CC BY
63
УДК 332.54 ; 332.334 ; 330.15 ; 349.414 ; 349.6 Дудник Данил Владимирович
кандидат экономических наук, доцент кафедры гражданского права Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия dom-hors@mail.ru
Возняк Галина Николаевна
старший преподаватель Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия, г. Краснодар dom-hors@mail.ru
ФОРМИРОВАНИЕ ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ СОЦИОЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Dudnik Danil Vladimirovich
PhD in Economics, Assistant Professor of the Civil Law Department, Northern Caucasus branch of the Russian Academy of Justice dom-hors@mail.ru
Voznyak Galina Nikolaevna
Senior Lecturer, Northern Caucasus branch of the Russian Academy of Justice dom-hors@mail.ru
FORMATION OF THE THEORETIC AND LEGAL BASIS FOR SOCIAL, ECOLOGICAL AND ECONOMIC MANAGEMENT IN THE SPHERE OF NATURAL RESOURCES USAGE AND ENVIRONMENTAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION
Аннотация:
В статье рассматривается развитие теоретических основ социоэколого-
экономического управления природными ресурсами Российской Федерации и анализируется в динамике развитие отношений в сфере природопользования в части управления императивными ресурсами Российской Федерации.
Ключевые слова:
природопользование, окружающая среда, природные ресурсы, государственное управление, исторические основы, управление земельными ресурсами, функции управления.
Summary:
The article deals with development of the theoretic basis for social, ecological and economic management in the sphere of natural resources usage in the Russian Federation. The author studies in dynamics relationship development in the sphere of natural resources management, in particular, control over imperative resources of the Russian Federation.
Keywords:
natural resources management, environment, natural resources, state administration, historical bases, land resources management, management functions.
Одним из основных стратегических преимуществ Российской Федерации перед другими государствами является ее природоресурсный потенциал, естественно, что актуальность государственного управления различными природными ресурсами была объективно обусловлена на протяжении всей многовековой истории России, при этом природопользование (лесопользование, водопользование, использование объектов животного мира) рассматривалось как неотъемлемая, составная часть землепользования.
Впервые вопросы управления природными ресурсами в России были урегулированы «Русской Правдой» (1054) Ярослава Мудрого путем определения сделок с недвижимостью - наследование, купля-продажа и порядок обращения по обязательствам, т. е., по сути, защищались владельческие права на природные объекты. До этого времени, как отмечает С.М. Соловьев, в связи с тем, что вследствие торговой неразвитости у государства не было денег на содержание войска, оно вынуждено было раздавать военным земли.
Поэтому земельная собственность в России в IX в. складывается в форме княжеских доменов и вотчинных землевладений.
В качестве правовых оснований для владения землей считались: пожалование, наследование и купля. В дополнение к этому изначально в тот период времени имел место захват пустующих и населенных земель.
Таким образом, можно считать, что Российское природоресурсное законодательство берет свое начало на Руси со времен свода «Русской Правды», первой кодификации русских законов, принятых во времена правления Ярослава Мудрого (1019-1054) [1].
Более детальное управление природопользованием рассматривалось в Соборном уложении 1649 г. В этот период документальное оформление прав на землю представляло собой сложную систему юридических действий, к примеру, пожалование земли заключалось в выдаче пожалованной грамоты; составлении справки, то есть записи в приказной книге определенных сведений о наделяемом лице, на которых обосновывалось его право на землю; обыске, проводимом по просьбе наделяемого землей и заключавшемся в установлении факта действительной на занятости передаваемой земли; вводе во владение, выражавшемся в публичном обмере земли, проводимом в присутствии местных жителей и сторонних людей [2].
Сводными документами проводимых писцовых межеваний стали писцовые и межевые книги, составление которых велось по населенным пунктам: село, деревня, город, и т. д. Отдельно в каждой писцовой книге велся учет пахотных земель, сенокосных угодий и лесных участков. В конце книги подводились сводные итоги. Многие авторы считают писцовые межевания первой земельной реформой.
Далее права на землю периодически расширялись и ограничивались. Так, указом «О единонаследии» 1714 г. был существенно ограничен оборот земли, запрещался заклад земли, а также существенно ограничивалось право отчуждать землю через продажу, кроме как по «нужде», то есть при чрезвычайных обстоятельствах. Право наследования земли принадлежало сыновьям, при отсутствии завещания землю наследовал старший сын (по принципу майората) [3].
В XVIII веке в России приступают к использованию геометрического метода межевания, позволяющего точно определить общую площадь земельных владений. Его началу послужил Манифест о генеральном межевании земель всей империи от 19 сентября 1765 г. В манифесте императрицы Екатерины II от 19 сентября 1765 г. весьма ясно и определенно выражены цель и значение генерального межевания: «Наша воля и повеление о Государственном размежевании, - сказано в манифесте, - имеет единственным себе предметом истинную всего общества пользу, утверждением покоя, прав и надежности каждого владельца в его благоприобретенном имении» [4].
Дальнейшее развитие отношений в сфере государственного управления природопользованием были обусловлены существенными изменениями в социально-политическом устройстве общества, в частности отменой крепостного права в 1861 г., предусматривавшей выкуп земли крестьянами у помещиков, отмену взимания выкупных платежей в 1905 г. и указ 1906 г., дающий крестьянам право выделения или выхода из общин.
У крепостного крестьянства до реформы 1861 г. не было прав владения и распоряжения землей. Главной формой ее использования крестьянством было надельное землепользование. Оно существовало в двух исторически сложившихся основных формах -общинной (на большей части территории России) и подворной (преимущественно на западе страны). Как при общинной, так и при подворной формах землепользования, хозяйствующей единицей на отдельных «полосах» был крестьянский двор - издавна сложившийся правовой институт, который остался не затронутым реформой 1861 г.
Эта реформа принесла резкие изменения. В 1861 г. (19 февраля) проект освобождения был узаконен, и 1 марта манифест о реформе был объявлен.
Указанные изменения значительно расширили круг субъектов природопользования, поскольку право пользования землей получили и крестьяне, причем государственные и удельные включительно.
Как отмечает в своей докторской диссертации Н.А. Будников: «...Важной чертой крестьянской реформы является то сопутствующее ей обстоятельство, что она вводила кадастровую дифференциацию категорий земель; земля в 34 губерниях делилась на три категории - нечерноземная, черноземная и степная. Каждая группа делилась на несколько местностей с учетом качества почвы, численности населения, уровня торговопромышленного и транспортного развития. Для каждой местности устанавливались свои нормы (высшая и низшая) земельных наделов» [5].
Вершиной конкретизации правоотношений, которые формировались в сфере использования и охраны земли, стала аграрная реформа 1906 г., автором и организатором которой был П.А. Столыпин, занимавший пост председателя Совета министров.
Реформа началась с его указа от 9 ноября 1906 г. «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования».
Данная реформа была ориентирована на разрушение общинного владения землей и позволяла крестьянину осуществить выход из общины с сохранением за собой права пользования земельными угодьями, принадлежавшими общине.
Принятый в мае 1911 г. закон «О землеустройстве», подробно регламентировал порядок землеустройства. Закон фактически подвел черту первому этапу становления законодательства о земле и процессуальных формах его осуществления. Вторым этапом была Октябрьская революция 1917 г. и ее законы [6].
В результате революции 1917 г. в России произошла коренная смена политического строя, повлекшая за собой изменение всего законодательства.
В числе первых законов советской властью был принят «Декрет о земле» [7], подготовленный В.И. Лениным в ночь с 26 на 27 октября (с 8 на 9 ноября) и принятый Вторым съездом Советов рабочих и солдатских депутатов на второй день после свершения Октябрьской революции, т. е. 26 октября (8 ноября) 1917 г.
В соответствии с указанным декретом, полностью менялась вся дореволюционная система управления земельными ресурсами России. Отменялась частная собственность на землю без вознаграждения крупных собственников. Все царские, помещичьи, церковные и монастырские земли конфисковывались и вместе с инвентарем и постройками передавались крестьянским комитетам и советам для распределения между крестьянами.
Фактически в государстве осуществлялась масштабная национализация земли, выражавшаяся в праве исключительной собственности государства на землю - поскольку запрещались любые возможные сделки с землей (купля-продажа, аренда, залог и т. д.). Национализация земли значительно повлияла на возникновение и последующее развитие природоохранного законодательства.
Положения Декрета о земле были включены в Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая вошла затем в первую Конституцию РСФСР .
В развитие реформ Конституции РСФСР 1918 г. закрепила исключительную государственную собственность на природные ресурсы, при этом гражданам была оставлена возможность пользования землей.
Последующие конституции оставили право государственной собственности на природные ресурсы неизменным и даже его фактически абсолютизировали, обозначив государство в качестве «генерального» собственника всех ресурсов (включая земельные), что впоследствии нашло отражение в современной правовой действительности Россий-
ской Федерации в виде разнообразных производных от права собственности правовых оснований использования природных ресурсов.
В это время регулирование природопользования и охраны окружающей среды развивалось в плане управления отдельным природным ресурсом - землей, ее недрами, водами, лесами, атмосферным воздухом, животным миром.
Природоохранное законодательство сложилось в основном в период с 1970 по 1982 гг., включая Земельный кодекс РСФСР (1970), Водный кодекс РСФСР (1972), Кодекс РСФСР о недрах (1976), Лесной кодекс РСФСР (1978), Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» (1982), Закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» (1982). Основное внимание в нем было уделено регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. Отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались фрагментарно, в общем виде.
Правда, в начале 1960-х гг. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР», основанный на принципе пообъектной охраны окружающей природной среды и содержавший статьи по охране земель, недр, вод, лесов, животного мира, однако заметной роли в регулировании общественных отношений в сфере охраны природы этот закон не сыграл, поскольку в нем не содержалось эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и не предусматривалось даже мер юридической ответственности за нарушение собственных положений.
Насыщенным, с точки зрения проводимых реформ, в сфере управления природными ресурсами стали последние годы существования Советского Союза: вопреки законодательству союзного государства в России в данный период, признается право граждан иметь землю в собственности. Принимаются законы РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г., «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г., Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г., закрепивший новые земельные отношения.
В этот период создаются условия, необходимые для включения природных ресурсов в экономический оборот, определяется возможность экономической оценки земельных участков, принимаются подзаконные нормативные акты, направленные на урегулирование отношений в условиях нового правового режима. В сфере правового регулирования природопользования наметился переход от пообъектного регулирования к комплексному.
В период с 1990 по 1993 гг. наиболее существенными были преобразования в области закрепления земель в частную собственность. Законодательная деятельность велась в трех основных направлениях: установление и регулирование приватизации земель сельскохозяйственного назначения; приватизация земель при приватизации государственных предприятий, приватизация земель, находящихся в пользовании граждан. В последнем случае имелись в виду земельные участки, предоставленные гражданам в личное пользование, т. е. личные подсобные хозяйства, земельные участки для индивидуального жилищного, гаражного и строительства, земельные участки для садоводства и огородничества [8].
Новый этап в развитии отношений в сфере природопользования связан с коренной перестройкой общественной формации, произошедшей в нашей стране после распада Союза Советских Социалистических Республик и образованием нового государства под названием Российская Федерация.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., закрепила равенство в нашей стране различных форм собственности - государственной, муниципальной и частной, в том числе и собственности на отдельные виды природных ресурсов [9].
В дальнейшем развитие отношений в сфере управления природопользованием было связано с принятием таких федеральных законов, как:
- Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-! «Об охране окружающей природной среды», впервые закрепивший положение о том, что природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека;
- Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) от 30 ноября 1994 г. № 51 -ФЗ, который ввел основные понятия и категории, распространяющиеся на земельные отношения, устранив множество правовых пробелов в этой сфере и положив начало гражданскому обороту земельных участков;
- Федеральный закон от 21 июня 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», определивший механизм признания и подтверждения прав на земельные участки и обременения этих прав;
- Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (утратил силу), легший в основу создания системы учета земельных участков;
- Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», регламентирующий проведение мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства и т. д.;
- Земельный кодекс Российской Федерации (ЗК РФ) от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, занимающий центральное место в системе источников земельного права, устанавливающий фундаментальные начала правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации, содержащий нормы, регламентирующие основной спектр общественных земельных отношений;
- Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», который ввел Земельный кодекс РФ в действие;
- Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установивший порядок использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения;
- Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», установивший механизм кадастрового учета земельных участков;
- Водный и Лесной кодексы;
- Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», закрепивший основные принципы и понятия в сфере регулирования отношений, а также цели, задачи и методы управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды и т. д.
Данные нормативные правовые акты, учитывая и экономическую природу экологических отношений, придали отношениям, складывающимся в сфере использования и охраны земельных и иных природных ресурсов, конкретизирующим отношения в сфере экономики природопользования, соответствующую правовую регламентацию, став базой для их теоретического осмысления, и легли в основу современной системы управления земельными и иными природными ресурсами Российской Федерации как составной части социоэколого-экономического механизма природопользования.
На основе проведенного анализа развития отношений по регулированию природопользования в Российской Федерации, следует считать закономерным вывод о том, что
общие для любого государства стадии эколого-экономического развития, такие как: 1) фронтальная экономика; 2) экономическое развитие с учетом охраны природы; 3) развитие с учетом экологических ограничений (устойчивое развитие) [10, с. 41], характерны и для нашего государства.
Очевидной является динамика институциональных преобразований в сфере использования и охраны окружающей среды, направленная на экологически обоснованное устойчивое социальное и экономическое развитие, в том числе и за счет снижения экологических рисков при удовлетворении человеческих потребностей в процессе использования природных ресурсов как важного фактора социоэколого-экономического развития нашей страны.
Ссылки:
1. Будников Н.А. Государственное управление в сфере использования и охраны земель Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000. 635 с.
2. Там же.
3. Там же.
4. Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права. М., 2003. С. 368.
5. Будников Н.А. Указ. соч.
6. Там же.
7. Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 133-135.
8. Боголюбов С.А. Земельное право : учебник. М., 2007. С. 24-25.
9. Конституция Российской Федерации (Статья 65 приводится с учетом Указов Президента РФ от 09.01.1996
№ 20, от 10.02.1996 № 173, от 09.06.2001 № 679, от 25.07.2003 № 841, Федеральных конституционных законов от 25.03.2004 № 1-ФКЗ, от 14.10.2005 № 6-ФКЗ, от 12.07.2006 № 2-ФКЗ, от 30.12.2006 № 6-ФКЗ) // РГ.
1993. 25 дек. № 237.
10. Шимова О.С., Соколовский Н.К. Экономика природопользования : учеб. пособие. М., 2009. 377 с.
References (transliterated):
1. Budnikov N.A. Gosudarstvennoe upravlenie v sfere ispol'zovaniya i okhrany zemel' Rossiyskoy Federa-tsii : dis. ...
d-ra yurid. nauk. SPb., 2000. 635 p.
2. Ibid.
3. Ibid.
4. Pobedonostsev K.P. Kurs grazhdanskogo prava. Pervaya chast': Votchinnie prava. M., 2003. S. 368.
5. Budnikov N.A. Op. cit.
6. Ibid.
7. Dekrety Sovetskoy vlasti. M., 1957. Vol. 1. P. 133-135.
8. Bogolyubov S.A. Zemel'noe pravo : textbook. M., 2007. P. 24-25.
9. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii (Stat'ya 65 privoditsya s uchetom Ukazov Prezidenta RF ot 09.01.1996 № 20,
ot 10.02.1996 № 173, ot 09.06.2001 № 679, ot 25.07.2003 № 841, Federal'nykh konstitutsionnykh zakonov ot 25.03.2004 № 1- FKZ, ot 14.10.2005 № 6-FKZ, ot 12.07.2006 № 2-FKZ, ot 30.12.2006 № 6-FKZ) // RG. 1993. 25 dek. № 237.
10. Shimova O.S., Sokolovskiy N.K. Ekonomika prirodopol'zovaniya : manual. M., 2009. 377 p.
