CC BY
37
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ИННОВАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ: ПЕРСПЕКТИВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МИРОВОГО ОПЫТА
E.H. АЛЕКСАНДРОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Мировая экономика» Кубанский государственный университет
В статье определяются перспективные направления использования передового зарубежного опыта в разработке системы государственного регулирования и стимулирования инновационной деятельности в современных условиях развития российской экономики, теоретических и практических механизмов управления инновационной сферой, предусматривающих различные формы взаимодействия бизнеса, государства и науки. Дается краткая характеристика основных элементов российской инновационной политики государства.
Ключевые слова: национальная инновационная система, инновационная политика, государственное регулирование национальной инновационной системой.
В современной практике государственного регулирования инновационной системы (НИС) России в настоящее время реализуется ряд инициатив — развитие государственных корпораций (ГК), венчурных фондов, особых экономических зон (ОЭЗ), обозначены важнейшие инновационные проекты государственного значения (мегапроекты), в которых правительство и бизнес совместно финансируют инновационные разработки. На уровне заявлений государственных органов провозглашается необходимость институциональных преобразований (проведение институциональных реформ, направленных на совершенствование государственного управления, человеческого капитала и т.д.) и создание благоприятного климата для инноваций на фоне развития взаимодействий государства, науки и бизнеса [4]. Мероприятия реальной инновационной политики преимущественно заключаются в прямом финансировании инновационных разработок и инновационной активности.
Дальнейшее развитие системы государственного регулирования российской НИС в том числе предполагает использование накопленного зарубежного опыта в данном направлении. Следует отметить, что в целом процесс оптимизации НИС, механизма ее регулирования и развития в ряде стран еще не завершен. Вместе с тем векторная направленность продолжающихся преобразований может послужить ориентиром и для модернизации инновационной сферы России. Обобщение мирового опыта позволяет обозначить ряд необходимых этапов формирования системы государственного регулирования инновационной среды в рамках комплексной инновационной политики [7].
На первом этапе определяются национальные приоритеты научно-технической и инновационной политики, а также критические ограничения и «узкие места», которые могут препятствовать достижению определенных приоритетов. Для уменьшения отрицательного действия выявленных ограничений и «узких мест» необходимо осуществить взаимодействие инновационной политики с другими составляющими национальной стратегии развития, т. е. инновационная политика должна выступать составляющей частью экономической политики государства. В странах с ограниченным административным ресурсом и неразвитыми подходами к стратегическому планированию может использоваться упрощенный вариант, когда акцент переносится на существующие сектора и отрасли экономики и среди них определяются «прорывные области», поддержка которых способна обеспечить достижение национальных приоритетов социально-экономического развития страны (рост занятости,
производительности труда, увеличение экспорта наукоемкой продукции и т.д.) путем модернизации соответствующих технологий.
В российской практике указанный подход прописан в рамках «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2030 года» на основе варианта инновационно-технологического прорыва: государство и бизнес концентрируют инновационно-инвестиционные ресурсы на узком поле стратегических инновационных приоритетов, обеспечивающих распространение современного пятого и пионерное освоение отдельных направлений перспективного шестого технологических укладов, где для этого имеются необходимые заделы и предпосылки, инновационное освоение перспективных рыночных ниш. Для этого прежде всего разработчики стратегии предлагают провести объективную оценку (инвентаризацию) имеющегося научного, изобретательского и конверсионного задела страны, накопленного фонда научных открытий ит. д.с целью определения узких приоритетов, где Россия может занять лидирующее положение либо оказаться в числе лидеров [3].
Определенные трудности реализации такого варианта в отечественной практике заключаются в том, что в современном мире место страны определяется тем набором макротехнологий, который она в состоянии поддерживать и обновлять, что требует потока инноваций и постоянного технологического перевооружения «прорывных» отраслей экономики. При этом возможности приобретения, адаптации и освоения зарубежных технологий, как свидетельствует мировая практика, оказываются ограниченными и требуют значительных ресурсов. По оценкам специалистов, в современной России ни одного комплекса технологий, входящих в понятие макротехнологии, нет (для сравнения: на мировом уровне СССР владел 12 из 50 макротехнологий). Кроме того, низкий уровень инновационного развития страны при отсутствии кардинальных и систематических изменений в развитии инновационной среды рано или поздно приведет к тому, что даже имеющийся инновационный задел может быть утрачен.
На втором этапе разработки инновационной политики идентифицируются инструменты и меры, адресованные наиболее важным ограничениям и «узким местам», затрудняющим выполнение мо-дернизационных задач, выявленных на предыдущем этапе планирования. Здесь важно учитывать ресурсные, финансовые и административные возможности государства, которые позволят достичь поставленных целей за счет предлагаемых инициатив. Например, рост инвестиций в «критических» секторах или ускоренная адаптация новых технологий в этих
16 -
секторах не во всех странах могут быть осуществимы в силу имеющихся ограничений потенциала государственного регулирования НИС.
В частности, в российской практике на законодательном уровне в целом утверждены различные виды и типы инновационной инфраструктуры, однако до сих пор существуют значительные проблемы в процессе передачи и использовании знаний из научного сектора в промышленный. Успешная реализация многих инструментов в данном направлении ограничивается недостатком финансовых средств (прежде всего, бюджетных), кадров соответствующей специализации и слабой мотивацией бизнеса к инновационной деятельности. Таким образом, несоответствие имеющихся ресурсов масштабности поставленных задач и приоритетов приводит к низкой эффективности реализуемых мер инновационной политики.
На третьем этапе предложенные инструменты и механизмы инновационной политики реализуются на практике с учетом потенциала и возможностей государственного сектора. Исследование опыта развивающихся стран позволяет сделать вывод, что зачастую инструменты и меры инновационной политики показывали низкую эффективность в силу ограничений административного ресурса, а не из-за неверно принятых стратегических решений. В связи с этим запланированные меры инновационной политики в дальнейшем могут быть пересмотрены или скорректированы с учетом имеющихся ресурсов государственного управления инновационной сферой. В целом инновационная политика должна быть принята к исполнению лишь после того, как будет доказана объективная возможность ее эффективной реализации с учетом институциональных и политических возможностей хозяйственной системы.
С учетом представленного трехэтапного алгоритма можно выделить два направления разработки и реализации инновационной политики:
1) инновационная политика разрабатывается и реализуется с учетом существующих институциональных, организационных, финансовых и других условий, при этом лишь отдельные наиболее существенные ограничения хозяйственной системы могут быть изменены;
2) исполнению мер инновационной политики предшествует создание соответствующих институционально-экономических условий, гарантирующих эффективность реализуемых инструментов.
Представляется, что для российской экономики целесообразно сочетание двух указанных подходов к разработке системы государственного регулирования НИС. Во-первых, инновационная политика может быть «выполнимой» и эффективной с учетом имеющихся институционально-экономических условий.
Во-вторых, необходим постоянный мониторинг возможностей и направлений преодоления ограничений и «узких мест» инновационного развития национальной экономики, позволяющих эффективно реализовать меры и инструменты политики государства, которые ранее были не доступны в силу имеющихся ограничений. В данном случае речь идет о создании благоприятного климатадля инноваций.
Для достижения успеха в инновационном развитии необязательно обладать уникальными ресурсами или возможностями. Успех многих стран зависел от их способности создавать внутри страны благоприятные условия для развития производства: на основе продуманной инновационной политики формировались стимулы и мотивирующие факторы, побуждающие инвесторов финансировать отдельные стадии инновационного процесса и приобретать новые технологии. Важно подчеркнуть, что эффективность мер инновационной политики зависит не от «сильного» или «слабого» государства, а от уровня развития и характера взаимосвязей между субъектами НИС, обеспечивающих достижение целей инновационного развития страны в целом, а также «частных» интересов и целей субъектов инновационной деятельности.
Представляется, что для России выбор модели и направлений инновационной политики государства может включать рекомендации и положения к разработке системы государственного регулирования НИС, следующие из мирового опыта: развитие сетевого взаимодействия между субъектами инновационного процесса: инновационная политика «побуждает» рыночных субъектов к сотрудничеству в инновационной сфере; формирование институтов, создающих необходимые условия и стимулы для развития взаимодействий между государственным сектором, бизнесом, наукой и сферой образования; содействие прорывным направлениям инновационного развития, базирующимся на стратегическом партнерстве государства и бизнеса; создание условий (в том числе в части снижения риска инвесторов) для активизации инновационной деятельности бизнес-среды и т.д.
Цели и задачи инновационной политики государства определяются исходя из приоритетов социально-экономического развития страны, в том числе стратегии ее позиционирования в системе мирохозяйственных связей. Поэтому на первом этапе разработки системы государственного регулирования НИС, как правило, определяется основной вектор инновационного развития страны, отражающий ее место и роль в мировом инновационном процессе.
В перспективе для России важным геостратегическим приоритетом выступает формирование своего собственного технологического тренда ин-
новационного развития (определение конкурентной ниши страны на мировом рынке инновационных продуктов) — производство товаров и услуг высокотехнологичного сектора, которые не могут быть созданы в других странах. При этом страна, по мнению отечественных экономистов, имеет важное конкурентное преимущество — «преимущество отсталости», благодаря которому страна может заимствовать уже готовые технологии и методы управления, не тратя средств на их разработку [4]. Эффективность такого заимствования будет зависеть от того, насколько быстро новый метод или технология распространяется среди предприятий. А для этого требуются соответствующие инструменты и институты государственного регулирования (инновационная инфраструктура, ГЧП, ОЭЗ и др.), поощряющие кооперацию и сотрудничество между субъектами инновационной среды, которые в чисто рыночных условиях не всегда готовы и заинтересованы передать освоенные технологии конкуренту. Представляется, что заимствование иностранных технологий может осуществляться параллельно с элементами инновационного развития (использование отечественного инновационного потенциала в наращивании конкурентных преимуществ страны, освоении технологий пятого и шестого технологических укладов, развитие имеющихся областей «инновационного прорыва» (точек инновационного роста).
Определение конкурентной ниши России в мировом инновационном процессе, использование отечественного научно-технического потенциала в сочетании с зарубежными технологиями и инвестициями требует среди прочего освоение современных методов и форм стратегического планирования и программирования научно-инновационного развития.
В настоящее время в отечественной практике регулирования инновационной деятельности практически отсутствуют положения об индикативном планировании, которые в ряде наиболее динамично развивающихся стран (Япония, Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Татарстан и др.) выступали эффективным механизмом взаимодействия между государством, бизнесом, наукой и потребителями при активном участии независимых экспертов. Ключевая задача системы индикативного планирования во многих странах сводится к выявлению и согласованию интересов различных субъектов НИС на основе развития их взаимодействия. Отсутствие практики комплексного долгосрочного прогнозирования и программирования на основе индикативного планирования приводит к слабой координации между среднесрочными и долгосрочными прогнозами инновационного развития, к отмене
- 17
намеченных мер госрегулирования и, как следствие, неопределенности в экономике, которая передается бизнесу (отсюда, в частности, сокращение горизонтов планирования отечественных компаний).
Важная часть стратегического планирования и прогнозирования инновационного развития страны— выявление приоритетных направлений инновационной активности российской экономики на основе комплексной оценки долгосрочных тенденций инновационного развития. Базовым инструментом в данном направлении может выступать методика Форсайта, позволяющая разрабатывать приоритеты государственного финансирования новых направлений НИОКР, определять необходимые институциональные изменения в инновационной сфере [2]. Форсайт представляет собой процесс общенационального отбора новых направлений, в ходе которого достигается консенсус мнений различных субъектов НИС и устанавливаются связи между ее элементами. Единая модель Форсайта в мировой практике отсутствует, каждая страна «приспосабливает» этот метод к своим собственным условиям и целям.
В России имеются успешные истории применения методики Форсайта для выработки политики в области информационных технологий, нанотех-нологий. Однако для широкого и эффективного использования этого подхода в российской практике должны быть четко сформулированы цели и задачи Форсайта, определены финансовые и кадровые ресурсы, которые можно задействовать как в государственном секторе, так и в национальном масштабе. В организационном плане использование методики Форсайта в России предполагает создание специальной государственной экспертной комиссии (общественного совета), формируемой, в том числе, из представителей органов власти, научных и деловых кругов, зарубежных экспертов.
Высокая степень взаимодействия между субъектами инновационной деятельности достигается с помощью ряда инструментов государственной инновационной политики. К числу таких инструментов относятся и государственные корпорации (ГК), среди преимуществ которых отметим: прозрачность деятельности (в отличие от частной фирмы ГК подотчетны правительству в лице материнского ведомства (своего учредителя), а их деятельность контролируется как государственными органами (Счетная палата, парламент и др.), так и частными инвесторами); привлечение частного капитала для реализации общественных проектов; оптимальное сочетание «государственности» и частной инициативности.
Например, в Чили одним из ведущих государственных институтов развития является обще-
18 -
ственная корпорация СОЯБО. Задачами СОЯБО являются повышение качества менеджмента компаний, развитие кооперации и создание новых бизнес-структур. Основной функций COR.ro является поддержка инноваций. Для этих целей в рамках СОЯГО созданы и функционируют два инновационных фонда: Фонд ГОКТЕС, оказывающий содействие инновациям и технологическому развитию чилийских компаний, и Фонд развития инноваций (ЕБ1), ориентированный на поддержку «доконкурентных инноваций», обеспечивающий формирование и реализацию важнейших инновационных проектов для различных отраслей экономики Чили. Помимо инвестиций, COR.ro предоставляет широкий спектр информационных, консультационных услуг, услуг по обучению, способствует сертификации организаций малого инновационного бизнеса, а также оказывает услуги, связанные с реализацией публичных функций органов государственной власти.
В российской практике на базе Российского фонда технологического развития создается государственная инновационная корпорация Национальное технологическое агентство «Российские инновационные технологии (РО-СИНТЕХ)». Среди других отраслей, в которых велика вероятность создания ГК, экономисты особенно выделяют транспорт, ЖКХ, военную промышленность, энергетику, связь и другие направления, которые не особенно привлекательны для частного капитала ввиду их низкой рентабельности, большого срока окупаемости или по другим причинам.
Представляется, что для обеспечения положительного эффекта ГК в развитии инновационной сферы России необходимо использовать принципы и подходы, распространенные в мировой практике к их созданию: четкое определение целей и функций создания ГК, их места и роли в инновационной системе и политике государства (например, в Казахстане основные усилия Национального инновационного фонда направлены на стимулирование и развитие венчурного финансирования и создание инновационной инфраструктуры); разработка стратегии ГК (фонд СОКЕО, Чили); организация действенной системы контроля и оценки эффективности деятельности ГК (следует отметить, что создание ГК чревато неконтролируемой «стихийной приватизацией», бюрократией, нецелевым расходованием средств и т.д.).
Еще одним инструментом инновационной политики государства выступает государственно-частное партнерство (ГЧП). Развитие взаимодействия между субъектами инновационной системы России в рамках ГЧП — между государством и органами управления субъектов РФ, ФПГ и крупными предпри-
ятиями — перспективно в направлении заключения контрактов государства и отрасли, государства и региона. Успешная практика применения отраслевых контрактов во Франции, США, Австралии может быть полезной и для России.
Механизм «отраслевого» контракта сводится к тому, что заключается соглашение между государством и отраслью промышленности, где на стороне государства может выступать, например Минобрна-уки России, на стороне отрасли выступает группа предприятий или объединений, планирующих к реализации приоритетные проекты развития отрасли. Инициирование «отраслевого» контракта может осуществляться путем подачи заявки от одной и более промышленных ассоциаций или групп в адрес заинтересованного министерства. Министерство осуществляет всестороннюю экспертизу предлагаемых предпринимателями проектов отраслевых контрактов [5].
Особое внимание в системе государственного регулирования НИС традиционно уделяется вопросу государственного финансирования инновационной сферы. Для российской практики с учетом существующих ограничений в данном направлении (незначительные объемы государственного заказа, слабая финансовая обеспеченность инновационных разработок, несформированность спроса на инновационный продукт, ограниченность целевой государственной поддержки инновационного продукта на всех стадиях инновационного процесса и т. д. [1]), прежде всего, целесообразно увеличить размеры финансирования научных фондов из средств государственного бюджета, как минимум в 2-3 раза (с учетом масштабности поставленных задач инновационного развития и реальных запросов предпринимательского сектора). Перспективным направлением поддержки малого инновационного бизнеса на ранней стадии развития является программа «Старт», реализуемая Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Следует также рассмотреть возможность создания самостоятельного «посевного» фонда.
Среди косвенных мер поддержки государством инновационной сферы нуждаются в дальнейшей проработке вопросы, связанные с импортными таможенными пошлинами на техническое оборудование. Отечественные производители в среднем импортируют до 80—90 % сырья, комплектующих и оборудования. При этом в отдельных случаях сохраняется достаточно высокий тариф на импорт оборудования (5—15 %) и НДС. Разница между ставками на готовые изделия и на сырье составляет в импортном тарифе всего 5 %, в то время как в развитых странах она равна не менее 10—15 %. В данном случае обос-
нованна мера по отмене или снижению таможенной ставки на технологическое оборудование, аналогов которому не производится внутри России и которое представляет стратегический интерес для развития национального инновационного сектора.
С учетом рассмотренных направлений государственного регулирования НИС концептуальная основа (модель) перспективной инновационной политики представляется в использовании отечественного научно-технического потенциала в сочетании с зарубежными технологиями и инвестициями. В рамках такой политики механизмом взаимодействия ключевых субъектов НИС (государства, бизнеса, науки) выступает система индикативного планирования, а роль государства при этом видится не только как источника формирования адекватной институциональной и деловой среды, но и как основного инвестора фундаментальных исследований, координатора развития сетевого сотрудничества между инновационными субъектами. Основные направления развития инновационной политики государства видятся в сфере совершенствования и расширения косвенных мер стимулирования инноваций, развития инновационной инфраструктуры. В целом разработка ключевых задач и реализация мер инновационной политики должны быть основаны на комплексном подходе, охватывающем все направления государственного регулирования инновационной сферы.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Александрова E.H. Предпосылки и ограничения развития ключевых составляющих российской инновационной среды / Экономическая теория в XXI веке — 14 (7): Инновационная экономика/Под ред. Ю. М. Осипова, И. В. Шевченко, Л. Н. Дробышевс-кой, Е. С. Зотовой. М. — Краснодар, 2008. — 537 с.
2. Выбор приоритетов инновационного развития в ЕС и перспективы использования Форсайта в России // Инновации. 2006. № 10. С. 52-58.
3. Кузык Б.Н., Яковец Ю.В. Россия 2050: стратегия инновационного прорыва. — М., 2004. — 632 с.
4. Полтерович В. Стратегии модернизации и институты коалиции // Вопросы экономики. 2008. № 4. С. 4-24.
5. Попова Е. В. О механизмах реализации долгосрочной социально-экономической стратегии России// Инновации. 2008. № 4.
6. Шевченко И. В., Александрова Е. Н., Савранский П. В., Дзидзоев К. В. Теоретические и практически аспекты государственного регулирования инновационной сферы как элемента инновационной системы России // Финансы и кредит. 2007. №31 (271).
7. Mushtaq Н. Khan Investment and Technology Policy. — United Nations DESA, New York, 2007.
- 19
