CC BY
1915
© О.А. Коряковцева, 2009
УДК 323(470+571)
ББК 66.3(2Рос).41
ГОСУДАРСТВЕННАЯ МОЛОДЕЖНАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
О.А. Коряковцева
В статье исследуется процесс формирования и реализации молодежной политики в России. Молодежная политика рассматривается автором как неотъемлемая составляющая социальноэкономического и политического курса государства. Характеризуются этапы ее развития на федеральном и региональном уровнях с 1990-х гг. по настоящее время. Особое внимание уделяется становлению институциональной правовой базы молодежной политики, специфике государственной деятельности в данной сфере и механизмам ее реализации.
Ключевые слова: государственная молодежная политика, этапы развития, институционально-правовая база, механизм реализации, программно-целевой подход, проектный подход, система управления.
Начало формирования государственной молодежной политики в России произошло в начале 90-х годов XX века. Это было связано с изменением социально-политического устройства страны и подготовкой проекта закона СССР по молодежной политике. Сегодня можно выделить три этапа развития молодежной политики.
Первый этап (федеральный уровень) 1990-1995 гг. - становление институционально-правовой базы молодежной политики.
Основными результатами становления институционально-правовой базы молодежной политики на этом этапе стали:
-Закон СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» (1991 г.);
- Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики» (1992 г.);
- «Основные направления государственной молодежной политики в Российской Федерации» (утверждены в 1993 г. Верховным Советом Российской Федерации);
- Федеральный закон «О государственной поддержке детских и молодежных объединений в Российской Федерации» (1995 г.).
Принятый в 1991 г. Закон СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» закрепил трактовку государственной молодежной политики как деятельности государства, «имеющей целью создание социально-экономических, организационных и правовых условий и гарантий для социального становления и развития молодых граждан, их наиболее полной самореализации в интересах всего общества» [2]. Равные права закреплялись за всеми молодежными организациями и даже молодежными движениями (объединениями без фиксированного членства), и устанавливались правила их участия в формировании (не только реализации) государственной молодежной политики. Утверждались организационные основы осуществления государственной молодежной политики, включая создание государственной службы по делам молодежи и социальных служб для молодежи. Это легло в основу правовой базы молодежной политики в государстве.
В июле - августе 1992 г. молодежные организации провели Общероссийскую акцию «Хотим быть услышанными», что явилось прологом к проведению 4 сентября 1992 г. встречи Президента РФ с представителями
детских и молодежных организаций, руководителями областных комитетов по делам молодежи. По итогам встречи Президент подписал Указ от 16 сентября «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики», где молодежная политика была признана одним из приоритетных направлений социально-экономической политики государства.
В соответствии с Указом Президента от 29 октября 1992 г. в целях формирования и проведения единой государственной молодежной политики, а также для координации деятельности органов власти в данной области было подписано Постановление Правительства РФ об образовании в структуре федеральных органов исполнительной власти Комитета РФ по делам молодежи.
Верховный Совет РФ принял Постановление от 3 июня 1993 г. «Основные направления государственной молодежной политики», которое определило молодежную политику как «деятельность государства, направленную на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации личности молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив» [3].
В рамках данного нормативно-правового акта на федеральном уровне были определены основные направления государственной молодежной политики. Кроме того, Верховный Совет рекомендовал государственным органам субъектов Федерации разработать законодательные акты по молодежной политике и принять меры по организационному и финансовому укреплению органов по делам молодежи в структуре исполнительной власти. Таким образом, федеральная власть определила рамки, принципы и основные направления развития государственной молодежной политики на территории всего государства.
В реализации государственной молодежной политики на федеральном уровне на всем протяжении ее существования широко использовался программно-целевой подход. Указом Президента РФ от 15.09 1994 г. была утверждена первая Федеральная целевая программа (ФЦП) «Молодежь России», которая в 1997 г. получила статус Президентской. Программа содержала перечень мероп-
риятий по реализации каждого направления молодежной политики.
Что касается регионального уровня, то в первой половине 1990-х гг. институционально-правовую базу начали формировать только национальные республики: Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Татарстан, Чувашия. Это было обусловлено особыми отношениями центра с данными субъектами Федерации, сложившимися в условиях борьбы законодательной и исполнительной властей на федеральном уровне. Заявленная политика в отношении молодежи требовала от органов государственной власти немалых финансовых и организационных вложений, что противоречило возникшим в середине 1990-х гг. задачам первостепенной важности для политической элиты, связанным с предстоящими выборами депутатов Государственной Думы (декабрь 1995 г.) и Президента РФ (июнь 1996 г.).
Учитывая сложившуюся политическую ситуацию, избирательному штабу Б. Ельцина удалось мобилизовать в поддержку его кампании практически все возможные ресурсы. Как отмечают В.Я. Гельман, В.П. Елезаров, «одни потенциальные конкуренты Ельцина по борьбе за пост Президента были “включены” в его кампанию» [1]. В данной ситуации принятие государством в 1995 г. Федерального закона «О поддержке деятельности молодежного движения», прежде всего общественного характера, отражало стремление государства интегрировать в политическую систему молодежные общественные организации, направить общественную активность молодежи в необходимое власти русло.
Второй этап (региональный уровень) 1996-2000 гг. - становления молодежной политики в современной России, когда инициатива переходит на региональный уровень.
1996-1999 гг. связаны с усилением олигархических тенденций в российском гибридном политическом режиме, что проявлялось в участии «олигархов» во властных институтах, их влиянии на процесс принятия политических решений, в лоббировании корпоративных экономических интересов. Период конца 1990-х гг. обнаружил элементы стагнации режима, что выражалось в экономическом кризисе и неспособности системы с ним справить-
ся, непрекращающейся военной кампании в Чечне, болезни президента Б. Ельцина, развитии на этом фоне феномена фаворитизма, делегировании во власть членов семьи.
В данной политической ситуации становление молодежной политики на федеральном уровне существенно замедлилось. Одержав победу на выборах, федеральная власть в лице Президента Б.Н. Ельцина теряет интерес к дальнейшему развитию институциональноправовой базы молодежной политики, отбрасывая решение насущных задач в этой области на периферию внутренней политики государства. В частности, в 1999 г. не удалось принять Федеральный закон «Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации», на который было наложено президентское вето.
Замедление процесса развития молодежной политики на федеральном уровне во второй половине 1990-х гг. восполнялось нормотворческой активностью в субъектах Российской Федерации: в 35 регионах были разработаны и приняты законы о государственной молодежной политике, в 21 регионе - законы о государственной поддержке молодежных общественных организаций.
Можно выделить несколько причин всплеска интереса региональных властей к молодежной политике во второй половине 1990-х годов. Отметим, что в 1994-1998 гг. происходит институциональное оформление региональной власти. Кроме того, в 19971998 гг. в регионах завершается приватизация, а вместе с ней и процесс раздела собственности, что, в свою очередь, обусловило возникновение региональных экономических элит и бизнес-групп. Таким образом, к середине 1990-х гг. регионы получают всю совокупность ресурсов, что позволяет им вступать в переговорный процесс с центром, относительно самостоятельно разрабатывать стратегию социально-экономического и политического развития региона. И, наконец, начиная с середины 1990-х гг. экономическая и социальная сферы жизни общества все менее контролируются на федеральном уровне, следовательно, реализация мероприятий в данных областях оказывается на балансе региональных и местных властей. Все названные факторы обусловили возможности (политические, фи-
нансовые) для разработки и принятия законов, проведения мероприятий по основным направлениям молодежной политики в регионах РФ.
Третий этап становления институционально-правовой базы молодежной политики начинается со сменой политического руководства в государстве в 2000 г. и продолжается по настоящее время. На третьем этапе инициатива по формированию молодежной политики вновь переходит на федеральный уровень, что обусловлено рядом факторов политического и социального характера.
С начала третьего тысячелетия начинается постепенная эволюция политического режима в сторону усиления вертикали президентской власти, централизации отношений федерального центра и регионов. Это обусловлено введением федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ, главных федеральных инспекторов в субъектах Федерации, изменением порядка формирования Совета Федерации. В этот же период происходит отмена прямых выборов губернаторов, введение пропорциональной составляющей в избирательные системы по выборам региональных легислатур, процесс укрупнения регионов, усиление ответственности региональных институтов власти за нарушение федерального законодательства (изменения в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Таким образом, первая половина XXI в. охарактеризовалась реальным усилением президентской структуры власти, упрочением тенденции моносубъектности президентской власти при сохранении формальных демократических институтов.
В ситуации централизации федеративных отношений вполне закономерен переход инициативы по развитию институционально-правовых основ молодежной политики на уровень центра. Несмотря на усилия региональных властей по разработке и внедрению правовой базы молодежной политики, во второй половине 1990-х гг. наблюдался рост недовольства молодых граждан качеством жизни, по-прежнему были низки ожидания молодежью помощи со стороны государства, незамеченными оставались усилия по стабилизации соци-
ально-экономической ситуации в стране и выходу из кризиса.
В данной ситуации государство продолжает развитие нормативно-правовой и институциональной базы молодежной политики. В декабре 2000 г. Постановлением Правительства РФ утверждена новая ФЦП «Молодежь России на 2001-2005 гг.», приоритетными направлениями которой стали вопросы организации досуга, здоровья молодежи, профилактики наркозависимости в молодежной среде, развития гражданственности и патриотизма, разработки механизмов предоставления жилья и обеспечения занятости молодежи.
Выше было отмечено, что в Департаменте по государственной молодежной политике, воспитанию и социальной защите Министерства образования и науки РФ сосредоточены основные функции государственной молодежной политики, однако система управления государственной молодежной политикой на федеральном уровне представляет собой многомерный процесс, включающий деятельность всех ветвей власти. Практически все федеральные министерства и ведомства в той или иной степени занимаются решением проблем молодежи. Главным механизмом их участия в этом деле является реализация ими целевых комплексных программ, по которым они выступают генеральными заказчиками, а также включение в ведомственные социальные программы специальных разделов по молодежной проблематике.
Вопросы образования, труда и занятости, охраны здоровья и здорового образа жизни, досуга и отдыха, обустройства жилья, рождения и воспитания детей в среде молодежи требуют координации различных федеральных министерств и ведомств. В этих целях в 2000 г. Постановлением Правительства РФ была образована Правительственная комиссия по делам молодежи под председательством вице-премьера Правительства РФ В.И. Матвиенко. В феврале 2001 г. во все регионы РФ было направлено письмо председателя данной комиссии с рекомендацией создать межведомственные комиссии по делам молодежи во главе с руководителями органов исполнительной власти, которые смогли бы рассматривать вопросы разработки правовых, экономических и социальных механизмов под-
держки молодых семей и обеспечения занятости молодежи, организации досуга и оздоровительной работы среди молодежи.
Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. была утверждена государственная программа «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2001-2005 гг.», одним из главных исполнителей этой программы стало Министерство образования РФ. В рамках реализации данной программы Департамент по молодежной политике реализовывал федеральные конкурсы программ и проектов по патриотическому воспитанию молодежи, всероссийские и региональные научно-практические конференции, семинары, военно-спортивные игры, фестивали патриотической песни.
Необходимость унифицировать подходы к осуществлению молодежной политики на федеральном уровне и в регионах Российской Федерации обусловила разработку Концепции государственной молодежной политики Российской Федерации, которая была принята в декабре 2001 года.
Молодежная политика направлена на решение совокупности вопросов образования, труда и занятости, охраны здоровья и здорового образа жизни, досуга и отдыха, обустройства жилья, рождения и воспитания детей в молодежной среде. Решение данных проблем требует координации деятельности различных министерств и ведомств как на федеральном, так и на региональном уровне, а также систематического целевого финансирования мероприятий. Именно с вопросами финансирования молодежной политики к середине 2000-х гг. возникли серьезные проблемы. Так, финансовое обеспечение мероприятий ФЦП «Молодежь России» на 2001-2005 гг. определялось из расчета 2 рубля на молодого человека в год, что во многом обусловило замену программно-целевого подхода в реализации молодежной политики проектным подходом, который был заложен в Стратегию государственной молодежной политики в РФ, принятую в декабре 2006 года.
В Стратегии государственной молодежной политики РФ закладывается понимание молодежи как равноправного субъекта выработки и реализации молодежной политики, делается ставка на субъектность молодежи
в общественно-политической деятельности общества. Такой подход к пониманию молодежи только начинает закладываться в основу деятельности органов власти, ведущих работу с молодежью.
Сегодня молодежная политика понимается как неотъемлемая составляющая социально-экономического курса государства, разрабатываемая и реализуемая органом власти федерального и регионального уровней, направленная на подготовку кадров для всех сфер общества, новых политических лидеров и общественных активистов, нового поколения творческой элиты. Принятию Стратегии и определению ее приоритетов предшествовала работа по исследованию основных проблем молодежи в субъектах РФ, проблем реализации отдельных направлений молодежной политики.
Стратегия государственной молодежной политики РФ в качестве основного механизма реализации и финансирования мероприятий данной сферы определяет проектный подход.
Применение проектного подхода (формирование системы федеральных и региональных молодежных проектов, понятных и востребованных в молодежной среде и обществе, ориентированных на прямое вовлечение молодых людей в решение собственных проблем и общегосударственных задач) позволяет наиболее эффективно реализовывать мероприятия государственной молодежной политики. Универсальным и эффективным средством обеспечения проектной активности молодежи являются механизмы грантовой поддержки.
Отказ от программно-целевого механизма реализации молодежной политики и переход к проектному механизму на федеральном уровне способствовали развитию аналогичных процессов в регионах.
На основе исследования процесса формирования институционально-правовых основ молодежной политики в современной России можно сделать следующие выводы.
Становление молодежной политики носило «маятниковый характер»: инициатива по формированию и развитию институциональноправовой базы молодежной политики на протяжении 1990-х - середины 2000-х гг. переходила с федерального уровня на региональный,
и обратно. Такой «маятник» был обусловлен политическими факторами: изменением характера политического режима в стране, изменениями федеративных отношений от децентрализации к централизации.
Несмотря на «маятниковый характер», основные рамки формирования и развития молодежной политики устанавливал федеральный центр. Так, Постановление Верховного Совета 1993 г. определило понятие и основные направления государственной молодежной политики, в рамках которых развивали свою нормотворческую деятельность региональные органы государственной власти. Во второй половине 1990-х гг. деятельность регионов в сфере молодежной политики стала своего рода компенсацией недостаточного внимания к проблемам молодежи на федеральном уровне.
На сегодняшний день продолжается процесс формирования институционально-правовых основ молодежной политики на федеральном и региональном уровнях, при этом уже накоплен определенный опыт в реализации данного сегмента политики.
Именно в результате широкомасштабной работы в сфере молодежного законотворчества на региональном уровне во второй половине 90-х гг. XX в. родилось существующее сегодня региональное законодательство по молодежной политике. Оно включает несколько компонентов:
1. Закон о государственной молодежной политике.
Сегодня на региональном уровне отдельные правовые акты по молодежной политике действуют в 73 субъектах Федерации.
2. Закон о государственной поддержке детских и молодежных организаций.
Определение общественного молодежного объединения и видов его поддержки со стороны государства впервые было приведено в Федеральном законе «О государственной поддержке молодежных и детских общественных организаций» № 98-ФЗ от 28.06 1995 года. Принятие отдельного законодательного акта, регулирующего отношения между властью и молодежными объединениями на федеральном уровне, дало толчок к разработке подобных законов в регионах.
Сегодня на региональном уровне отдельные правовые акты по государственной поддержке детских и молодежных организаций действуют в 38 субъектах Федерации.
3. Региональная комплексная целевая программа по молодежной политике.
Комплексные целевые программы по молодежной политике предлагают конкретные мероприятия и механизмы по реализации отдельных направлений государственной молодежной политики. Региональные целевые программы на сегодняшний день разработаны и действуют в 30 субъектах Федерации, среди которых республики Адыгея, Бурятия, Удмуртия, Краснодарский край, Амурская, Астраханская, Владимирская, Воронежская, Кемеровская, Костромская, Ярославская и другие области РФ. Нужно отметить, что в 7 регионах РФ полностью отсутствует законодательная база по молодежной политике (Псковская и Новгородская области; республики Коми, Карачаево-Черкесия, Чечня; автономные округа Агинский и Бурятский).
Таким образом, можно говорить о практически завершенном процессе складывания законодательных основ государственной молодежной политики в регионах России.
Основные функции государственной молодежной политики на федеральном уровне сосредоточены в Департаменте по государственной молодежной политике, воспитанию и социальной защите детей Министерства образования и науки Российской Федерации. В то же время функции организационно-финансового обеспечения планируемых мероприятий в сфере молодежной политики возложены на Управление по делам молодежи Федерального агентства по образованию.
Что касается институциональных основ молодежной политики в регионах РФ, то детальный анализ структур администраций субъектов Российской Федерации показал, что в 57 регионах (67 %) в структуре органов государственной власти существует самостоятельное подразделение (комитет, отдел, департамент, министерство), занимающееся решением проблем молодежи. Данное обстоятельство является свидетельством того, что на региональном уровне молодежная политика рассматривается как отдельное самостоятельное направление деятельности органов
власти. Кроме того, в регионах ведется целенаправленная работа по развитию кадрового потенциала молодежной политики.
Изучение законодательной базы молодежной политики в субъектах Федерации позволяет выделить несколько направлений деятельности государства в данной сфере, заложенных на современном, «федеральном» этапе развития молодежной политики в начале 2000-х гг. и полностью укладывающихся в рамки федерального законодательства. Каждое направление определяется спецификой молодежи как особой социальной группы, ее статуса в обществе, проблем и интересов:
- формирование условий для гражданского становления, духовно-нравственного и патриотического воспитания молодежи;
- решение социально-экономических проблем молодежи;
- содействие решению жилищной проблемы;
- социально-экономическая поддержка молодых семей;
-содействие экономической самостоятельности молодежи, решение проблемы занятости; поддержка молодежного предпринимательства;
- интеллектуальное, творческое и физическое развитие молодежи;
- социальная поддержка и защита молодежи;
- пропаганда здорового образа жизни и профилактика негативных явлений в молодежной среде.
Обеспечение реализации действий государства в молодежной сфере включает информационное, научно-исследовательское, нормативно-правовое и методическое обеспечение и повышение кадрового потенциала в сфере реализации молодежной политики.
Можно выявить составляющие механизма формирования и реализации молодежной политики в современной РФ:
- нормативно-правовой элемент: законодательная база по молодежной политике - понимание данного вида политики государственными структурами, цели и приоритеты политики, обязательства государства по отношению к молодому поколению;
- программный элемент: федеральные и региональные комплексные целевые программы по молодежной политике, опре-
деляющие перечень мероприятий по реализации основных направлений политики, обозначенных в законодательстве; институциональный элемент: система органов власти федерального и регионального уровней, занимающихся выработкой и реализацией молодежной политики, система координационных связей между органами власти и учреждениями по работе с молодежью (молодежными информационными центрами, социальными службами для молодежи, дворцами молодежи и т. д.); информационный элемент: информационное сопровождение мероприятий молодежной политики в СМИ, использование официальных Интернет-сайтов органов власти по молодежной политике, создание информационного пространства для молодежи;
научно-исследовательский элемент: организация и проведение систематических социологических исследований состояния молодежной среды, мониторин-
гов реализации молодежной политики и соответствующая корректировка курса;
- экономический элемент: система государственного финансирования молодежной политики, в том числе система внебюджетного финансирования, проектный подход к финансированию мероприятий молодежной политики.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гельман, В. Я. «Учредительные выборы» в контексте российской трансформации / В. Я. Гельман, В. П. Елезаров // Первый электоральный цикл в России (1993-1996) / общ. ред.: В. Я. Гельман, Г. В. Голосов, Е. Ю. Мелешкина. - М., 2000. - С. 32-33.
2. Закон СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» от 16.04.1991 г. - Режим доступа: http://www.neon.gov.ru/ press/smi/471.
3. Постановление Верховного Совета РФ от 03.06.1993 г. «Основные направления государственной молодежной политики» // Российская газета. -1993. - 3 июля. - С. 13.
STATE YOUTH POLICY IN MODERN RUSSIA
O.A. Koryakovtseva
The RF youth policy development and implementation processes are discussed in the article. Youth policy is considered an integral component of socio-economic and political state course. Its evolutionary periods at the federal and regional levels from the 1990s till nowadays are analyzed by the author. Special attention is paid to the establishment of the institutional law basis of the youth policy, focusing on the state activity specifics in this sphere and its implementation mechanism.
Key words: state youth policy, evolutionary period, institutional law basis, mechanism of implementation, target approach, project approach, management system.
