия работы на оптовом и розничном рынках электроэнергии, а также заполнить правовые пятна нормативной базы по отдельным аспектам проводимой политики. В частности понятийный аппарат законодательства об электроэнергетике, такие понятия как федеральные энергетические системы, розничный рынок в настоящее время в законодательстве не раскрыты, нет единого понимания таких основополагающих понятий в отрасли, как электроэнергия и мощность. Вопросы ответственности частных инвесторов энергетических служб требуют серьезных доработок. Это связано в первую очередь с многочисленными авариями на электростанциях по причине износа оборудования и нежелания инвесторов вкладывать средства в модернизацию производства. Нормы о тарифообразовании. Все тарифы в электроэнергетике устанавливаются один раз в год и вводятся в действие с начала финансового года, эта норма является препятствием для оперативного реагирования на состояние экономики и корректировки тарифа на электроэнергию с учетом цен на топлива и иных определяющих факторов.
В настоящее время российская реформа электроэнергетики находится на этапе завершения переходного периода, когда структурные преобразования практически завершены, но механизмы конкурентного рынка в полном объеме еще не запущены. Идет адаптация новых институтов к условиям рынка: строительство коммерческой инфраструктуры, создание новых правил для работы отрасли в условиях рынка.
Д. А. Карев*
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ УСЛУГ ОКАЗАНИЯ УСЛУГ ПО ОРГАНИЗАЦИИ И СОПРОВОЖДЕНИЮ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫХ ПЕРЕВОЗОК
Ключевые слова: гражданское право, транспортные услуги, договор железнодорожной перевозки, транспортная система.
Аннотация: Усложнение транспортной сети, рост значения логистических решений в сфере предпринимательской деятельности с неизбежностью ведет к необходимости адекватного правового реагирования на запросы времени; в работе рассматриваются вопросы, связанные с совершенствованием правового регулирования правоотношений в сфере оказания услуг по организации и сопровождению перевозок на железнодорожном транспорте.
Key words: civil law, transport sen’ices, railway transportation agreement, transportation system.
Summary: The complication of the transportation network and the growing importance of logistic solutions in the sphere of entrepreneurial activity ine\’itablv result in the need of adequate legal reaction to the existing demands. The paper deals with issues relating to the advancement of legal regulation in the sphere of sen’ices of organisation and maintenance of railway transportation.
Транспорт наряду с другими инфраструктурными отраслями обеспечивает базовые условия жизнедеятельности общества, являясь важным инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических и других целей. Выбор России в пользу рыночной экономики, сделанный в начале 90-х годов, и начавшиеся реформы существенно изменили условия работы транспорта и характер спроса на транспортные услуги.
При выполнении экспортных перевозок массовых грузов в иностранные порты железнодорожный транспорт взаимодействует с отечественной портовой индустрией, и этот сегмент рынка требует государственного регулирования. При выполнении грузовых перевозок на средние расстояния он конкурирует с автомобильным и внутренним водным транспортом.
Стабильность взаимодействия железнодорожного транспорта общего пользования с грузовладельцами, ускорение грузодвижения и сниже-
* Аспирант юридического факультета Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов
ние транспортных издержек во многом будут зависеть от эффективности организаций железнодорожного транспорта необщего пользования.
В настоящее время железнодорожный транспорт России находится в состоянии структурного реформирования. При этом федеральный железнодорожный транспорт имел массу специфических черт, например: территориально-отраслевое построение управленческой структуры, необходимость поддержания высокой степени централизации в руководстве перевозочным процессом, практическое отсутствие конкуренции, как со стороны других видов транспорта, так и по параллельным направлениям. Все это порождает объективные трудности реформирования и проведения в отрасли рыночных преобразований.
Следовательно, оптимизация транспортной системы России является общегосударственной задачей. Принятые законодательные акты1 прямо указывают на это. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ2 определяет пути модернизации важнейших элементов транспортной инфраструктуры. Направлениями совершенствования становятся: строительство новых и совершенствование существующих транспортных объектов (трубопроводы, дороги, порты), разработка механизма государственного контроля над строительством в этой сфере, предоставление инфраструктурных услуг мирового уровня.
Для осуществления закрепленных Посланием мер было принято распоряжение Правительства РФ от 19 августа 2004 г. № 1073-р3, которым утвержден план действий Правительства РФ по реализации основных положений Послания Президента РФ. Четыре из 20 пунктов Плана напрямую посвящены проблеме транспорта. Достижение задач, закрепленных указанными документами, предполагается комплексом мер, в том числе и законодательного характера.
Думается, в этих условиях становится востребованным мониторинг гражданского законодательства, регулирующего отношения в сфере оборота транспортных средств и услуг в сфере транспорта.
1 См. например: Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 2003 г. № 909-р «О Концепции развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации» // СЗ РФ.
2003. №28. Ст. 2945.
2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» // Российская газета.
2004. 27 мая.
3 СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3590.
Анализ положений Гражданского кодекса РФ указывает на то значение, которое придается сфере транспорта в современном имущественном обороте.
В тексте Гражданского кодекса РФ понятие «транспорт» и его производные используются в различных формах. И все же наиболее ярким подтверждением актуальности темы транспорта являются примеры использования «транспортных» терминов при создании правовых норм4.
Так, дефиниция «транспортное средство» используется в гипотезе правовой нормы. В частности, ст. 227 ГК РФ «Находка» устанавливает правила совершения действий с вещами, найденными в транспортных средствах. Пункт 2 ст. 924 ГК РФ определяет правила хранения вещей в «организациях и средствах транспорта».
Отметим, что современное законодательство не закрепляет транспортное средство специальным объектом вещных прав в отличие от ГК РСФСР 1964 г.5 (в ст. 95 «Объекты государственной собственности»). Однако Гражданский кодекс РФ увеличил число обязательственных правоотношений, связанных с транспортом. Так, специально выделена аренда транспортных средств (§ 3 гл. 34), определены как самостоятельные договоры на оказание услуг: договор перевозки (гл. 40) и договор транспортной экспедиции (гл. 41). Исполнение отдельных договорных обязательств (например, договор поставки) невозможно без использования транспортных средств, в этих случаях порядок использования транспорта определяется соглашением между сторонами (ст. 510 «Доставка товаров») либо «практикой их взаимоотношений» (п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 октября 1997 г. № 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением Положений Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре поставки»6). Активное использование транспортных средств для оказания услуг населению привело к отнесению договора перевозки транспортом общего пользования к числу публичных договоров (ст. 426 ГК РФ).
Реформирование федерального железнодорожного транспорта
4 См.: Квптчук А. С. Транспорт и гражданское законодательство // Транспортное право. 2006. № 1; Гарагозов Д. Роль совершенствования транспортного законодательства Российской Федерации в развитии международных транспортных коридоров // Транспортное право. 2008. № 1.
5 Гражданский кодекс РСФСР от 11 июня 1964 года // Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 406.
6 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1998. № 3.
предусматривает поэтапное вхождение железнодорожного транспорта в рынок транспортных услуг, коммерциализацию отрасли, сокращение монопольного сектора на железнодорожном транспорте.
Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются: повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития; формирование единой гармоничной транспортной системы страны; снижение совокупных затрат на перевозки грузов; удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом7.
Реформа осуществляется на принципах сохранения единой государственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления, государственного контроля за деятельностью железнодорожного транспорта; обеспечения управляемости, бесперебойности, устойчивости функционирования железнодорожного транспорта, безопасности движения поездов и экологической безопасности. В настоящее время железных дорог в их прежнем понимании, т.е. как отдельных федеральных государственных унитарных предприятий, не существует. Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. № 585 (с изм. на 31.12.2009 г. «О создании открытого акционерного общества «Российский железные дороги»8 и в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ (с изм. на 26.06.2008 г.) «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»9 учреждено Открытое акционерное общество «Российские железные дороги».
До государственной регистрации ОАО «РЖД» в качестве перевозчика выступали железные дороги, являвшиеся самостоятельными юридическими лицами и действовавшие в форме государственных унитарных предприятий, но при этом МПС РФ централизованно управляло не только перевозочным процессом, но и регулировало хозяйственную деятельность железных дорог, определяло порядок экономических взаимоотношений между железными дорогами (включая распределение доходов от перевозок, расчеты в связи с несохранными перевозками грузов и повреждением
7 См.: Валиева А. Р. Смешанный характер договора по использованию объектов
инфраструктуры железнодорожного транспорта // Транспортное право. 2007. № 2.
8 СЗ РФ. 2003. № 39. Ст. 3766; 2010. № 3. Ст. 331.
9 Там же. № 9. Ст. 805; 2008. № 26. Ст. 3019.
технических средств), порядок формирования доходов железных дорог, получаемых от перевозок, с учетом конкретного вклада каждой железной дороги в перевозочный процесс. На железнодорожном транспорте централизация производства - выполнения перевозочного процесса - являлась (и должна являться) основой деятельности всех его предприятий. Весь производственный процесс настолько взаимосвязан, что осуществление перевозок есть результат нераздельной деятельности всех входящих в систему железнодорожного транспорта предприятий. По мнению М.С. Орданско-го, «такая система не создается искусственно, она возникает как следствие органически необходимой связи и взаимозависимости всех входящих в ее состав предприятий... централизация управления предприятиями железнодорожного транспорта обусловлена выполнением единого перевозочного процесса»111.
Но создание акционерного общества «РЖД» является только лишь промежуточным этапом на пути преобразований на железнодорожном транспорте. Здесь необходимо обратить внимание на тот факт, что в настоящее время на железнодорожном транспорте понятие «прямое сообщение» утратило прежний юридический смысл, т.к. сейчас в качестве железнодорожного перевозчика выступает только единый хозяйствующий субъект
- ОАО «РЖД». Но с появлением на рынке транспортных услуг иных железнодорожных перевозчиков - коммерческих юридических лиц или индивидуальных предпринимателей - термин «прямое сообщение» вновь обретет традиционное содержание.
Для достижения конечной цели реформы - создания конкуренции среди перевозчиков - необходимо будет выделить из состава Акционерного общества входящие в нее структурные подразделения в качестве дочерних организаций для их самостоятельной деятельности на рынке транспортных услуг. Это будут самостоятельные юридические лица, оказывающие клиентам услуги по территориальному перемещению грузов. Они будут работать при отсутствии централизованного руководства их хозяйственной деятельности со стороны федерального органа исполнительной власти11. Ст. 4 Устава, определяющая, что перевозки осуществляются по железнодо-
10 Орданстш М. С. Проблемы гражданской правосубъектности предприятий железнодорожного транспорта на современном этапе. М., 1985. С. 297.
11 См.: Моргунова Г. А. Проблемы правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта России в условиях реформирования // Транспортное право.
2005. №1.
рожным путям общего пользования и между железнодорожными станциями, открытыми для выполнения соответствующих операций, не налагает на перевозчиков обязанности участвовать во всех договорах перевозки грузов в прямом сообщении, не дает права перевозчику, заключающему договор с грузоотправителем на прямую перевозку, выступать от имени всех участвующих в прямой перевозке транспортных организаций, имеющих право использовать инфраструктуры (в том числе и станции), по территории которых проследует груз. Для возникновения таких обязательств необходимо наличие договорных отношений между всеми участвующими в прямой перевозке перевозчиками. Только такие договоры могут возлагать на перевозчиков обязанность и принять груз в месте перевалки, и везти его дальше до места назначения, т.к. открытие станции для операций с грузами в современных условиях не может налагать таких обязанностей на перевозчиков. Целесообразно заключать многосторонние договоры (соглашения), сторонами которых были бы все действующие на железнодорожном транспорте в качестве грузовых перевозчиков субъекты. Такие соглашения необходимо на законодательном уровне отнести к категории обязательных для заключения.
Продолжением реализации государственной политики в области социально значимых пассажирских железнодорожных перевозок, согласно Распоряжению Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р «О Транспортной стратегии Российской Федерации»12, должно стать законодательное обеспечение компенсации потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на пассажирские перевозки. При этом должно быть обеспечено формирование соответствующего механизма компенсации потерь в доходах от осуществления государственного тарифного регулирования в сфере пассажирских перевозок в пригородном сообщении.
Причем повышение доступности и качества транспортных услуг для населения должно осуществляться по следующим направлениям:
- развитие пригородно-городских пассажирских сообщений с преобразованием участков железных дорог в скоростные и высокоскоростные системы для обеспечения комфортных условий поездки, сокращения затрат времени пассажира на поездку, разгрузки в крупных городах метрополитена и наземного пассажирского транспорта в пиковые часы, для чего
12 СЗ РФ. 2008. № 50. Ст. 5977; № 52, ч. 2 (поправка).
необходимо увеличение количества пригородных поездов на радиальных направлениях в целях сокращения интервалов и снижения наполняемости вагонов электропоездов в пиковые часы, развитие внутригородских перевозок за счет интенсификации использования диаметральных направлений и увеличения в перспективе их количества, увеличение количества компактных пересадочных узлов, развитие межрегиональных перевозок поездами повышенной комфортности типа «экспресс», организация перевозок пассажиров между мегаполисами и крупными областными центрами с использованием поездов типа «спутник», организация интермодальных перевозок пассажиров специализированным подвижным составом до аэропортов;
- повышение доступности, качества и объема услуг, предоставляемых железнодорожными вокзалами;
- совершенствование систем бронирования с использованием сети Интернет, а также внедрение систем безналичной оплаты билетов;
- дальнейшее совершенствование системы государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте.
Отметим, что по вопросам государственного регулирования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки полномочия осуществляет Федеральная служба по тарифам13.
Стратегией развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года14 предусмотрена долгосрочная программа развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации, в соответствии с которой целями структурных преобразований в отрасли после 2010 года являются:
- создание стимулов для повышения эффективности деятельности всех участников рынка и улучшения качества предоставляемых услуг;
- создание условий для повышения инвестиционной привлекательности железнодорожного транспорта, стимулирования привлечения капитальных вложений в развитие инфраструктуры, разработку и внедрение инновационных технологий, снижение ресурсоемкости перевозок и их воздействия на окружающую среду;
13 Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332 (с изм. на 20.02.2010 г.) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» // СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3049; 2010. № 9. Ст. 960.
14 Распоряжение Правительства РФ от 17 июня 2008 г. № 877-р // СЗ РФ. 2008. № 29, с. 2. Ст. 3537.
- повышение безопасности железнодорожных перевозок, совершенствование государственного технического регулирования и надзора;
- создание условий для расширения притока частного капитала в конкурентные сегменты рынка и обеспечения достаточного объема государственных капитальных вложений в проекты, имеющие социально-экономическую эффективность;
- формирование прозрачной сбалансированной системы экономических отношений между участниками рынка железнодорожных транспортных услуг и их потребителями;
- совершенствование системы планирования, финансирования и реализации государственного заказа на перевозки пассажиров по регулируемым тарифам и льготных категорий граждан;
- совершенствование форм и методов государственного регулирования, направленных на защиту конкуренции в отрасли, оптимизацию деятельности естественных монополий и равенство доступа к их услугам, обеспечение сбалансированного развития всех элементов транспортного комплекса;
- поэтапное сокращение по мере развития конкуренции, количества рыночных сегментов, услуги в которых предоставляются по регулируемым государством ценам;
- повышение глобальной конкурентоспособности российских железных дорог, их интеграция в мировой рынок транспортных и логистических услуг.
В целом, следует отметить, как показала практика, ОАО «РЖД», являясь в настоящее время крупнейшей компанией, всячески препятствует появлению на рынке конкурентов. Государство практически своими руками создало агента, который гораздо сильнее противодействует организации полноценного конкурентного рынка железнодорожных перевозок, чем это могло делать МПС России. Ситуацию усугубляет еще и тот факт, что огромное количество железнодорожного имущества, принадлежащего МПС России, теперь внесено в уставный капитал одной компании и задействовано в бизнесе ОАО «РЖД». Это является серьезным инструментом для противодействия появлению на рынке новых железнодорожных компаний.
Созданием ОАО «РЖД» был завершен первый этап реформирования железнодорожного транспорта.
Произошло разделение функций государственного регулирования и
хозяйственного ведения. В результате в компетенции федерального агентства железнодорожного транспорта осталось проведение государственной политики в области железнодорожного транспорта и нормативно-право-вое регулирование работы отрасли. Тогда как функции организации хозяйственной деятельности переданы ОАО «РЖД», которое взяло на себя управление перевозочным процессом, финансовое планирование и управление персоналом.
