CC BY
1258
Форма, метод и способ проведения таможенного контроля: соотношение и дефиниции
Внешнеторговая деятельность связана с перемещением через таможенную границу страны товаров и транспортных средств, которые подлежат таможенному контролю. Существующее в Таможенном кодексе Таможенного союза (ТК ТС) определение таможенного контроля по своему содержанию идентично определению, которое отражено в Киотской конвенции - основном международном документе в сфере таможенного регулирования. Так, понятие «таможенный контроль» раскрывается и в Главе 2 «Определение понятий» Генерального приложения Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция), в редакции 26 июня 1999 года, - «Таможенный контроль - меры, применяемые таможенной службой для обеспечения соблюдения таможенного законодательства (Е7./Р3.)»1.
Таможенный контроль как один из видов государственного контроля устанавливает обязательность совершения определенных действий как со стороны таможенных органов, так и со стороны лиц, перемещающих товары и транспортные средства, а также лиц, содействующих проведению таможенного контроля.
При этом таможенный контроль отличается от других форм государственного контроля характерными признаками:
- осуществляется исключительно таможенными органами;
- проводится только в формах, определенных в ТК ТС;
- нацелен на обеспечение соблюдения таможенного за-конодательства2.
А.А. Костин
УДК 339.543 ББК 65.428 К-723
1 Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (в ред. Протокола от 26.06.1999). Совершено в Киото 18.05.1973.
2 Таможенное право: Учебник / Отв. ред. О.Ю. Бакаева. М.: Норма, 2008. С. 240.
В соответствии с одним из основных принципов перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу все товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу, подлежат таможенному контролю в порядке и на условиях, установленных таможенным законодательством.
Требования данного принципа обязательны и распространяются на всех лиц, перемещающих товары и транспортные средства. Практически любые таможенные операции предполагают проведение контрольных действий должностными лицами таможенных органов. В свою очередь проведение таможенного контроля может обусловить необходимость проведения иных видов государственного контроля.
Согласно ст. 4 ТК ТС, таможенный контроль - совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - членов таможенного союза3. Под совокупностью осуществляемых таможенными органами мер понимаются формы, методы и способы проведения таможенного контроля, формирующие в комплексе само содержание таможенного контроля.
Анализ различных точек зрения показал, что в настоящее время нет единства в понимании формы, метода, способа и вида таможенного контроля. Многие авторы отождествляют эти понятия, считают их взаимозаменяемыми, синонимами4.
В частности, к методам таможенного контроля К.А. Корняков относит: таможенный контроль, осуществляемый по прибытии товаров и транспортных средств в таможенный пункт; таможенный контроль, осуществляемый в процессе движения транспортного средства; сплошной таможенный контроль5. Помимо указанных, А.Н. Козырин называл еще выборочный таможенный контроль6. В книге «Таможенное регулирование в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС» в дополнение к уже перечисленным методам добавляются: документальный и фактический контроль, таможенный контроль, осуществляемый в связи с хранением товаров, таможенным декларированием, применением таможенной процедуры7.
3 Таможенный кодекс таможенного союза: приложение к Договору о Таможенном кодексе таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 года № 17.
4 Гулидов П. Таможенные проверки. Виды и методы контроля // Современный предприниматель. 2008. № 10 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
5 Корняков К.А. О некоторых теоретических вопросах проведения таможенного контроля на единой таможенной территории Таможенного союза // Таможенное дело. 2009. № 4. С. 8-13.
6 Козырин А.Н. Правовые основы таможенного контроля (Начало) // Налоговый вестник. 2002. № 4 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
7 Таможенное регулирование в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС. Учебник / Под общ. ред. В. А. Шамахова и Ю.А. Кожанкова. М.: СофтИздат, 2012. С. 258.
На наш взгляд, указанные «методы таможенного контроля» также правомерно считать видами таможенного контроля. Необходимо отметить, что всему этому способствует отсутствие ясной правовой регламентации перечисленных дефиниций: в таможенном законодательстве отсутствуют ответы на вопросы о соотношении форм и методов таможенного контроля, форм таможенного контроля и способов его проведения.
В частности, в п. 3 статьи 161 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» указано, что при выборе форм и методов проведения таможенного контроля таможенные органы обязаны использовать технические средства таможенного контроля, предварительный анализ информации с тем, чтобы при проведении таможенного контроля не допускать нанесения декларантам, перевозчикам и иным лицам ущерба, связанного с хранением товаров, простоем транспортных средств, увеличением срока выпуска товаров, если это не вызвано чрезвычайными обстоятельствами, связанными с выявленными признаками серьезных нарушений в области таможенного дела и необходимостью принятия исчерпывающих мер по обнаружению и пресечению указанных нарушений8. Однако, что представляют собой форма и метод таможенного контроля, не указывается.
В п. 15 Приказа Минтранса РФ от 22.12.2009 № 247 «Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских и речных (озерных) пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»9 отмечено, что средства и методы, используемые государственными контрольными органами при осуществлении государственного контроля, а также порядок их применения, определены таможенным законодательством10, Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2005 г. № 50 «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации» и нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
В свою очередь п. 7 Постановления Правительства РФ от 2 февраля 2005 г. № 50 определены следующие методы контроля:
а) проверка документов;
8 О таможенном регулировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 27 ноября 2010 года № 311-ФЭ.
9 Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских и речных (озерных) пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации: Приказ Минтранса РФ от 22.12.2009 № 247.
10 Однако, как уже отмечалось, такой информации в таможенном законодательстве не содержится.
б) устный опрос;
в) получение пояснений;
г) наблюдение;
д) сопровождение транспортных средств, грузов, товаров и животных;
е) осмотр транспортных средств, грузов, товаров, животных и продуктов животноводства;
ж) досмотр транспортных средств, грузов и товаров;
з) личный досмотр;
и) осмотр помещений и территории пунктов пропуска через государственную границу;
к) отбор проб (образцов) для исследования11.
Обращает на себя внимание тот факт, что многие из перечисленных методов государственного контроля для таможенных органов могут являться как формами, так и способами проведения таможенного контроля.
В этой связи предлагаем разобраться в определении понятий форма, метод и способ проведения таможенного контроля. Таможенный кодекс Таможенного союза содержит исчерпывающий перечень форм таможенного контроля. Каждой форме таможенного контроля в Таможенном кодексе Таможенного союза посвящена отдельная статья или же глава, в которой определяется ее понятие и раскрываются основные признаки. Форма таможенного контроля как внешнее выражение конкретного содержания отражается, прежде всего, в совершении конкретных действий по применению тех или иных приемов и способов для установления фактов объективной действительности, а также в документах таможенного контроля, закрепляющих его результаты. Организация контрольной деятельности в целом предполагает организационное единство ряда контрольных процедур, являющихся совокупностью действий, объединенных общей конкретной целью, которые представляют собой не что иное, как конкретное мероприятие таможенного контроля.
Таким образом, на наш взгляд, форму таможенного контроля можно определить как регламентированный нормами таможенного законодательства комплекс методов, приемов и способов организации, проведения (осуществления) и формального закрепления результатов мероприятий таможенного контроля, представляющий собой единую совокупность действий таможенных органов по выполнению конкретной задачи таможенного контроля.
Следует согласиться с авторами, понимающими под формой таможенного контроля направление деятельности должностного лица таможенного органа, включающее применение отдельных методов, средств и способов в целях проверки соблюдения субъектами внешнеторговой деятельности положений таможенного
11 О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 2 февраля 2005 г. № 50.
законодательства Таможенного союза12. В данном случае становится понятно, что метод таможенного контроля - это более узкое понятие по отношению к форме осуществления таможенного контроля.
При этом необходимо уяснить, что важным условием проведения результативного таможенного контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, методов и форм осуществления, установление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей. Реализация контрольной деятельности происходит путем применения таможенными органами соответствующих методов таможенного контроля. Метод таможенного контроля - совокупность приемов осуществления таможенного контроля. В зависимости от признака, лежащего в основе того или иного подхода при организации и проведении контрольных действий, выделяют различные методы таможенного контроля. К таким признакам можно отнести: время, порядок и условия проведения контроля, объекты контроля и способы его проведения.
Выше уже было отмечено, что содержание контрольной деятельности и конкретная форма таможенного контроля во многом определяются приемами, применяемыми таможенными органами, т.е. форма существует в неразрывном единстве с методами контрольной деятельности. Сама реализация контрольной деятельности происходит лишь путем применения таможенными органами соответствующих методов контроля.
В узком понимании метод таможенного контроля представляет собой конкретный прием проверки законности совершения таможенных операций, обнаружения правонарушений и преступлений, способ практического осуществления или познания изучаемых явлений. Кроме того, категория метода может рассматриваться как совокупность свойственных человеку эмпирических приемов познания окружающей действительности. Как и при определении форм контроля, в отношении методов и методологии таможенного контроля также существует большое количество иногда противоположных точек зрения.
Анализ специальной и научной литературы позволил выделить следующие методы таможенного контроля:
1) общенаучные методы, такие как статистический, логический, сравнительный и другие;
2) специальные методы исследования, такие как проверка документов; анализ и оценка рисков; исследование предметов и документов; осмотр помещений (территорий); идентификация; экспертиза и т.д. Их применение характерно именно для определенных видов деятельности, в частности таких, как контрольная деятельность;
12 Таможенное регулирование в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС. Учебник / Под общ. ред. В.А. Шамахова и Ю.А. Кожанкова. М.: СофтИздат, 2012. С. 259.
3) методы воздействия на поведение проверяемых лиц в ходе осуществления таможенного контроля, такие как убеждение, поощрение, принуждение и др.
Необходимо отметить, что формы и методы таможенного контроля существуют в неразрывном, органичном единстве. Поэтому в рамках одной формы таможенного контроля могут применяться различные его методы, в некоторых случаях совпадающие по наименованию с самой установленной таможенным законодательством формой таможенного контроля.
Основу и содержание формы таможенного контроля составляют конкретные способы организации и проведения контрольных действий. Способы проведения таможенного контроля представляют собой систему действий, применяемых таможенными органами для наиболее эффективной реализации избранной формы таможенного контроля13. К способам таможенного контроля относится все то, что не является формами таможенного контроля, но при этом призвано способствовать их применению и предназначено для целей проверки документов и сведений, товаров и транспортных средств, лиц, территорий и помещений. Данными мерами являются любые контрольные действия, а также иные действия, способствующие реализации таможенными органами избранных форм и методов таможенного контроля.
В частности, к способам проведения таможенного контроля можно отнести: создание зон таможенного контроля, проведение таможенной идентификации; взятие проб и образцов; формирование и использование информационных ресурсов; привлечение специалистов и экспертов; истребование необходимых документов и сведений; применение ТСТК; наложение ареста на товары или изъятие товаров.
Таким образом, таможенный контроль представляет собой действия должностных лиц таможенного органа, осуществляемые в установленной последовательности, направленные на обеспечение соблюдения таможенного законодательства и установленного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Таможенный контроль нацелен на обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами действующих таможенных правил и общая цель его проведения может достигаться путем осуществления конкретных контрольных мер.
Эффективность таможенного контроля зависит от правильного выбора методов, форм, способов и видов таможенного контроля. Оптимальные же их сочетания, которые позволяют с наименьшими усилиями и в кратчайшие сроки достигать наилучших результатов при осуществлении таможенного контроля, как правило, находят свое закрепление в соответствующих методиках. В совокупности они и составляют методическую основу таможенного контроля.
13 Халипов С.В. Таможенный контроль (административно-правовой анализ): Учебнопрактическое пособие. М.: Издательство «Таможня.РУ», 2005. С. 76.
Закрепление понятий «форма», «метод» и «способ проведения» таможенного контроля на должном законодательном уровне имеет важное значение для защиты и сохранения баланса интересов обязанных и уполномоченных лиц при осуществлении таможенного контроля.
Тем не менее, эффективность отдельных мероприятий таможенного контроля во многом будет зависеть от последовательности и сочетания применяемых при их проведении методов и способов проведения таможенного контроля. Поэтому таможенные органы разрабатывают различного рода методические рекомендации, содержащие указания по наиболее эффективному осуществлению тех или иных видов контрольных мероприятий.
Таким образом, таможенный контроль следует определить как одно из важнейших направлений государственного контроля, представляющее собой деятельность обладающих соответствующей компетенцией субъектов с использованием специальных форм, методов и способов проведения, нацеленную на создание совершенной системы таможенного регулирования и достижение такого уровня исполнительности (дисциплины) среди участников процесса таможенного контроля, при котором исключаются нарушения таможенного законодательства, минимизируются риски в сфере таможенного дела.
БИБЛИОГРАФИЯ:
Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (в ред. Протокола от 26.06.1999). Совершено в Киото 18.05.1973 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 32. Ст. 4810 (опубликовано без Специальных приложений).
Таможенный кодекс таможенного союза: приложение к Договору о Таможенном ко -дексе таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 года № 17 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 50. Ст. 6615.
О таможенном регулировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 27 ноября 2010 года № 311-ФЭ // Собрание законодательства РФ. 2010. № 48. Ст. 6252.
О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 2 февраля 2005 г. № 50 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 6. Ст. 462.
Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских и речных (озерных) пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации: Приказ Минтранса РФ от 22.12.2009 № 247 // Российская газета. 24.02.2010. № 37.
Гулидов П. Таможенные проверки. Виды и методы контроля // Современный предприниматель. 2008. № 10 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
Козырин А.Н. Правовые основы таможенного контроля (Начало) // Налоговый вестник. 2002. № 4 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
