CC BY
57
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 19 (157).
Экономика. Вып. 21. С. 126-131.
В. В. Петкау
ГИБКОЕ И ПРЕВЕНТИВНОЕ ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЕ В РОССИИ
Рассмотрены основные проблемы эколого-экономического развития лесного хозяйства России, главные тенденции, закономерности. Исследованы исторический и правовой аспекты развития лесного хозяйства России, что актуально в связи с принятием нового Лесного кодекса РФ и Программы развития лесного хозяйства России до 2010 г.
Ключевые слова: лесное хозяйство, лесопользование, Лесной кодекс.
Сам термин «устойчивое лесопользование» в отечественной и зарубежной литературе не является новым. Первые упоминания о нем можно встретить в зарубежной литературе XVIII в., а в отечественной — начиная с XIX столетия.
В российской науке о лесоводстве одним из первых, кто затрагивал понятие устойчивости по отношению к лесу, был Г. Ф. Морозов, который определил лес как совокупность лесных сообществ, состоящих из растений долголетних диких, неодомашненных, при этом «лес — не простая совокупность или простое множество деревьев, а такое соединение их, в котором обнаруживается совершенно реально, совершенно осязаемо их взаимодействие друг на друга... Лес создает свою собственную внутреннюю среду. Лес не есть только общежитие древесных растений, он представляет собой общежитие более широкого порядка: в нем не только растения приспособлены друг к другу, но и животные к растениям и растения к животным, и всё это находится под влиянием внешней среды».
В работе «О лесоводственных устоях» Г. Ф. Морозов говорил: «Всякое вторжение в лес, даже самое рациональное, всегда будет нарушением того подвижного равновесия, которым характеризуется природа вообще и природа леса в частности. Это нарушение равновесия в лесу отражается прежде всего на ослаблении биологической устойчивости объектов насаждений».
Г. Ф. Морозов подчеркивал большое значение «природной устойчивости насаждений» и «самостоятельности леса в его развитии». Направленное воздействие человека на развитие леса ученый понимал как целеустремленное использование природных особенностей самого леса, его «устойчивости» и «самостоятельности». Принцип устойчивости насаждений и принцип самостоятельности леса он называл «руководящими началами» лесоводства, а стремление создавать и сохранить эти свойства
леса «центральным пунктом всей лесоводствен-ной политики».
Еще одно из определений устойчивости было сформулировано в проекте общей декларации Конференции министров по охране лесов в Хельсинки 1995 г.: «Устойчивое лесопользование означает управление лесами и лесными площадями и их использование таким образом и с такой интенсивностью, которые обеспечивают их биологическое разнообразие, продуктивность, способность к возобновлению, жизнеспособность, а также способность выполнять в настоящее время и в будущем соответствующие экологические, экономические и социальные функции на местном, национальном и глобальном уровнях, без ущерба для других экосистем». Далее в проекте декларации говорится, что «лесные ресурсы и лесные площади должны использоваться на устойчивой основе для удовлетворения социальных, экологических, культурных и духовных потребностей нынешнего и будущих поколений человечества».
Как видно из вышеуказанного определения, нынешнее понятие устойчивости является широким. Эти принципы сложно осуществить на практике в полном объеме, и они могут служить лишь ориентиром для общества, для установления границ, в пределах которых могут действовать те, кто определяет задачи по управлению лесным хозяйством.
Выполнение требований по устойчивому управлению лесами также трудно для лесного хозяйства, как и соблюдение человеком библейских заповедей. Но тем не менее никто не будет отрицать необходимости стремления к совершенству. В связи с этим в разрезе данной научной работы с учетом проведенного исследования и поставленных задач автором предлагается совершенствование имеющейся методологии и переход от устойчивого развития лесного хозяйства к гибкому превентивному управлению им.
Под гибким превентивным управлением, по мнению автора, следует понимать совокупность решений и действий, обеспечивающих целенаправленное упреждение негативных событий в процессе управления лесным хозяйством на эколого-экономическом уровне. Если в качестве негативного события рассматривается кризисная ситуация, то система превентивного управления предполагает разработку и реализацию мер и средств, которые не допускают возникновения такой ситуации.
В аспекте процедурного подхода превентивное управление — процесс целенаправленного воздействия на деятельность субъектов лесного хозяйства по упреждению событий, ведущих к негативным эколого-экономическим последствиям в условиях развития лесопромышленного комплекса в целом. Превентивное управление заключается прежде всего в целенаправленном и упреждающем характере управленческих воздействий на деятельность субъектов рынка, в результате чего появляется возможность своевременно устранять возникающие проблемы и динамично реагировать на изменения в процессе плановых действий.
Исследование целей и задач превентивного управления позволило выделить основные факторы его осуществления в процессе постановки системы эколого-экономического развития лесного хозяйства (рис. 1):
1. Целенаправленность превентивного управления связана с его ориентацией на рыночную среду. Процесс эффективного управления лесным хозяйством в условиях рынка может быть
реализован только при четком осознании своих целей и задач. Цели являются базой для выработки стратегии и тактики развития лесного хозяйства в процессе планирования и служат критериями при принятии управленческих решений в области стратегии управления экологоэкономической ситуацией в отрасли. При отсутствии цели реализации стратегических планов у государства нет точки отсчета для выбора наилучшей альтернативы.
2. Фактор упреждения является ключевой характеристикой системы превентивного управления. В современных условиях оперативная реакция организации на возникающие перспективы и угрозы реализации того или иного фактора развития лесного хозяйства уже не является достаточной из-за возрастающей динамики рыночной среды. Чтобы сохранять экологию леса и рационально использовать возможности лесного хозяйства, необходимо предвидеть развитие ситуации и реагировать в упреждающем порядке. При этом предвидение ситуации не сводится к прогнозированию основных политикоэкономических показателей; упреждение ситуации должно обеспечиваться всеми подсистемами системы управления планированием — экологической, организационной, информационной и аналитической.
3. Релевантность информации означает использование в процессе постановки системы эколого-экономического развития лесного хозяйства только такой информации, которая отвечает требованиям достоверности, оперативности, краткости и предметности. Качество
У
П
Р
А
В
Л
Е
Н
И
Е
О
Т
Р
А
С
Л
Ь
Ю
Рис. 1. Основные факторы превентивного управления в процессе создания (постановки) системы эколого-экономического развития лесного хозяйства
информации имеет ключевое значение для принятия оптимальных решений в процессе реализации планов развития лесного хозяйства.
4. Гибкость и адаптивность системы превентивного управления обеспечивают устойчивость системы в нестабильных и возможных критических условиях эколого-экономического развития отрасли. При этом гибкость означает возможность системы управления лесным хозяйством решения нестандартных, ранее не решаемых задач. Гибкость системы превентивного управления в процессе постановки системы экологоэкономического развития лесного хозяйства должна отталкиваться от непосредственной гибкости развития лесопромышленного комплекса.
По мнению автора, гибкое превентивное развитие лесного хозяйства России может быть обеспечено посредствам выработки единой концепции дальнейшего совершенствования, которое должно включать следующие направления (рис. 2).
В разрезе данной научной статьи рассмотрим два основополагающих направления гибкого превентивного развития лесного хозяйства более основательно:
1. Развитие лесного законодательства и правоприменительной практики.
2. Совершенствование структуры управления лесным комплексом.
Проекты нормативно-правовых актов, розданные участникам заседания Лесной коллегии
МПР 27 февраля 2007 г. и размещенные на сайте МПР 6 марта 2007 г., представляют собой фактически черновые материалы, находящиеся на ранних стадиях разработки. Проекты содержат значительное количество смысловых и технических ошибок, разные проекты концептуально не связаны друг с другом и нередко противоречат новому Лесному кодексу РФ, а также иному действующему законодательству. В проектах нормативов сохранился один из главных недостатков действующих лесохозяйственных нормативов — слабый учет требований природоохранительного законодательства. Проекты содержат значительное количество положений, допускающих множественное толкование. Большинство проектов не обеспечивает исполнение тех статей Лесного кодекса РФ, ради которых они разработаны.
В проектах регулярно происходит подмена понятий и использование терминологии, не соответствующей новому Лесному кодексу. Например, используется такое понятие, как «рубки главного пользования», несмотря на то, что разделение рубок на «главное» и «промежуточное» пользование новым Кодексом ликвидировано.
«Порядок исчисления расчетной лесосеки» подразумевает определение допустимых объемов рубок только по рубкам главного пользования, в то время как по Лесному кодексу расчетная лесосека является нормой общего объема заготовки древесины.
Рис. 2. Приоритетные направления гибкого превентивного развития лесного хозяйства России
Блок проектов нормативно-правовых актов, связанных с планированием хозяйственной деятельности (проекты, определяющие состав и порядок составления Лесного плана субъекта Федерации, Лесохозяйственного регламента, Проекта освоения лесов и Лесной декларации) содержит минимум положений, обеспечивающих сохранение биологического разнообразия лесов. Вся структура, идеология и терминология этих проектов подчинена исключительно целям заготовки древесины, остальные функции лесов занимают сугубо второстепенное положение либо игнорируются вообще. В частности, ни одним из указанных проектов не предусматривается природоохранное зонирование лесов вне пределов существующих особо охраняемых природных территорий, не предусматриваются меры, направленные на сохранение проектируемых особо охраняемых природных территорий и мест обитания редких и подлежащих специальной охране видов (в том числе сохранение известных мест обитания, а также тех, которые могут быть выявлены в будущем в ходе специальных обследований), не предусматриваются возможности создания новых охраняемых территорий. Ни один из этих нормативов не содержит также и положений, обеспечивающих устойчивое управление лесами, в том числе соответствие допускаемой интенсивности лесопользования интенсивности и качеству лесного хозяйства и охраны лесов. Отсутствие в указанных проектах нормативов положений, направленных на обеспечение устойчивости управления лесами и сохранение биологического разнообразия, является нарушением п. 1 ст. 1 Лесного кодекса РФ.
Всей совокупностью предлагаемых нормативно-правовых актов предусматривается чрезвычайно сложная система планирования хозяйственной деятельности в пределах арендных участков, характеризующаяся причудливым смешением функций государственных структур и арендаторов. Так, планирование мероприятий по использованию лесов арендного участка осуществляется за счет арендатора («Состав и порядок разработки проекта освоения лесов»), а планирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов осуществляется за счет государства («Порядок проведения лесоустройства»). Таксация лесов фактически предусматривается обоими этими нормативами (судя по составу данных, которые должны содержаться в «Проекте освоения лесов»), т. е. должна
проводиться дважды — за счет государства и за счет арендатора. При этом параллельно за счет государства предусматривается государственная инвентаризация лесов. Дополнительные сложности связаны с тем, что «Порядок заполнения и подачи лесной декларации» предусматривает жесткое планирование всех хозяйственных мероприятий на год вперед, с возможностью внесения изменений в течение года лишь в крайне ограниченном числе случаев. Столь сложная, противоречивая и абсолютно не гибкая система хозяйственного планирования существенно затрудняет внедрение в практику управления лесами современных эффективных методов и технологий (в том числе связанных с охраной окружающей среды), препятствует развитию добровольной лесной сертификации, а также существенно снижает конкурентоспособность российского лесного хозяйства в целом.
Проекты некоторых важнейших документов, в частности, федеральных и районных Правил заготовки древесины и Правил ухода за лесами пока отсутствуют. Есть серьезные опасения, что эти проекты также не избегут перечисленных недостатков, в то время как они должны содержать некоторые важнейшие положения, обеспечивающие сохранение ценных лесов и иных ценных объектов, в частности, регионально адаптированные нормативы выделения ОЗУ.
Документы, регулирующие планирование ведения лесного хозяйства и лесопользования, не предусматривают процедуру учета мнения общественности, в том числе местного населения, а также других планов по ведению или ограничению хозяйственной деятельности, существующих для данной территории при разработке лесных планов, лесохозяйственного регламентов, проектов освоения лесов. Отсутствие такого механизма (например, процедуры общественных слушаний) будет вести к возникновению ненужных конфликтов.
В целом, на сегодняшний день можно сделать вывод о том, что принятие набора нормативноправовых актов в соответствии с проектами, размещенными для комментариев на сайте Министерства природных ресурсов 6 марта 2007 г., не сможет обеспечить исполнение требований Лесного кодекса РФ и послужить основой для создания устойчивой, эффективной и экологически разумной системы управления лесами. Неясности и противоречия, в большом количестве содержащиеся в проектах нормативов,
обеспечат условия для дальнейшего развития коррупции, снижения эффективности и доходности лесоуправления, росту социальных проблем в лесных деревнях и поселках и дополнительным угрозам ценным природным объектам.
Принятие предлагаемого набора нормативноправовых актов, размещенного на сайте МПР 6 марта 2007 г., без коренной переработки проектов и приведения их в соответствие друг с другом и с действующим законодательством, недопустимо.
Для доработки проектов и исправления ошибок необходимо коренным образом изменить порядок работы над проектами новых нормативноправовых актов лесного хозяйства. Предлагается организовать следующий порядок доработки.
1. Министерство природных ресурсов создает рабочую группу по подготовке проектов нормативных правовых актов в соответствии с Лесным кодексом РФ, включающую представителей различных заинтересованных сторон, профессионально связанных с лесом, в том числе: Федерального агентства лесного хозяйства; организаций лесной науки и лесоустройства; органов управления лесами в субъектах Российской Федерации; крупного и среднего лесного бизнеса; малого лесного бизнеса; неправительственных природоохранных организаций.
2. Рабочая группа определяет порядок доработки нормативов, исходя из того, что некоторые нормативы тесно связаны друг с другом и должны разрабатываться в определенной последовательности, и ответственных за разработку каждого конкретного норматива.
Рабочая группа определяет также концепцию каждого конкретного норматива, обеспечивающую его взаимосвязь с другими разрабатываемыми нормативами.
При необходимости рабочая группа формирует предложения по целевому использованию средств, выделенных на разработку нормативно-правовых актов лесного хозяйства, а также рассматривает эффективность их использования.
3. Ответственные за доработку нормативов обеспечивают разработку или доработку проектов нормативов. Доработанные или разработанные заново проекты нормативно-правовых актов должны:
— не содержать положений, противоречащих требованиям российского законодательства, в том числе Лесного кодекса РФ;
— обеспечивать реализацию соответствующих статей Лесного кодекса, на основании которых они разрабатываются, без необходимости принятия дополнительных разъясняющих или уточняющих документов;
— не содержать отсылок на нормативноправовые акты или понятия, утратившие силу после принятия нового Лесного кодекса;
— не вводить полномочия государственных органов управления лесами, не предусмотренные Лесным кодексом и другими законами Российской Федерации.
4. После доработки или разработки проектов нормативно-правовых актов организуется их общественное обсуждение с максимально возможным привлечением заинтересованных сторон, и в первую очередь специалистов лесной отрасли. Общественное обсуждение должно включать:
— публикацию доработанного проекта нормативно-правового акта в электронных отраслевых СМИ, а в отдельных случаях — и в печатных отраслевых СМИ, с указанием способов направления комментариев конкретным лицам, отвечающим за разработку данного проекта;
— рассмотрение всех поступивших комментариев с аргументированными решениями о принятии или непринятии каждого из них, и обязательным ответом автору каждого комментария;
— доработку проекта с учетом поступивших комментариев.
На общественное обсуждение, с момента публикации доработанного проекта до окончания срока, когда комментарий может быть отправлен разработчикам обычной почтой, должно быть отведено не менее месяца.
5. После доработки проекта норматива с учетом результатов обсуждения проект рассматривается рабочей группой и передается на рассмотрение в Министерство природных ресурсов. Одновременно с этим проект вновь публикуется в электронных отраслевых СМИ. В случае если у кого-либо из членов рабочей группы имеется особое мнение по поводу проекта норматива, это особое мнение прилагается к проекту норматива, передается в Министерство природных ресурсов и публикуется в отраслевых СМИ.
6. На завершающем этапе Департамент государственной политики в области лесных и водных ресурсов обеспечивает, совместно с ответственным за разработку конкретного
норматива, окончательную техническую коррекцию проекта нормативно-правового акта, после чего проект поступает на утверждение к министру природных ресурсов или вносится в Правительство РФ.
Совершенствование структуры управления лесным комплексом предполагает решение трех проблемных вопросов на различных уровнях управления.
Во-первых, повышение качества государственного управления, контроля и надзора в лесном комплексе, в том числе управления процессами развития лесной инфраструктуры и глубокой переработки древесины. В настоящее время решение этого вопроса необходимо вести по двум основным направлениям:
— повышение уровня межведомственной координации на основе ряда документов правительственного и межведомственного характера;
— создание нового федерального органа исполнительной власти, способного обеспечить выполнение полномочий по выработке и реализации государственной лесной политики.
Во-вторых, это реализация трехэтапной процедуры, предусмотренной лесным законодательством и обеспечивающей передачу полномочий
по управлению лесным хозяйством субъектам Российской Федерации.
В-третьих, в связи с передачей полномочий по управлению лесным хозяйством субъектам Российской Федерации, по-новому должна быть построена система государственного контроля и надзора за исполнением лесного законодательства. Имеется ряд законодательных коллизий, не позволяющих выстроить непротиворечивую систему надзора и контроля с позиций принципов административной реформы, разделения государственных функций по различным типам государственных органов.
В соответствии с изложенным, по мнению автора, на сегодняшний день с целью гибкого превентивного развития лесного хозяйства требуется постоянный мониторинг указанных процессов с формированием предложений в части: внесения дополнений и изменений в действующие правовые нормативные документы, регулирующие лесные отношения и конкретные вопросы лесоуправления и лесопользования; принятие управленческих решений на уровне администраций субъектов Федерации; принятие управленческих решений на уровне субъектов лесного бизнеса.
