CC BY
659
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА КАК ПОДСИСТЕМА (ВИД) ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т.М. Макосейчук, кандидат юридических наук, доцент кафедры консти-
туционного и административного права ЮУрГУ
Правовые, организационные, финансовые и методические основы, закрепленные в программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 13361, обеспечили формирование государственной службы в качестве системы.
Согласно положениям теории системного подхода каждая система состоит из соответствующих подсистем, которые за ее пределами трансформируются в самостоятельные системы. В структуре системы государственной службы Российской Федерации можно выделить три подсистемы, каждая из которых за пределами данной системы образует самостоятельную систему. Исходя из смысла Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - ФЗ от 27 мая 2003 г.) к подсистемам государственной службы следует относить государственную гражданскую службу (далее - гражданская служба), военную и правоохранительную службы. Однако законодатель не стал применять к ним термин «подсистема» и классифицировал их в качестве видов государственной службы Российской Федерации. Это побудило к решению проблемы по установлению соотношения между понятиями «подсистема» и «вид» применительно к гражданской службе.
На современном этапе развития государственной службы в Российской Федерации гражданскую службу можно рассматривать одновременно в качестве подсистемы (системы) и вида государственной службы. Соотношение понятий «подсистема» и «вид» применительно к гражданской службе следует определять с учетом характеристики этой службы в двух значениях. Как составной элемент государственной службы, гражданская служба должна рассматриваться в широком и в узком значениях.
В широком значении гражданская служба - это подсистема государственной службы. Структура указанной подсистемы выстраива-
ется в порядке, аналогичном структуре системы государственной службы Российской Федерации. Она состоит из совокупности элементов в виде категорий, которые отражают особенности организации, функционирования и управления этой подсистемой. Организация подсистемы гражданской службы находит свое проявление непосредственно в ее структуре, функционирование - в процессе взаимодействия элементов подсистемы между собой и с внешней системой, а управление - в переводе ее в новое состояние или в изменении состояния объекта управления для достижения целей подсистемы. Именно управление побуждает и направляет организацию и функционирование всей подсистемы гражданской службы.
Среди категорий, составляющих содержание подсистемы гражданской службы, следует выделять:
- нормативно-правовую базу, сложившуюся в соответствии с имеющими место в реальной действительности общественными отношениями и новыми экономическими условиями;
- принципы организации гражданской службы;
- виды и уровни гражданской службы;
- взаимосвязь гражданской службы с муниципальной службой;
- открытость и подконтрольность деятельности аппарата государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;
- качественно новый уровень исполнения государственными служащими служебных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг, отражающий высокий профессионализм гражданской службы;
- механизм выявления и разрешения конфликта интересов в структуре гражданской службы;
- кадровая политика, обеспечивающая улучшение кадрового состава и кадрового резерва гражданской службы;
- порядок поступления на гражданскую службу, ее прохождения, освобождения от должности и увольнения с гражданской службы, подготовки и профессиональной переподготовки;
- механизм управления гражданской службой;
- единые права, обязанности, требования, ограничения и законодательно сформулированная профессиональная этика государственных служащих;
- государственный служебный контракт, служебные регламенты государственных служащих;
- различные формы оценки профессиональной деятельности государственных служащих;
- единство государственных социальных гарантий, обеспечивающих вознаграждение за профессиональную служебную деятельность и государственное пенсионное обеспечение;
- финансово-экономическое обеспечение гражданской службы;
- материально-технические условия, способствующие эффективному исполнению государственными служащими служебных обязанностей.
В узком значении гражданская служба -это один из видов служебных правоотношений, с одной стороны, и один из видов профессиональной служебной деятельности, с другой стороны. Это позволяет раскрыть ее социально-правовое содержание в системе государственной службы Российской Федерации.
В социальном значении гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее -должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Основу такой профессиональной служебной деятельности составляет функциональный критерий, который формирует фактическое содержание гражданской службы через совокупность следующих признаков:
- государственно-властные полномочия, позволяющие реализовать соответствующие
функции государства, субъекта РФ, федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ;
- права и обязанности гражданского служащего в пределах государственновластных полномочий по должности гражданской службы;
- соответствие должности гражданской службы классному чину и квалификационным требованиям.
В правовом значении гражданская служба представляет собой подинститут института государственной службы. Общая характеристика последнего применима в анализе данного подинститута.
Основное количество его норм - это нормы административного права, которые взаимодействуют с нормами иных отраслей права: трудового, муниципального, гражданского, уголовного. Основу этого подинститута составляют нормы конституционного права России, которые формируют нормы-принципы гражданской службы. Перечень норм-принципов закреплен в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - ФЗ от 27 июля 2004 г.). Их необходимо рассматривать в качестве дополнительных принципов применительно к общим и организационным принципам, характеризующим государственную службу Российской Федерации. Предназначение первых должно обеспечивать формирование особенностей организации, функционирования гражданской службы и ее управления на базе общих и организационных принципов, применяемых к системе государственной службы. Часть из дополнительных принципов воспроизводит конституционные, т.е. основные принципы, зафиксированные в ст. 3 ФЗ от 27 мая 2003 г. Они детализируют их применительно к гражданской службе (приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объедине-ниям, а также от других обстоятельств, не
связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего).
Другая часть дополнительных принципов отражает организационные принципы государственной службы Российской Федерации, изложенные в ст. 3 ФЗ от 27 мая 2003 г. (профессионализм и компетентность гражданских служащих; стабильность гражданской службы; доступность информации о гражданской службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность).
Составным элементом подинститута гражданской службы выступают нормы международного права. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ФЗ от 27 июля 2004 г., то применяются правила международного договора.
Нормы подинститута гражданской службы имеют внешнюю форму своего выражения в виде нормативных правовых актов. К последним относятся Конституция Российской Федерации; федеральные законы; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции; конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; нормативные правовые акты государственных органов.
Правовое регулирование норм подинститута гражданской службы обеспечивает возникновение, изменение и прекращение служебных правоотношений, связанных с гражданской службой. Служебные правоотношения, связанные с гражданской службой, составляют один из видов служебных правоотношений. Они представляют собой такие правоотношения, которые связанны с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ (далее - гражданский служащий).
Служебные правоотношения, связанные с гражданской службой, имеют классическую структуру, составными элементами которой являются субъект, объект и содержание.
Обязательным субъектом такого правоотношения является гражданский служащий.
Гражданский служащий - это гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Данное определение позволяет вывести характерные признаки гражданского служащего как субъекта правоотношения. К ним относятся следующие.
1. Гражданский служащий - это гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. В качестве гражданского служащего могут выступать иностранные граждане в том случае, если это установлено меяодународным договором Российской Федерации.
2. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы. Должности гражданской службы являются государственными, по ним реализуются юридически властные полномочия. Эти должности подразделяются на два вида: должности федеральной гражданской службы, которые учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, и должности гражданской службы субъектов РФ, учреждаемые законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, с учетом положений ФЗ от 27 июля 2004 г. в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.
Кроме классификации на виды, должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.
Выделяют следующие категории должностей гражданской службы:
1) руководители - это должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) - это должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
3) специалисты - это должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты - это должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Должности гражданской службы определенной категории подразделяются на группы, к которым относятся:
- высшие должности гражданской службы;
- главные должности гражданской службы;
- ведущие должности гражданской службы;
- старшие должности гражданской службы;
- младшие должности гражданской службы.
Между категорией и группой должности гражданской службы выстраивается определенное соотношение. Должности категорий «руководители» и ««помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.
В качестве примера соотношения между категорией и группой должностей федеральной гражданской службы выступают государственные должности федеральных государственных служащих в аппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ:
- высшая должность - начальник аппарата управления (руководитель);
- старшая должность - ведущий специалист (специалист);
- младшая должность - специалист (обеспечивающий специалист).
Особенность государственной гражданской службы состоит в том, что законодатель не конкретизирует органы государственной власти, в которых осуществляется эта служба. Действуя методом исключения, необходимо сделать вывод о том, что государственная гражданская служба осуществляется во всех государственных органах и организациях, в которых не осуществляется военная и правоохранительная службы. В науке административного права сформировалась точка зрения о том, что в одном органе государственной власти возможна реализация различных видов государственной службы, например, в Министерстве обороны РФ.
К органам государственной власти, в которых функционирует гражданская служба, следует относить на уровне Российской Федерации Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, центральные органы исполнительной власти РФ в виде федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и федеральных агентств. На уровне субъектов РФ к таким органам следует относить законодательный орган и высший исполнительный орган субъекта РФ, а также центральные органы исполнительной власти субъектов РФ в виде министерств, государственных комитетов, главных управлений, управлений и департаментов.
В завершение характеристики гражданской службы как вида государственной службы на базе сравнительно-правового анализа определений гражданской, правоохранительной и военной служб необходимо сделать вывод о том, что последние два вида государственной службы могут осуществляться не только в органах государственной власти, но и в других государственных организациях и формированиях. Так, военная служба наряду с органами государственной власти осуществляется на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях, выполняющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. При этом правоохранительная служба осуществляется на должностях правоохранительной службы не только в государственных органах, но и в учреждениях, реализующих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. В отличие от
правоохранительной и военной служб, гражданская служба фактически осуществляется в органах государственной власти, и применительно к ней законодатель не выделяет государственные организации наряду с органами
государственной власти, в которых она может быть реализована.
1 Российская газета. - 2002. - 23 нояб.
