CC BY
1539
ББК 67.620
О. Л. Казанцева
Формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (система, содержание)
O. L. Kazantseva
Forms of Interaction between Public Authorities of Territories of the Russian Federation and Local Government (System, Content)
Рассматриваются основные формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, их система и содержание.
Ключевые слова: органы государственной власти, местное самоуправление.
DOI 10.14258/izvasu(2013)2.2-23
The main forms of interaction between public authorities of territories of the Russian Federation and local government, their system and the content are considered.
Key words: public authorities, local government.
Развитие и функционирование местного самоуправления предусматривает тесный контакт между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, согласованные действия между ними по различным вопросам. Их непосредственное взаимодействие раскрывается в определенных формах. Под формами взаимодействия в отечественной конституционно-правовой науке понимается вид связи участников взаимодействия [1, с. 12]. Некоторые авторы в понятие «формы взаимодействия» включают средства, с помощью которых достигается согласованность в их деятельности [2, с. 73].
Несмотря на то, что в отечественной юридической науке уделяется внимание вопросу о формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, единодушного понятия видов и содержания форм взаимодействия нет. В этой связи хотелось бы прежде всего поддержать мнение некоторых авторов о том, что форма взаимодействия представляет собой вид связи участников взаимодействия, основанный на принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели [3, с. 34]. В рамках взаимодействия всех уровней власти (Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления) выделяются две формы близких друг к другу отношений. При этом если отношения Российской Федерации и ее субъектов строятся на конституционном принципе федерализма, то выстраивание отношений Российской Федерации и ее субъектов вместе взятых и каждого из них в отдельности с муниципальными образованиями (органами местного само-
управления) не получило своего «принципиального» определения. Большинство ученых считают, что отношения органов государства и органов местного самоуправления не могут быть такими же, как отношения между государственными органами Российской Федерацией и ее субъектов. Однако высказываются мнения о распространении и на эти отношения принципа федерализма.
Существующие отличия отношений между федеральным и региональным уровнями государственной власти, отношений между государством и местным самоуправлением не позволяют распространить на них в полной мере такое понятие, как «федерализм». Автономная природа формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления более предпочтительна перед федеративной. Муниципальные образования не имеют признаков государственных образований, а органы местного самоуправления организационно обособлены от органов государственной власти, в отличие от органов власти субъектов РФ, образующих с последними единую систему.
В вопросе о формах взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления важное место отводится критериям (основаниям) классификации существующих форм взаимодействия. В зависимости от того, по чьей инициативе происходит взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, Н. И. Соломка подразделяет все формы взаимодействия на три группы: 1) осуществляемые по инициативе органов государствен-
ной власти субъектов РФ (нормативное регулирование деятельности органов местного самоуправления, контроль, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, оказание поддержки органам местного самоуправления и пр.); 2) осуществляемые по инициативе органов местного самоуправления (законодательная инициатива, обращения в органы государственной власти и т. д.); 3) инициируемые и осуществляемые органами государственной власти и органами местного самоуправления (заключение соглашений и договоров, создание органами государственной власти структур, специализирующихся на взаимодействии с органами местного самоуправления, создание консультативных и координационных органов и т. п.) [4, с. 89].
Е. С. Шугрина выделяет в качестве основных форм взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления: наделение органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание координационных и консультативных органов, совместных рабочих групп; реализация права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта РФ; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти [5, с. 333].
Взвешивая различные точки зрения, предпочтительнее выделить следующие формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления: 1) координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; 2) создание совместных координационных, консультационных, совещательных и тому подобных образований; 3) оказание методической помощи органам местного самоуправления; 4) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; 5) контроль со стороны органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления законодательства и выполнением переданных государственных полномочий; 6) организация подготовки и переподготовки муниципальных служащих и выборных лиц местного самоуправления; 7) право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ; 8) заключение договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в порядке, установленном законодательством; 9) разработка и принятие программ развития местного самоуправления и иных программ; 10) разрешение споров и разногласий; 11) государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления; 12) установление и осуществление
расходов и формирование доходов органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; 13) рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, должностными лицами субъектов РФ, к которым эти обращения направлены, в порядке, установленном законодательством. Многие из этих форм указываются в исследованиях российских ученых [6, с. 21; 7, с. 14].
Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, постановлениями (определениями) Конституционного Суда РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.
Поскольку формы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления очень разнообразны, раскроем содержание некоторых из них.
Особенное значение для российского федеративного государства приобретает координация деятельности органов власти разных уровней. Координация деятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления является одной из основных и распространенных форм взаимодействия названных органов. Координация означает согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо). Она способствует решению тактических и стратегических задач местного самоуправления в русле государственной и муниципальной политики. В процессе координации создаются условия для формирования общих интересов, согласования действий. Координация осуществляется на взаимных интересах субъектов, отношения между органами государственной власти и местным самоуправлением строятся на принципах сотрудничества. При этом законодатель использует, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, категорию «содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление».
С координацией деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления тесно связана еще одна форма взаимодействия — создание постоянно или временно действующих совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов. Они создаются в целях согласования взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Названная форма прямо не предусматривается федеральными закона-
ми и не получает своего развития в них. Создание подобных органов может быть предусмотрено постановлениями Правительства РФ, правовыми актами субъектов РФ.
Государственный контроль над местным самоуправлением представляет собой самостоятельную форму взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. По объекту контроль подразделяется на контроль за соблюдением законов и контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Каждый из видов контроля имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны региональных органов исполнительной власти может быть охарактеризован как административный. Однако следует иметь в виду, что Конституционный Суд РФ считает противоречащим Конституции РФ право органов государственной власти субъекта РФ отменять акты органов местного самоуправления [8].
В ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления предусмотрено, что любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить [9]. Следовательно, непременным условием эффективности государственного контроля за местным самоуправлением является его адекватность.
Самой распространенной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, закрепляемой в основных законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований, является заключение договоров и соглашений в порядке, установленном законом субъекта РФ. Федеральное законодательство не содержит норм, прямо предписывающих такое взаимодействие. Законодательно закреплена самостоятельность государственной и муниципальной власти в определении форм реализации своих полномочий. Это дает основания полагать, что взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления возможно на основе договора. Названная форма взаимодействия часто называется в региональном законодательстве.
Особое место в процессе взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления занимают принимаемые ими программы развития отдельных муниципальных образований, в том числе социально-культурного развития, инвестиционной поддержки, методической помощи органам местного самоуправления и пр.
Очевидно, что при принятии и реализации таких программ государственные органы и органы местного самоуправления формально сохраняют независимость в осуществлении возложенных на них полномочий. На это указывает, например, взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления при долевом финансировании инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований (ст. 62 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Основные законы некоторых субъектов РФ прямо возлагают на органы государственной власти соответствующего субъекта обязанность по проведению консультаций с органами местного самоуправления, учету их предложений при разработке программ и принятии решений, затрагивающих интересы соответствующих муниципальных образований. Например, уставы Архангельской и Брянской областей предусматривают обязательный учет органами государственной власти предложений органов местного самоуправления при разработке программ [10; 11].
В целом анализ федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении свидетельствует о том, что процесс формирования правовой основы взаимодействия регионального и местного уровней идет очень активно. Тем не менее полная картина процесса взаимодействия сторон в нем не отражается. Уставы субъектов РФ не содержат в большинстве случаев каких-либо особенностей взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ. Как правило, в уставах субъектов РФ находит отражение лишь договорная форма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ. Во многих уставах имеются специальные статьи, посвященные взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления и соответствующей передаче полномочий.
Принимая во внимание вышесказанное, можно сделать следующие выводы.
1. Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае оно проявляется через основные направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом совершенствование существующих форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления повысит эффективность их взаимодействия.
2. Федеральное и региональное законодательство не содержит понятия и системного закрепления основных форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. Отсутствие законодательно опре-
деленных форм на вышестоящем уровне приводит к тому, что на уровне муниципальных образований вопрос о формах взаимодействия либо не регулируется вообще, либо регулируется частично. В то же время обеспечение баланса соблюдения свободы муниципальных образований и государственного интереса невозможно без определения форм взаимодействия ор-
ганов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления с их четким законодательным регулированием. В связи с этим целесообразным является принятие самостоятельного федерального закона, регламентирующего понятие и содержание форм взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления.
Библиографический список
1. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. — М., 2002.
2. Бердичевский Ф. Ю. Условия эффективности взаимодействия органов следствия и милиции по уголовному делу. Проблемы повышения эффективности предварительного следствия // Тезисы научно-практической конференции. — Л., 1973.
3. Карташов В. Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 19.
4. Соломка Н. И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления : дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 1998.
5. Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. — М., 2007.
6. Безруков А. В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия
// Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 6.
7. Кудинов В. В. К вопросу о формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2009. — № 8.
8. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П // Российская газета. — 1997. — 6 февр.
9. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 36.
10. Устав Архангельской области от 23.05.1995 (ред. от 19.11.2010) // Волна. — 2001. — № 13. — 3 апр.
11. Устав Брянской области от 26.01.1996 г. № 7-з (ред. 26.01.2007 № 9-з) // Брянская неделя. — 1996. — 16 февр.
