CC BY
193
УДК 336.221:005.584.1
ГОРИЗОНТАЛЬНЫЙ МОНИТОРИНГ КАК СПОСОБ ФОРМИРОВАНИЯ ПАРТНЕРСКИХ ОТНОШЕНИЙ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ С НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКАМИ
Т.А. ЕФРЕМОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: Efrta@mail.ru Мордовский государственный университет
им. Н.П. Огарева
Переход от постконтроля за правильностью уплаты организациями налогов и иных обязательных платежей к текущему и предварительному анализу их деятельности требует формирования принципиально новых отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками, основанных на взаимном доверии.
В статье рассматривается суть такого подхода, как горизонтальный мониторинг, отмечаются его преимущества для участников налоговых правоотношений. Исследуется зарубежная практика заключения соглашений об информационном взаимодействии налоговых органов с налогоплательщиками и даются рекомендации по развитию данного метода в России.
Ключевые слова: налоговое администрирование, налоговый орган, налогоплательщик, информационное взаимодействие, горизонтальный мониторинг, соглашение
В современных условиях приоритетным направлением развития налогового контроля становится переход от постконтроля над правильностью уплаты организациями налогов и иных обязательных платежей к текущему и предварительному анализу деятельности.
Суть нового метода контроля заключается в подписании налоговыми органами с налогоплательщиком — юридическим лицом соглашения, которое предусматривает, что компания в режиме онлайн сообщает своему инспектору обо всех налоговых
рисках и получает разъяснения, как поступить в той или иной ситуации, и только после ответа инспектора совершает хозяйственную операцию.
Основная цель указанных соглашений — взаимодействие и информационный обмен, направленный на соблюдение налогоплательщиками законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также повышение предсказуемости налогового регулирования и качества администрирования налогоплательщиков [1].
Таким образом, инспектор в режиме реального времени получает достоверные сведения о деятельности предприятия, поэтому у налоговой службы в дальнейшем нет необходимости регулярно проверять данного налогоплательщика и тем более — проводить проверки за предыдущие годы.
Вместе с тем у плательщика остается право не соглашаться с инспектором по обсуждаемым налоговым вопросам и обжаловать спорные ситуации в суде.
Эксперимент по расширенному информационному взаимодействию налоговых органов и плательщиков впервые был применен в Нидерландах в апреле 2005 г. и получил название горизонтального мониторинга.
Этот термин произошел от дословного перевода с английского языка реализуемой в стране программы Horizontal monitoring program. Налоговая служба Нидерландов и компании-участники заключали
добровольное письменное соглашение, по которому последние обязались «активно уведомлять налоговую службу о возникших вопросах в отношении возможных и существенных налоговых рисков». Взамен налоговая служба должна была высказывать свое мнение о юридических последствиях как уже произошедших событий, так и возможных в будущем ситуаций [3].
Первоначально в горизонтальном мониторинге было задействовано 20 предприятий, большинство из которых участвовало в котировках на бирже. Эксперимент прошел успешно, практически все его участники пожелали и дальше работать с налоговой службой таким же образом.
В связи с этим можно утверждать, что основанный на доверии горизонтальный надзор носит более действенный характер, чем вертикальный (ос-
нованный на властном подчинении): он уменьшает административную и исполнительскую нагрузку, а также улучшает налоговый климат.
В настоящее время практика заключения подобных соглашений уже получила распространение в ряде зарубежных стран: США, Великобритании, Ирландии, Германии, Австрии и др. (см. таблицу).
В России пилотный проект горизонтального мониторинга был начат в 2012 г. А 25.12.2012 состоялось подписание четырех соглашений о расширенном информационном взаимодействии, горизонтальном мониторинге между ФНС России и крупнейшими налогоплательщиками: ОАО «Рус-Гидро», ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС», ОАО «МТС» и Компанией «Эрнст энд Янг (СНГ) Б.В.» [7]. 26.03.2013 соглашение о горизонтальном мониторинге подписала компания «Северсталь» [2].
Особенности применения горизонтального мониторинга в зарубежных странах
Страна Программа Характеристика
Нидерланды Horizontal monitoring program Заключение соглашения о надзоре налоговой службы за деятельностью предприятия, в котором закреплены обязанности сторон. Содержание соглашений для каждого предприятия индивидуально. Основной принцип соглашения: в договоре не указывается сумма налогов, которую должен заплатить налогоплательщик по окончании определенного периода. Соглашения касаются лишь процедурных вопросов, например интенсивности аудиторских проверок
Австралия Крупный бизнес и налоговая дисциплина Заключение форвардных договоров с крупными компаниями о соблюдении требований. Соглашение подписывается только после комплексной проверки деятельности компаний для определения адекватности систем внутреннего контроля, управления и соблюдения этики
Великобритания Предварительное налоговое регулирование Создан центр по обслуживанию крупного бизнеса. Вместо соглашений и меморандумов законодательным требованием является подписание заявления о контроле за налогами. С подписанием этого заявления совет директоров компании утверждает, что он контролирует собственные налоговые риски. Подписание налогового соглашения исключает применение в будущем к плательщику не только налоговых санкций, но и взимание самого налога, а также избавляет стороны налоговых правоотношений от дорогостоящих и длительных судебных процедур
Ирландия Coopemtive Compliance program Использование схемы добровольных договоренностей между налоговой администрацией и бизнесом, которые не являются формальными соглашениями. Компаниям, подписавшим официальные соглашения, никаких преимуществ не предоставляется. В настоящее время система применяется в отношении крупных фирм, хотя в дальнейшем планируется ее распространение и на другие организации
США Compliance Assurance Process Непрерывный ежегодный аудит крупных компаний на протяжении всего финансового года. Налогоплательщики в рабочем порядке должны раскрывать перед Службой внутренних доходов (Internal Revenue Service) все сделки и операции, каким-либо образом касающиеся налогообложения и имеющие спорный характер. Стороны пытаются совместно разрешить ситуацию еще до подачи налоговой декларации, чтобы успеть правильно отразить в ней все операции
Швеция Предварительное налоговое регулирование Специальная комиссия по налоговому праву выдает налогоплательщику предварительное заключение о последствиях той или иной сделки. Оно является обязательным для налоговых органов и применяется при условии, что плательщик пожелает этого. Различают инструкции, содержащие лишь простое описание действующего права, и общие рекомендации, отражающие позицию налоговой службы по конкретным вопросам, на которые прочие источники не дают однозначного ответа
Окончание таблицы
Страна Программа Характеристика
Франция Свод фискальных процедур (Rescript fiscal) Право налогоплательщика направить в фискальный орган запрос о правомерности планируемой операции. Таким образом он использует право получить налоговую консультацию до заключения контракта. Принятое налоговое решение является обязательным как для налоговых органов, так и для плательщика и изменению не подлежит. В случае отсутствия ответа в предусмотренные сроки плательщик совершает действия с позиции их полной правомерности, при этом в будущем налоговые органы не вправе рассматривать данную сделку как правонарушение
Израиль Система налоговых соглашений Система предварительного решения налоговой службы. За консультацией можно обращаться в любое время, при этом главное условие — подать просьбу о налоговом решении до срока сдачи годового отчета. Налоговые власти выдают решения двух видов: а) налоговые решения по соглашению (решение обязывает обе стороны); б) налоговые решения без соглашения (налогоплательщик не обязан обращать на него внимание и может его оспорить в суде)
Германия Консультирование налогоплательщиков Консультирование налогоплательщиков по вопросам налога на зарплату, таможенных сборов или оценки фактических ситуаций в связи с проведением фискального контроля. Опубликованные позиции, высказанные налоговой администрацией, становятся обязательными для нее, но при этом не накладывают ограничений на суд
Южная Корея Горизонтальный мониторинг С октября 2009 г Национальной налоговой службой Республики Корея был реализован 15-месячный экспериментальный проект, связанный с введением горизонтального мониторинга, идентичного голландскому, доказавшему свою успешность. С точки зрения службы, основными мотивами внедрения этой системы контроля были уменьшение административной нагрузки и ускоренное внесение ясности в разные вопросы налогообложения
Украина Горизонтальный мониторинг крупных налогоплательщиков С 2008 г. налогоплательщики имеют возможность получать консультационные услуги информационно-справочного департамента государственной налоговой службы (ГНС) по телефону, факсу, электронной почте или пользоваться Единой базой налоговых знаний через официальный сайт ГНС Украины. Информационно-справочный департамент ежедневно предоставляет руководству ГНС Украины информацию о замечаниях, поступивших от налогоплательщиков. Для срочного реагирования передаются вопросы, с которыми плательщики чаще всего обращались в течение дня, и вопросы, касающиеся трудностей практического применения Налогового кодекса Украины, которые приобретают массовый характер. Сегодня ГНС Украины предлагает крупным налогоплательщикам новый сервис — горизонтальный мониторинг. Участие в этом эксперименте является исключительно добровольным. С начала проведения эксперимента внимание органа государственной налоговой службы будет сконцентрировано на отслеживании и анализе налоговых рисков в ходе финансово-хозяйственных операций для выявления признаков нарушения требований законодательства
Соглашение предусматривает полное раскрытие информации о своей деятельности со стороны налогоплательщиков, а также предоставление любых других документов и разъяснений по сделкам по запросу налогового органа. В рамках заключенных двухсторонних соглашений налоговый орган осуществляет мониторинг финансово-хозяйственных операций плательщиков в режиме реального времени. Компания соглашается до подачи деклараций предоставить инспекторам материалы налогового и бухгалтерского учета. Взамен участники получают оперативные рекомендации инспекторов по возникающими
в процессе текущей деятельности налоговым рискам. Эти разъяснения ФНС России согласовывает с Минфином России, что обеспечивает защиту компании от недоразумений, иногда возникающих из-за противоречивых ведомственных трактовок.
Таким образом, горизонтальным мониторингом в РФ следует считать осуществление органом налоговой службы процедуры отслеживания и анализа налоговых рисков по финансово-хозяйственным операциям, проведенным и запланированным крупными налогоплательщиками. Это направлено на создание партнерских взаимоотношений путем
своевременного реагирования на возникновение налоговых рисков и предупреждение нарушений налогового, валютного и другого законодательства, контроль за которым осуществляется органами ФНС России [6].
В перспективе горизонтальный мониторинг должен быть распространен на всех налогоплательщиков — юридических лиц, готовых к такому взаимодействию. Однако в настоящее время основной трудностью остаются менталитет российских плательщиков и уровень их налоговой грамотности.
Уровень налоговой культуры общества остается ключевым условием функционирования партнерского взаимодействия в этой сфере и важнейшей проблемой становления и развития отношений подобного характера в современных условиях. По данным социологического исследования, проведенного фондом «Общественное мнение», 22% россиян (среди предпринимателей — 38%) полагают, что в жизни бывают ситуации, когда простительно не платить налоги, т.е., по сути, оправдывающие уклонение от их уплаты. Доля граждан, придерживающихся такого мнения, может быть еще больше, потому что далеко не все в ходе опроса признаются в этом интервьюеру. Недопустимой неуплату налогов ни при каких обстоятельствах считают только 62% россиян (53% предпринимателей) [8].
В связи с этим важнейшей задачей государства в фискальной сфере остается борьба с уклонением от уплаты налогов (сборов).
Практика различает два основных способа борьбы с налоговыми правонарушениями: предупреждение (превентивные методы) и наказание (репрессивные методы), среди которых приоритет должен принадлежать первым.
Комплекс предупредительных мер включает в себя оказание консультационно-методической помощи налогоплательщикам, своевременное освещение в открытой печати сведений об изменениях налогового законодательства, публикации о наиболее типичных и злостных нарушениях налогового законодательства, обзоров арбитражной практики.
В данном случае можно утверждать, что горизонтальный мониторинг, с одной стороны, служит делу усиления и повышения эффективности налогового контроля за плательщиками, а с другой — выступает превентивной мерой в борьбе с налоговыми
правонарушениями, позволяющей не прибегать к инструментарию выездной налоговой проверки. Так, экономя на проведении проверок и анализов деятельности добросовестного плательщика, налоговая служба высвобождает силы и средства для контроля за недобросовестным.
Как подчеркивает ФНС России, «...основная цель соглашений о горизонтальном мониторинге — взаимодействие и информационный обмен, направленный на соблюдение налогоплательщиками законодательства РФ о налогах и сборах, а также повышение предсказуемости налогового регулирования и качества администрирования налогоплательщиков» [4].
Заключение соглашения о расширенном информационном взаимодействии выгодно как самой налоговой службе, так и плательщикам. Налоговые органы при этом получают дополнительное к установленным законом право требовать постоянного и полного раскрытия информации о деятельности налогоплательщика вне рамок проводимых проверок, что усиливает контроль за текущими налоговыми поступлениями компании. Плательщик получает защиту от неожиданных фискальных претензий со стороны государства, что позволяет избежать внезапных дополнительных начислений, штрафов и пени, а также сократить резервы, которые создаются под эти санкции.
По словам заместителя руководителя ФНС России С. Аракелова, если компания будет следовать рекомендациям службы, выездные проверки могут и не понадобиться [5].
Исходя из этого, можно выделить преимущества данного метода как для налогового органа, так и для налогоплательщика.
Преимущества для налоговых органов:
• высокая степень открытости налогоплательщика;
• постоянный доступ к документообороту хозяйственных операций в электронном режиме;
• сокращение количества выездных проверок и связанных с ними издержек;
• уменьшение рисков применения бизнесом различных схем ухода от налогов. Преимущества для налогоплательщиков:
• возможность заранее согласовывать позицию ФНС по планированию сделок;
• уменьшение неопределенности, возникшей в процессе толкования и применения налоговых законов;
• получение консультаций по вопросам налогообложения сделок для корректировки своей политики;
• снижение налоговых рисков;
• возможность освобождения от выездных налоговых проверок.
В связи с этим автор считает, что горизонтальный мониторинг является действенным инструментом развития взаимоотношений налоговых органов и плательщиков при контроле за своевременностью и полнотой поступления налоговых платежей в бюджетную систему. Поэтому в ближайшее время необходимо норму о горизонтальном мониторинге закрепить в Налоговом кодексе РФ и выделить в системе ФНС России отдельную структуру, занимающуюся этим направлением.
Список литературы 1. Впервые в российской практике подписаны соглашения о расширенном информационном взаимодействии с крупнейшими налогоплательщиками. URL: www.r34.nalog.ru/news_main.
2. Горизонтальный мониторинг как степень высокого доверия. URL: http://bujet.ru/article/231296.php.
3. Зубарева И.Е. Горизонтальный мониторинг как способ контроля налогоплательщиков, основанный на доверии: опыт королевства Нидерландов // Ваш налоговый адвокат. 2008. № 5.
4. «Интер РАО» и «РусГидро» подписали с ФНС впервые в российской практике соглашения о расширенном информационном взаимодействии. URL: http://www.bigpowernews.ru/ news/document46946. phtml.
5. Контакт с ФНС // Ведомости. 18.12.2012.
6. КоршуноваМ.В. Горизонтальный мониторинг и развитие налогового контроля в РФ // Финансы. 2013. № 3. С. 32-37.
7. Надточий Е.В. Горизонтальный мониторинг — новый инструмент взаимодействия в налоговой сфере // Налоги и налогообложение. 2013. № 1. С. 33-40.
8. Налоговая культура россиян: ключевые проблемы. URL: http://bd.fom.ru/pdf/d29nalogk.pdf.
Finance and credit Tax policy
ISSN 2311-8768 (Online) ISSN 2073-4484 (Print)
HORIZONTAL MONITORING AS A METHOD TO BUILD PARTNERSHIP BETWEEN TAX AUTHORITIES AND TAX PAYERS
Tat'yana A. EFREMOVA
Abstract
The transition from post-control over accurate payment of taxes and other mandatory payments by organizations to situational and preliminary analysis of organizations' activities requires building conceptually new relations between tax authorities and tax payers, which are based on mutual trust. The article considers the main point of horizontal monitoring approach, notes its advantages to the participants of tax legal matters. The author analyzes foreign practice of entering in agreements on information exchange between tax authorities and tax payers and provides recommendations on this method development in Russia.
Keywords: tax, administration, authorities, taxpayer, information exchange, horizontal monitoring, agreement
References
1. Vpervye v rossiiskoi praktike podpisany soglash-eniya o rasshirennom informatsionnom vzaimodeistvii s krupneishimi nalogoplatel 'shchikami [For the first time ever in Russia agreements on expanded information exchange with the largest tax payers have been signed]. Available at: www.r34.nalog.ru/news_main. (In Russ.)
2. Gorizontal 'nyi monitoring kakstepen 'vysokogo doveriya [Horizontal monitoring as a strong level of
trust]. Available at: http://bujet.ru/article/231296.php. (In Russ.)
3. Zubareva I.E. Gorizontal'nyi monitoring kak sposob kontrolya nalogoplatel'shchikov, osnovannyi na doverii: opyt korolevstva Niderlandy [Horizontal monitoring as a method of control over tax payers based on trust: the Kingdom of Netherlands experience]. Vash nalogovyi advokat — Your tax attorney, 2008, no. 5.
4. "Inter RAO" i "RusGidro" podpisali s FNS vpervye v rossiiskoipraktike soglasheniya o rasshiren-nom informatsionnom vzaimodeistvii [For the first time in the Russian practice "Inter RAO" and "RusGidro" have signed an agreement on expanded information exchange with the Federal Tax Service]. Available at: http://www.bigpowernews.ru/ news/document46946. phtml. (In Russ.)
5. Kontakt s FNS [Contact with the Federal Tax Service]. Vedomosti, December 18, 2012.
6. Korshunova M.V. Gorizontal'nyi monitoring i razvitie nalogovogo kontrolya v RF [Horizontal monitoring and development of tax control in the Russian Federation]. Finansy — Finance, 2013, no. 3, pp. 32-37.
7. Nadtochii E.V. Gorizontal'nyi monitoring — novyi instrument vzaimodeistviya v nalogovoi sfere [Horizontal monitoring as a new tool of interaction in the tax sphere]. Nalogi i nalogooblozhenie — Taxes and taxation, 2013, no. 1, pp. 33-40.
8. Nalogovaya kul 'tura rossiyan: klyuchevyeprob-lemy [Tax culture of the Russians: the key problems]. Available at: http://bd.fom.ru/pdf/d29nalogk.pdf. (In Russ.)
Tat'yana A. EFREMOVA
Ogarev Mordovian State University,
Saransk, Republic of Mordovia, Russian Federation
Efrta@mail.ru
