CC BY
81
В заключение отметим, что политика России в области исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными обуславливается рассмотренной выше системой факторов. Она выражает отношение государства к организации исполнения уголовных наказаний, не только ориентируясь на собственную практику, традиции и возможности, но и учитывая и равняясь на международные нормы и стандарты обращения с осужденными. Эта политика не может оставаться неизменной, она должна постоянно корректироваться в зависимости от состояния указанных факторов. Именно они обусловили принятие Федерального закона от 21 февраля 2001 г. № 25-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации», а также Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 277-ФЗ «О внесении изменения в Закон Российской Федерации “Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы”». Внесенные дополнения и изменения существенно скорректировали карательную политику в сторону гуманизации.
Е.Ю. Емельянов
ФОРМЫ КОРРУПЦИИ В РОССИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЯВЛЕНИЯ
Ключевые слова: коррупция, исследование, система власти, исторический анализ, взятка.
Article is devoted corruption research. Definition of concept “corruption” is made. The scientific analysis of history of legislative fastening of various forms of barks-rupt-sii is carried out. The corruption reasons in all vertical of the power are established.
Modern value gets concept of corruption in XV—XVI centuries during time politiche-skogo the crisis accompanied by fast distribution of corruption in the majority of the European states. The understanding of corruption habitual today as bribery and bribability of officials and also political figures at this particular time has affirmed.
Corruption as abusing powers subjects imperiously-public the figure-nosti or use of official position by them in the interests has the same old story, as well as mankind. Much “more youngly” regular struggle against it.
Characteristic and widespread forms of display of corruption are bribery, payoff state and socially — politicians, officials, illegal protectionism, etc.
* Аспирант Курского государственного технического университета. [gelunmin@mail.ru]
Современная литература приводит убедительные доказательства того, что само явление и понятие коррупции имеют глубокие исторические корни, являясь, по сути, ровесниками государственной цивилизации.
Современное значение понятие коррупции, как показано в ряде исследований, приобретает в XV—XVI вв. во время политического кризиса, сопровождавшегося быстрым распространением коррупции в большинстве европейских государств. Именно в это время утвердилось привычное сегодня понимание коррупции как подкупаемости и продажности чиновников и также общественно-политических деятелей1.
Исследование проблем коррупции занимает значительное место в научных публикациях, однако изучение истоков явления и борьбы с ним остаются за рамками интересов исследователей. Правовые способы борьбы с коррупцией в России дореволюционного периода системно не были исследованы. Объяснение данного факта связано, прежде всего, с латентным характером самого преступления, с тесной связью субъектов преступления и власти, а также с особенностями социальных отношений в различные периоды российской истории. Так, в дореволюционной России о казнокрадстве и борьбе с ним не принято было говорить, потому что «стыдно», в советский период изучение антикоррупционных мер неизбежно привело бы к выводу о положительных направлениях деятельности в царской России. Этого советское правительство допустить не могло.
Кроме того, исследования о коррупции многих авторов построены на изучении истории взяточничества, а это ограничивает институт коррупции, ведь он еще включает казнокрадство, использование служебного положения в личных целях.
Коррупция как злоупотребление полномочиями субъектами властнопубличной деятельности либо использование ими должностного положения в своих интересах имеет такую же давнюю историю, как и человечество. Намного «моложе» систематическая борьба с ней.
Термин «коррупция» происходит от латинского слова соггитреге — подкупать. Современное значение он приобрел в Европе в Х^Х^ вв. На международном уровне свое нормативное закрепление термин получил в резолюции «Практические меры борьбы с коррупцией», подготовленной секретариатом 8-го Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушениями, проходившего в Гаване в августе — сентябре 1990 г. В резолюции речь идет о «нарушениях этического (нравственного), дисциплинарного, административного и уголовного характера, выражающихся в противозаконном использовании своего служебного положения субъектом коррупционной деятельности».
С. 9.
Исторически различающимися в российском общественном мнении и праве формами коррупции были мздоимство — получение в нарушение установленного законом порядка лицом, состоявшим на государственной или общественной службе, каких-либо преимуществ за совершение законных действий (бездействия) по службе, и лихоимство — получение тем же лицом каких-либо преимуществ за совершение по службе незаконных действий (бездействия).
Мздоимство и лихоимство могут проявляться на всех уровнях системы власти, при этом объемы сумм и масштабы вредного воздействия на общество могут бесконечно варьироваться.
В наше время проблемы коррупции и казнокрадства вызывают массу мнений и дебатов. О коренных причинах казнокрадства и коррупции в своей статье говорит Н.Я. Чуксин, называя в их ряду насильственно внедренную на чуждую ей почву либеральную демократию «американского разлива», статусный тоталитаризм и нездоровую атмосферу, созданную всеми средствами массовой информации по его подержанию и развитию, успевшую сложиться и устояться в первые годы демократии в России систему круговой поруки, развращающую новичков и отбрасывающую тех редких индивидуумов, которые по разным причинам принципиально не приемлют казнокрадство и коррупцию1.
Характерными и распространенными формами проявления коррупции являются взяточничество, подкуп государственных и общественно- политических деятелей, чиновничества, незаконный протекционизм и др.
Благоприятной почвой для коррупции служат огосударствление общественной жизни, бюрократизация общества и государства, чрезмерная централизация управления, процветание теневой экономики, отказ от реальной демократии и т.д. Особенно широкие масштабы коррупция приобретает в кризисных ситуациях, в периоды разложения социально-политических режимов, падения общественных нравов.
Различают несколько форм коррупции: низовая (мелкая, повседневная); вершинная (крупная, элитарная). Наиболее распространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция, связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция, которая может выступать и в форме низовой коррупции — взятка за регистрацию предприятия, и в форме вершинной — использование административного ресурса для получения «нужного» результата выборов). Помимо неэффективного расходования материальных и финансовых ресурсов, политическая коррупция приводит к дискредитации демократических ценностей, к росту недоверия властям.
1 См.: Чуксин Н.Я. О коррупции // <zhurnal.lib.rU/c/chuksin_n_j/balance_6.shtml>
К низовой коррупции вплотную примыкает бюрократический рэкет. Эти явления имеют одинаковую природу и отличаются лишь тем, что если коррупционер получает вознаграждение за услуги по взаимному согласию с предпринимателем, то чиновник-рэкетир вымогает взятку у бизнесмена помимо его воли. В случае, когда обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной организации, принято говорить о «вертикальной» коррупции. Она, как правило, выступает в качестве моста между коррупцией вершинной и низовой. Масштабная низовая коррупция и бюрократический рэкет предельно опасны, поскольку, во-первых, создают благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во- вторых, взращивают вертикальную коррупцию. Последняя же является исходным материалом для формирования организованных коррупционных структур и сообществ.
Первое упоминание о коррупции в форме посула — незаконного вознаграждения за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397—1398 гг., в статье 6 которой говорилось: «А самосуда четыре рубли; а самосуд, то: кто изымав татя с поличным, а посул собе возмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд; а опрочь того самосуда нет»1.
В дальнейшем при Иване Грозном значительно была усилена ответственность за превышение должностных полномочий при отправлении правосудия (ст. 3 Судебника 1550 г.). Наказание для судей определял сам царь, а для низших чинов судебного аппарата — Судебник. В ст. 8—10 Судебника 1550 г. устанавливалась ответственность за взимание излишней судебной пошлины. В наказание виновному привязывали к шее кошелек, серебро, жемчуг или даже соленую рыбу, принятые им в дар.
Соборное Уложение царя Алексея Михайловича 1649 г. в ст. 5—9 устанавливало ответственность за получение взяток судьями, а также за мнимое посредничество: штраф, торговая казнь, тюремное заключение. При этом Соборное Уложение не признавало субъектом преступления взяткодателя.
Петр I стремился ограничить коррупцию не только репрессивными мерами, но и мерами предупреждения. На предупреждение коррупции, в частности, были направлены его Указ о фискалах и об их должности и действии 1714 г., Указ о хранении прав гражданских 1722 г. Установление за взяточничество смертной казни преследовало цели не только укрепления госаппарата, но и увеличения доходов казны. Впервые в истории отечественного уголовного права смертная казнь за мошенничество была установлена именно в связи с хищением казенных средств, т.е. коррупционное мошенничество.
Следует отметить, что Петр не останавливался перед жестокими мерами по отношению к расхитителям государственной казны. Так, например, в 1714 г. Петр именным указом требовал применения по отношению к казнокрадам и взяточникам телесных наказаний, лишения имений и ссылки на каторгу или даже смертной казни. Так, например, знаменитый прибыльщик Курбатов, обвиненный в казнокрадстве и взятках в 1714 г., был отрешен от должности архангельского вице-губернатора и предан суду (умер до решения суда), вице-канцлер барон Шафиров за взяточничество был приговорен к смертной казни, замененной ему ссылкой; самое главное лицо, приставленное следить за «соблюдением казенного интереса», обер-фискал Нестеров был обвинен в крупных взятках и публично казнен; за казнокрадство сибирский губернатор князь Гагарин и бахмутский комендант князь Массальский были повешены; не раз за взяточничество подвергался жестокому гневу Петра его любимец Александр Меньшиков и т.д. Тем не менее казнокрадство, взяточничество, лихоимство процветали во времена Петра так же, как до него и после него, принося не столько ущерба казне, сколько вред обществу. По свидетельствам современников, различные должностные лица, власть имущие, были хищными птицами, которые рассматривали свои должности как право высасывать крестьян до костей и на их разорении строить свое благополучие Правительство Петра, проводя жесточайшую борьбу с этим явлением, выступало не в защиту народа, а в защиту интересов казны, что особо подчеркивалось во всех указах и решениях по этому поводу.
Еще более детальную регламентацию ответственность за коррупционные преступления получила в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (в редакции 1857, 1866 и 1885 гг.), которое за небольшими изъятиями сохраняло свою силу до Октябрьской революции 1917 г
Целый раздел Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, состоящий из 11 глав, был посвящен ответственности за служебные преступления (раздел V, ст. 358—533). Глава вторая называлась «О превышении власти и противозаконном оной бездействии», глава пятая «О неправосу-дии», глава шестая «О мздоимстве и лихоимстве». Шестое и седьмое отделения главы одиннадцатой «О преступлениях и проступках чиновников по некоторым особым родам службы», соответственно, устанавливали ответственность за преступления и проступки казначеев и вообще чиновников, «коим вверено хранение денежных сумм, также за противозаконные поступки чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи»1.
1 Российское законодательство Х—ХХ вв. В 9 т. Т. 6. М., 1988. С. 264—309.
По Уложению 1845 г. взяточничество рассматривалось как оконченное преступление с момента, когда взятка была обещана (или было предъявлено требование о ее передаче).
По мнению В.Е. Эминова, новое развитие меры ответственности за коррупционное мошенничество получают в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г.1. Согласно закрепленному в ст. 173 Устава критерию, были разграничены мошенничество — уголовный проступок и мошенничество — преступление: «за обмер и обвес при продаже, купле или мене товаров или иных вещей, а равно за другие обманы в количестве или качестве товара, или в расчете платежа, или же при размене денег виновные, когда цена похищенного не превышает трехсот рублей, подвергаются заключению в тюрьме на время от одного до трех месяцев».
В настоящее время в России проводятся беспрецедентные меры в области борьбы с коррупцией. В регионах создаются «суды чести» — комиссии по конфликту интересов, проводятся показательные процессы над чиновниками, ужесточаются меры ответственности, однако, как показывает исторический опыт, в России злоупотребление властью является потребностью чисто психологической, частью сознания: «А иначе зачем быть руководителем?». В голове русского человека не укладывается пример Нидерландов, где глава государства на велосипеде приезжает на службу. Возможно, поэтому с коррупцией бороться бессмысленно. Устрашение как мера носит временный характер, бессистемный. Необходимо влиять на сознание граждан, которых устраивает, что у них есть возможность в обход закона, процедуры, очереди, получить желаемый результат при наличии денежного запаса. Как ни странно это прозвучит, но взяточничество выгодно не только чиновникам, но, к примеру, и тем, кто пользуется их услугами.
Другое дело, казнокрадство. Оно как форма коррупции — приносило огромный вред и государству, и обществу. Говорят, Николай Карамзин на вопрос, может ли он ответить в двух словах, что делают в России, ответил одним словом: «Воруют», а Николай I, много лет спустя, сказал печально: «В России только я не краду». Наверное, отсутствие у нас в течение длительного исторического периода полноценного института частной собственности породило в нашем национальном характере особое отношение к собственности вообще и к казенной собственности, в частности.
Казнокрадство в России до начала XVIII в. было серьезнейшей проблемой, поскольку бюджетный процесс находился в зачаточном состоянии, росписи доходов и расходов составлялись бессистемно, а система органов управления бюджетом не была сформирована. Беспорядок в финансовых рас-
четах приводил к огромным потерям бюджетных средств, которые восполнить можно было исключительно повышением существовавших налогов или введением новых.
Приказы представляли собой разрозненную систему органов управления доходами и расходами. Иногда один доход был закреплен за разными приказами: существовали Приказ большого дворца и Казенный приказ, функции которых пересекались и дублировались. Не воровать было просто невозможно.
Реформа управления в начале XVIII в. не принесла порядка в финансовые отношения. Действующие в то время Комиссия о коммерции, Камер-коллегия не имели четких бюджетных полномочий, обязывались заниматься массой второстепенных дел, в результате чего подготовилась благодатная почва для воровства казенных средств.
Казнокрадство происходило и на казенных предприятиях — утаивались горнозаводские, соляные, лесные доходы, подделывались товарные, сопроводительные документы и отчеты. Законодатель реагировал усилением санкций. Так, Устав о соли в разделе шестом «О взысканиях и наказаниях за нарушения постановлений о соли и о порядке судопроизводства» устанавливает штрафные санкции и наказания за нарушения порядка продажи соли и уплаты акцизов. Так, на основании ст. 549 Устава о соли заводчик подвергается уплате двойного акциза, если будет обнаружено, что в амбарную книгу внесены недостоверные сведения о количестве сваренной соли1. Некоторые правонарушения в области соляного дела преследовались по Уложению о наказаниях.
При Екатерине II осталось 60 тысяч нерешенных счетов и дел. В свою очередь, создание в 1775 г. Казенных палат позволило ревизии пойти по верному пути. В 1780 г. в виде главной ревизионной инстанции при Государственном казначее учреждена была Экспедиция для ревизии государственных счетов, расширенная по своему составу в 1783 и 1801 гг. Тем не менее огромная масса ревизионных работ в 1809 г. вынуждает устроить ревизионную часть на новых началах2.
Относительный порядок в бюджетных делах наступает с образованием министерской системы управления в 1810 г., однако только в 1821 г. в составе Министерства финансов появился Департамент Государственного казначейства — централизованный орган бюджетного контроля. Орган был преобразован из Экспедиции о государственных доходах. Департамент осуществлял заведование приходом и расходом денежных средств — всей кассо-
1 Свод законов Российской империи. Изд. 1857 г. Т. 7. СПб., 1857. Ст. 549.
2 См.: Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль в России в XVII—XIX вв. (историко-правовое исследование). Белгород, 2003. С. 168.
вой частью, а именно учет поступлений денежных средств в государственную казну, заведовал открытием, движением и закрытием кредитов, составлял кассовый отчет об остатке, приходе и расходе наличности средств казначейства за год, составлял генеральный денежный отчет по государству для Государственного совета по Положению об отчетности по Министерству финансов 1830 г. Департамент Государственного казначейства имел разветвленную структуру подведомственных ему органов: Главное казначейство, губернские, уездные казначейства, казенные палаты.
Таким образом, коррупция в дореволюционной России малоизученное явление. Одной из негативных форм коррупции являлось казнокрадство, которое осуществлялось в двух формах: воровство чиновников в процессе отправления ассигнований от центра к получателю (строительство, военные кампании и др.); воровство на казенных предприятиях (горные заводы, мануфактуры, соляные заводы и др.).
Для предупреждения казнокрадства в наши дни необходимы системные, комплексные, согласованные меры по двум главным направлениям:
1. Принимать такие законодательные акты, чтобы возможность возникновения коррупции при их исполнении была бы минимальной.
2. Создавать условия для возникновения общественного участия в процессах предотвращения коррупции, развивать его и повышать его эффективность.
Оба направления тесно переплетаются, предполагают скоординированные действия всех трех секторов, главным является второй пункт, но для его реализации также необходимо вносить изменения в законодательство.
Однако при всем этом существуют основы, без которых коррупцию победить невозможно. При отсутствии независимых средств массовой информации с ней бороться бессмысленно, потому что никакая коррумпированная власть без внешнего общественного контроля не сможет себя переделать. Влияние коррупции может быть столь велико, что она будет снижать эффективность рыночной экономики, разрушит существующие демократические институты, подорвет доверие людей к правительству, усугубит политическое и экономическое неравенство, породит организованную преступность, поставит под угрозу безопасность страны.
