Формы судебного контроля в производстве по делам об административных правонарушениях Текст научной статьи по специальности «Право»

ФОРМЫ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

FORMS JUDICIAL REVIEW PROCEEDINGS ON THE CASES OF

ADMINISTRATIVE OFFENSES

УДК 347.9:342.9

С.Б. ТРУХАЧЕВ,

государственный советник юстиции Российской Федерации 1 класса (Судебный департамент в Воронежской области) svetlana_mahina@mail.ru

S.B. TRUKHACHEV,

State Counselor of Justice of Class 1 (Judicial department in the Voronezh region)

С.Н. МАХИНА,

доктор юридических наук, профессор (Воронежский государственный университет) svetlana_mahina@mail.ru

S.N. MAHINA,

doctor of law, professor (Voronezh state University)

Аннотация: рассмотрены формы судебного контроля в производстве по делам об административных правонарушениях, которые, несмотря на отсутствие четкой фиксации в действующем законодательстве, используются в практике правового применения, а также предложены теоретические и практические рекомендации по заполнению пробелов действующего законодательства.

Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, обжалование (опротестование), судебный контроль, контрольные полномочия, формы судебного контроля, должностное лицо, суд.

Abstract: consider the form of judicial review proceedings in cases of administrative offenses, which, despite the lack of a clear lock in the current legislation are used in the practice of law application, as well as the proposed theoretical and practical recommendations on how to fill the gaps of the current legislation.

Keywords: proceedings on administrative offenses, the appeal (protest), judicial review supervisory powers, forms of judicial review, the official court.

В действующем законодательстве, посвященном производству по делам об административных правонарушениях (далее - производство по ДАП), законодатель установил правила обжалования (опротестования) действий и решений государственных органов исполнительной власти в очень усеченном виде, что порождает множество проблемных аспектов в практике правового применения, которые нередко приводят к нарушениям прав и законных

интересов участников производства по ДАП. При этом многие вопросы судебного контроля именно в производстве по ДАП не получили должного комплексного исследования, к числу таковых относятся и проблемные аспекты форм судебного контроля.

Судебный контроль в производстве по ДАП осуществляется в определенных формах, которые в настоящее время четко не выделены в науке административного права.

Под формой осуществления судебного контроля, по нашему мнению, следует понимать: а) в широком смысле - элемент осуществления правосудия как совокупность приемов и способов осуществления судебной деятельности; б) в узком смысле - содержательный аспект всевозможных контрольных полномочий суда в производстве по ДАП, по реализации проверочной деятельности.

Следует отметить, что в действующем законодательстве прямо не указаны формы судебного контроля, исключение составляют: а) ст.ст. 30.1 и 30.10 КоАП РФ; б) форма, содержащаяся в параграфе 2 Гл. 25 АПК РФ (оспаривания решений административных органов о привлечении к административной ответственности), которая, на наш взгляд, требует соответствующей конкретизации.

Однако не оставляет сомнения то, что современные реалии осуществления контрольных полномочий суда, с учетом особой специфики административно-деликтных правоотношений, не могут ограничиваться вышеуказанными формами реализации, поскольку:

- ежегодно количество дел в производстве по ДАП значительно увеличивается, а их рассмотрение существенно усложняется (по данным ГИАЦ МВД России);

- форм реализации судебного контроля в производстве по ДАП на практике значительно больше, чем заявлено в КоАП РФ;

- согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а в соответствии с ч. 2 указанной статьи решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, поэтому соблюдение прав и законных интересов личности должны надлежащим образом контролироваться судом на всех стадиях производства по ДАП.

В связи с чем, с учетом стадийности производства по ДАП, а также системно-структурного анализа процессуальных норм КоАП РФ и АПК РФ во взаимосвязи с анализом судебной практики, сформулируем формы судебного контроля, которые включат в себя проверочную деятельность применительно к каждой стадии производства по делу: а) за актами органов административной юрисдикции; б) за издаваемыми судьями правоприменительными актами, не в зависимости от вида акта, который оспаривается.

1. Формы судебного контроля на стадии осуществления административного расследования (ст. 28.7 КоАП РФ) и возбуждения производства по ДАП (ст. 28. 1 КоАП РФ).

При осуществлении административного расследования, на наш взгляд, особого внимания заслуживают следующие формы судебного контроля в производстве по ДАП:

А. Проверка осуществления административного расследования:

- проверка законных оснований назначения экспертизы, поскольку это может значительно повлиять на «затянутость» производства, а также привести к принятию несправедливого судебного акта. Однако в действующем законодательстве не предусмотрена возможность обжалования определения о назначении экспертизы, на основании чего правоприменяющим лицом не осуществляется судебный контроль данного судебного акта и производство по требованию о проверке его законности прекращается, о чем свидетельствует многочисленная судебная практика [1]. Поэтому считаем, что подобный законодательный пробел существенно нарушает права и законные интересы участников производства, который должен быть заполнен на законодательном уровне путем введения соответствующей статьи в КоАП РФ;

- проверку законности применения показаний специальных технических средств для привлечения лица к административной ответственности [2]. Данная форма судебного контроля имеет большое значение, поскольку из-за неточно полученных данных или данных, полученных от технически неисправного средства, или в случае отсутствия соответствующей сертифицированной документации лицо может быть незаконно привлечено к административной ответственности.

Также следует заметить, что на данной стадии производства по ДАП судебный контроль может быть осуществлен в форме проверки данных судом путем судебного запроса [3] в соответствии со ст. 26.9 КоАП РФ и ст. 66 АПК РФ по инициативе органов, осуществляющих административное расследование.

Б. Отметим, что в настоящее время правовое регулирование процессуальных аспектов производства по ДАП по своему содержанию и структуре все более приближается к модели уголовно-процессуального регулирования. Поэтому выделим следующие формы судебного контроля, которые могут быть заимствованы из уголовного процесса:

1) проверочная деятельность административных актов (действий и (или) решений), препятствующих дальнейшему производству по делу или прекращающих производство по ДАП, в открытом состязательном процессе в случаях:

а) незаконного прекращения производства до передачи дела на рассмотрение, предусмотренного ст. 28.9 КоАП РФ [4];

б) незаконного отказа в возбуждении дела, при вынесении определения, предусмотренного п. 5 ст. 28.1 КоАП РФ [5];

в) незаконного привлечения к административной ответственности в случае вынесения постановления должностным лицом на месте совершения административного правонарушения, в порядке упрощенного (усеченного) производства по делу;

2) проверка административных актов (действий и (или) решений), ограничивающих (нарушающих) конституционные права и свободы граждан, а в частности за законностью применения мер обеспечения производства [6], предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ или применение обеспечительных мер, предусмотренных ст. 91 АПК РФ, в двух вариациях:

а) по жалобе лица в открытом состязательном процессе;

б) по инициативе органов, осуществляющих административное расследование, при ходатайстве о необходимости проведения того или иного процессуального действия, например, истребования сведений или судебного запроса, в закрытом не состязательном процессе, где судом будет по сути осуществляться разрешительная деятельность;

3) проверка соблюдения процессуальной формы осуществления и результатов обеспечения производства [7] или принятия обеспечительных мер по делу об административном правонарушении в открытом состязательном процессе, например, при незаконном применении мер обеспечения производства при вынесении определения о применении залога за арестованное судно в соответствии со ст. 27.18 КоАП РФ или незаконном наложении на денежные средства юридического лица, привлекаемого к административной ответственности согласно ст. 91 АПК РФ.

Целесообразно определить рассматриваемые выше формы как предварительные формы судебного контроля, поскольку они представляют собой осуществление первичного судебного контроля, который предшествует всем последующим стадиям прохождения дела в производстве по ДАП.

2. Форма судебного контроля в производстве по ДАП с учетом стадии рассмотрения производства по ДАП (ст. 29.7 КоАП РФ и ст. 202 АПК РФ).

В данном случае можно констатировать, что сложилась и достаточно активно используется на практике такая форма судебного контроля за законностью элементов системы института «производство по ДАП», как судебный запрос, который реализуется, если правоприменительная практика показывает на наличие проблем правового характера [3].

Именно тот факт, что правовым результатом судебных запросов является устранение/преодоление/снижение негативных элементов системы производства, позволяет рассматривать судебные

запросы как одну из форм судебного контроля. В связи с тем, что в производстве судебные запросы могут иметь различный правовой характер и форму, считаем уместным данную форму судебного контроля обозначить как судебное истребование.

Таким образом, форма судебного контроля - судебное истребование - включает в себя именно способ осуществления проверочной деятельности через соответствующее истребование, а не ее предмет.

Также в рамках стадии рассмотрения производства по ДАП можно отметить и следующую форму судебного контроля - проверочную деятельность за осуществлением процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении [8], которая предусматривает:

а) проверку порядка и нормативной основы привлечения лица к административной ответственности (гл. 4 КоАП РФ и ст. 202 АПК РФ);

б) проверку оснований и нормативной основы прекращения производства по делу (ст. 28.9 КоАП РФ);

в) проверку оснований и нормативной основы возврата протокола об административном правонарушении для устранения недостатков (ст. 29.4 КоАП РФ);

г) проверку оснований и нормативной основы направления дела по подведомственности (ст. 19.7 КоАП РФ);

д) проверку оснований и нормативной основы исправления описок, опечаток и арифметических ошибок (ст. 29.12.1 КоАП РФ);

е) проверку оснований и нормативной основы представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 29.13 КоАП РФ).

Таким образом, можно сделать вывод, что на стадии рассмотрения производства по ДАП реализуется первичная форма судебного контроля, состоящая из судебного истребования и проверочной деятельности за осуществлением процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении.

3. Форма судебного контроля в производстве по ДАП с учетом стадии пересмотра.

Помимо предусмотренных законодателем форм согласно ст.ст. 30.1, 30.10 КоАП РФ, п. 2 Главы 25 АПК РФ, в рамках стадии пересмотра выделим следующие формы судебного контроля:

а) проверка законности постановления по ДАП (ст. 29.10 КоАП РФ);

б) проверочная деятельность по жалобе на решение, вынесенное судом надзорной инстанции уровня субъекта РФ;

в) проверка законности отказа в восстановлении срока обжалования постановления или решения по делу (ст. 30.3 КоАП РФ) [9];

г) проверка законности направления жалобы или протеста по подведомственности (ст. 12.15 КоАП РФ [10]);

д) проверка законности деятельность оснований и нормативной основы возвращения жалобы без рассмотрения [11];

е) проверка законности прекращения производства по жалобе (ст. 28.9 КоАП РФ) [12];

ж) проверка законности привлечения к административной ответственности с учетом малозначительности совершенного административного правонарушения [13].

Рассмотренные формы судебного контроля представляют собой последующую форму судебного контроля, поскольку она реализо-вывается на следующей после рассмотрения производства стадии.

4. Форма судебного контроля в производстве по ДАП с учетом стадии исполнения.

Следует отметить, что исполнение постановления по ДАП является итоговой стадией основного производства по ДАП, предусмотренной гл. 31 КоАП РФ, поскольку данную стадию проходят вступившие в законную силу постановления о назначении административного наказания и для всех она является заключительной.

В результате чего выделим итоговую форму судебного контроля в производстве по ДАП, включающую в себя:

а) проверочную деятельность суда по жалобе на определение об обращении постановления к исполнению (ст. 31. 3 КоАП РФ) [ 14];

б) проверочную деятельность суда по жалобе на определение об отказе в предоставлении отсрочки и рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.5 КоАП РФ) [ 15];

в) проверочную деятельность суда по жалобе на определение о досрочном прекращении исполнения постановления или отказе в досрочном прекращении исполнения постановления об административном приостановлении деятельности, об административном аресте (ст. 32.12 КоАП РФ) [16];

г) проверочную деятельность суда по жалобе на постановление об отказе в досрочном прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 32.12 КоАП РФ) [ 17];

д) проверочную деятельность суда по жалобе на определение о разъяснении вопросов, связанных с исполнением постановления о назначении административного наказания (ст. 31.8 КоАП РФ) [18];

е) судебную проверку действий по исполнению, связанных с содержанием лица не в установленном порядке при исполнении наказания об административном аресте (ст. ст. 3.2, 3.9 КоАП РФ), по невозврату прав после окончания срока лишения специального права (ст. 3.8 КоАП РФ), по конфискации ошибочно изъятого имущества (3.7КоАП РФ) [ 19] и т.д.

Таким образом, можно констатировать, что практически судебные контрольные функции постоянно реализуются, а их содержательные параметры расширяются, что соответственно приводит к появлению новых форм судебного контроля в производстве по ДАП. Однако научные концептуальные и законодательные основы судебного контроля не успевают в полной мере фиксировать новые формы судебного контроля, что в целях соблюдения прав и законных интересов участников производства по ДАП требует соответствующего реформирования на законодательном уровне.

Литература

1. Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2009 по делу № А68-9663/09-639/5; Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2013 по делу № А54-1473/2013 [Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

2. Решение Санкт-Петербургского городского суда от 16.03.2010 № 7-97/10 [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

3. Решение Московского городского суда от 24.07.2014 по делу № 7-5887 [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

4. Постановление ФАС Уральского округа от 04.04.2013 № Ф09-1930/13 по делу № А71-8592/2012; Постановление Алтайского краевого суда от 02.03.2015 по делу № 4а-123/2015 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

5. Решение Арбитражного суда Ульяновской области от 29.10.2007 г. по делу № А 72-6079/07-8/229 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

6. Определение Верховного Суда РФ от 18.02.2015 по делу № 305-КГ14-8549, А41-50754/13; Решение Санкт-Петербургского городского суда от 20.08.2009 по делу № 5-582/09; и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

7. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.08.2009 по делу № А19-19265/08; и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

8. Решения Арбитражного суда Чукотского автономного округа по делам № А80-118/2011, № А80-321/2010, № А80-322/2010, № А80-323/2010, № А80-324/2010, № А80-325/2010 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

9. Определение Московского городского суда от 28.05.2015 по делу № 7-5450/15; Постановление Астраханского областного суда от 08.06.2015 по делу № 4а-199/2015 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

10. Определение Московского городского суда от 10.02.2015 по делу № 7-968; Постановление Волгоградского областного суда от 13.03.2015 по делу № 7а-309/15. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

11. Постановление Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 08.06.2015 № 4а-326-15. [Электронный ресурс]. URL: http:// www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

12. Постановление Тюменского областного суда от 28.05.2015 № 7-3-250/2015; Постановление Нижегородского областного суда от 10.06.2015 по делу № 4а-315/2015 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

13. Решения Арбитражного суда Белгородской области от 30.12.2010 по делу № А08-7394/2010-17, от 21.03.2011 по делу № А08-979/2011 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

14. Решение Ленинградского областного суда от 20.07.2010 № 7-304/2010; Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2012 № 18АП-3516/2012 по делу № А07-18421/2011 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

15. Постановление Томского областного суда от 13.05.2014 № 4а-153/2014 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

16. Определение Московского городского суда от 27.01.2011 по делу № 7-151 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

17. Определение Московского городского суда от 14.05.2012 по делу № 7-886 областного суда от 07.10.2014 № 4а-883/2014 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

18. Практика правового применения: определение Ленинградского областного суда от 17.02.2015 № 7-152/2015 по делу № 5т-896/2014 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

19. Апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 12.09.2013 по делу № 33-10992/2013 и др. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.10.2015).

= References =

1. Resolution of the Twentieth Arbitration Appeal Court of 13.11.2009 in case number A68-9663 / 09-639 / 5; Twentieth Resolution Arbitration Appeal Court of 12.25.2013 in case number A54-1473 / 2013. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

2. The decision of the St. Petersburg city court on 16.03.2010 № 7-97/10 [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

3. The decision of the Moscow city court on 24.07.2014 in case № 7-5887 [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

4. The regulation of FAS Ural district from 04.04.2013 № F09-1930/13 in the case № A71-8592/2012; the Resolution of the Altai regional court from 02.03.2015 in case № 4A-123/2015 etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

5. The decision of the Arbitration court of Ulyanovsk region dated 29.10.2007, on business № A72-6079/07-8/229 etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

6. The determination of the Supreme Court of the Russian Federation dated 18.02.2015 in case № 305-КГ14-8549, A41-50754/13; the Decision of the St. Petersburg city court dated 20.08.2009 in case № 5-582/09; etc. [Electronic resource]. URL: http://www. consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

7. Resolution of the Federal East-Siberian district dated 12.08.2009 in case № A19-19265/08; etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

8. The decision of Arbitration court of the Chukotka Autonomous district in cases № A80-118/2011, № A80-321/2010, № A80-322/2010, № A80-323/2010, № A80-324/2010, № A80-325/2010 etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

9. Determination of the Moscow City Court of 28.05.2015 in case № 7-5450 / 15; Resolution of the Astrakhan Regional Court of 06.08.2015 in case № 4a-199/2015 etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

10. Determination of the Moscow City Court of 10.02.2015 in case № 7-968; Resolution of the Volgograd Regional Court of 13.03.2015 in case № 7a-309/15. [Electronic resource].URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

11. The decision of the Supreme Court of the Republic of Sakha (Yakutia) from 08.06.2015 № 4a-326-15. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

12. The decision of the Tyumen Regional Court of 28.05.2015 № 7-3-250 / 2015; Resolution of the Nizhny Novgorod Regional Court of 10.06.2015 in case № 4a-315/2015 etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

13. Decisions of the Arbitration Court of the Belgorod region from 30.12.2010 on case № A08-7394 / 2010-17, dated 21.03.2011 on the case № A08-979 / 2011, etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (date treatment: 21.10.2015).

14. The decision of the Leningrad Regional Court of 20.07.2010 № 7-304 / 2010; Eighteenth Resolution Arbitration Appeal Court of 04.05.2012 № 18AP-3516/2012 on the case № A07-18421 / 2011, etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

15. Decision of the Tomsk Regional Court of 13.05.2014 № 4a-153/2014 etc. [Electronic resource]. URL:. Http://www.consultant. ru (reference date: 21.10.2015).

16. Determination of the Moscow City Court of 27.01.2011 in case № 7-151, etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant. ru (reference date: 21.10.2015).

17. Determination of the Moscow City Court of 14.05.2012 in case № 7-886 Regional Court on 10.7.2014 № 4a-883/2014 etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

18. The application of legal practice: the definition of the Leningrad Regional Court of 17.02.2015 № 7-152 / 2015 in case № 5t-896/2014 etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

19. Appeal of the Supreme Court of the Republic of Tatarstan from 09.12.2013 the case № 33-10992 / 2013, etc. [Electronic resource]. URL: http://www.consultant.ru (reference date: 21.10.2015).

(статья сдана в редакцию 29.04.2016)

Проблемы правоохранительной деятельности 2'16-

29