CC BY
54
которых позволит достичь стратегической цели - повышения уровня и качества жизни населения и устойчивого развития экономики автономного округа.
На момент выхода этой статьи, на итоговом в этом году 30-ом заседании Законодательного собрания ЯНАО Губернатор Ямала Дмитрий Кобылкин подчеркнул, что 2012 год станет для Ямала стартовым по многим важным стратегическим проектам: компания «Новатэк» приступит к строительству объектов «Ямал-СПГ», «Газпром» откроет Бованенковское месторождение. Все эти большие проекты Ямала вписаны в Стратегию социально-экономического развития автономного округа - 2020. Стратегия развития Ямала -2020 сегодня (14.12.2011 года) была принята депутатами.
Список литературы:
1. Проект «Стратегия социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.adm.yanao.ru.
2. Материалы с сайтов: правительство.янао.рф; t-i.ru; 2men.ru.
ФИНАНСОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ САМОРАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ1
© Королева Т.П.*
Мордовский национальный исследовательский государственный университет им. Н.П. Огарёва, г. Саранск
Проблемы, связанные с саморазвитием муниципальных образований, в первую очередь зависят от повышения финансового потенциала муниципального образования. В статье проведен анализ доли налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, доли неэффективных расходов, доходов населения муниципальных районов Республики Мордовия. Выделены основные направления по повышению эффективности управления финансовым потенциалом муниципального образования, работа по которым будет способствовать финансовой самодостаточности местного самоуправления.
Важной характеристикой состояния региональных социально-экономических систем является потенциал саморазвития. Потенциал саморазвития - это способность региональных социально-экономических систем
1 Статья публикуется при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект 10-02-23228а/В).
* Доцент кафедры Государственного и муниципального управления.
наиболее полно и непротиворечиво реализовывать свои основные функции на основе эффективного использования внутренних и внешних источников развития. С точки зрения основных функций, выполняемых региональными социально-экономическими системами, и источников их развития в качестве составных частей потенциала саморазвития выделяют экономический, финансовый, социальный, демографический, трудовой и экологический потенциалы.
Проблемы, связанные с саморазвитием муниципальных образований, все чаще рассматриваются современными экономистами, социологами и политологами. Особую актуальность этому придает нестабильный характер функционирования многих российских муниципальных образований. В результате реформы местного самоуправления значительная часть расходов государства (здравоохранение, образование, спорт, коммунальные услуги и др.) была передана местным бюджетам. Это привело к ресурсной зависимости муниципалитетов от вышестоящих уровней и обострению проблем, связанных с повышением финансового потенциала муниципального образования (МО).
Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно четко прописал вопросы, отнесенные к компетенции органов самоуправления муниципальных образований. Это владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, организация функционирования практически всей инфраструктуры района, города, поселения за исключением инфраструктуры регионального и федерального значения. К компетенции местного самоуправления отнесена также и организация функционирования социального сектора муниципалитетов: обеспечение прав граждан на образование (около 40 % бюджетных расходов муниципальных образований), здравоохранение (20 %), обеспечение услугами жилищно-коммунального хозяйства (15 %), социальная защита, культурное обслуживание и т.д.
Статьей 15 части 1-й закон определил и средства для реализации «вопросов местного значения» - собственные материальные и финансовые ресурсы, за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Однако исторически сложившаяся дифференциация социально-экономического развития городов и поселений сформировала условия для значительных различий в обеспеченности собственными доходами различных типов муниципальных образований. Так, на долю городских округов, по оценкам экспертов, приходится около 65 % всех налоговых поступлений, на долю муниципальных районов - около 30 %, а на долю поселений - всего 5 %. В результате этого более 80 % муниципальных образований в настоящее время являются дотационными. В 65 % местных бюджетов доля межбюджетных
трансфертов превышает 50 %, в том числе в 50 % местных бюджетов она выше 75 % [1, с. 123-125].
Необходимо отметить, что в условиях дотационности целевое, рачительное и эффективное управление бюджетными средствами и муниципальным имуществом приобретает особое, первостепенное значение и во многом зависит от качества управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.
В настоящее время существуют различные подходы к определению финансового потенциала территории. Многие авторы определяют его как совокупность финансовых ресурсов территории или отождествляют с налоговым потенциалом. Что касается финансового потенциала МО, то более корректно его определять, исходя из потенциальных возможностей МО, генерировать на своей территории доход.
Гайнанов Д.А. и Япарова А.Г. определяют финансовый потенциал муниципального образования как совокупные финансовые возможности МО, которые с учетом внутреннего управленческого воздействия преобразуются в финансовые ресурсы и служат для достижения цели развития МО [2, с. 81].
Интересен подход авторов, которые рассматривают финансовый потенциал с трех позиций: совокупная способность его финансов (финансовых ресурсов) поддерживать (обеспечивать) экономическую деятельность; совокупность финансовых ресурсов; реальный эффект развития экономического объекта, которого можно достичь при максимальном задействовании финансовых ресурсов, оптимальной структуре используемых ресурсов [3, с. 94].
Менькова Н.М. считает, что финансовый потенциал территории представляет собой совокупную способность финансовых ресурсов достигать реального социального и экономического эффекта развития определенной территории. Она особо отмечает, что не все генерируемые на территории МО финансовые ресурсы остаются в распоряжении органов местного самоуправления, поскольку часть из них подлежит передаче бюджетам других уровней. Однако исключать их из состава источников формирования финансового потенциала нельзя, т.к. они также раскрывают потенциальные возможности МО генерировать доходы. При этом она разделяет используемый финансовый потенциал (реализованная часть финансового потенциала) - ресурсы, которые обеспечили достижение указанных целей (удовлетворение социально-экономических потребностей населения), и неиспользуемый (нереализованная часть финансового потенциала) - ресурсы, которые не вовлечены в процесс воспроизводства и не служат достижению целей [4, с. 31-32].
Финансовый потенциал состоит из трех структурных составляющих, каждый из которых, характеризуется комплексом показателей:
- бюджетный потенциал (налоговые доходы бюджета; неналоговые доходы бюджета; средства, передаваемые в бюджет МО);
- финансовый потенциал предприятий и организаций (прибыль прибыльных предприятий (крупных и средних); амортизация; предпринимательский доход);
- финансовый потенциал населения (денежные доходы населения).
Сравнительный анализ потенциалов саморазвития регионов - субъектов
Российской Федерации, основанный на оценке полноты реализации выполняемых ими функций (экономическая, финансовая, демографическая, социальная и экологическая), показал, что республика входит в третий кластер. Показатели оценки экономического, демографического и социального потенциалов саморазвития соответствуют средним оценкам по стране, а показатель оценки финансового потенциала несколько ниже, чем по стране в целом. Республика Мордовия обладает значительным агропромышленным потенциалом и характеризуется относительно высоким уровнем инновационного потенциала [5, с. 134].
На 1 января 2011 г. муниципально-территориальная структура Республики Мордовия включает в себя 395 муниципальных образований (1 - городской округ, 22 - муниципальных района, 17 - городских и 355 - сельских поселений).
Анализ доходов и расходов бюджета муниципальных образований Республики Мордовия показал, что по итогам 2009 г. в 9 муниципальных районах республики наблюдался дефицит бюджета.
Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учета субвенций) в 2010 г. составила 37,5 % по муниципальным образованиям Республики Мордовия, что на 0,3 процентных пункта (п.п.) выше уровня 2009 г. Учитывая, что налоги, формирующие доходы местных бюджетов, имеют относительно стабильную налоговую базу. Прогнозируется дальнейший рост доли налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учета субвенций).
Самая высокая доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме собственных доходов в городском округе Саранск (47,9 %), чуть ниже в Чамзинском (40,3 %), Зубово-Полянском (34,7 %), Рузаевском (34,6 %), Краснослободском (30,8 %) и Кадошкинском (30,1 %) муниципальных районах. В 8 муниципальных районах доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме собственных доходов составляет от 20 до 30 процентов.
Самая низкая обеспеченность налоговыми и неналоговыми доходами в общем объеме собственных доходов наблюдается в Атюрьевском (16,4 %), Инсарском (17,9 %) и Ельниковском (18 %) муниципальных районах.
В 14 муниципальных образованиях республики доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов к уровню 2009 г. выросла, причем более чем на 10 п.п. в Чамзинском, более чем на 9 п.п. в Инсарском и Краснослобод-ском муниципальных районах.
Значительно снизилась доля налоговых и неналоговых доходов в городском округе Саранск. - на 7,5 п.п. за счет увеличения объема поступлений межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней бюджетной системы.
Органы местного самоуправления, как правило, заинтересованы в том, чтобы основная часть их доходов формировалась за счет собственных источников. Однако фактически более существенный удельный вес в доходах местного бюджета занимают регулирующие доходы, служащие средством сбалансирования муниципальных бюджетов.
Несмотря на сложности при формировании доходной части местного бюджета, в муниципальных образованиях республики по-прежнему не все финансовые средства используются в соответствии с одним из главных критериев - «эффективности».
Доля неэффективных расходов в общем объеме расходов на образование, здравоохранение, ЖКХ и муниципальное управление в 3 муниципальных районах в 2010 г. составила более 20 %, в том числе более 24 % в Зу-бово-Полянском, 21 % в Ромодановском, 20,6 % в Атюрьевском муниципальных районах.
Ниже среднереспубликанского уровня (12,4 %) доля неэффективных расходов в 2010 г. наблюдается в 8 муниципальных образованиях: городском округе Саранск (7,61 %), Кадошкинском (7,88 %), Теньгушевском (9,60 %), Ельниковском (10,04 %), Ичалковском (10,72 %), Атяшевском (11,0 %), Инсарском (11,41 %) и Лямбирском (12,32 %) муниципальных образованиях.
К уровню 2009 г. снизилась общая доля неэффективных расходов в 4 муниципальных образованиях, в том числе на 4,6 п.п в городском округе Саранск, на 1,2 п.п. в Теньгушевском, на 0,6 п.п. в Большеигнатовском, на 0,06 п.п. в Кадошкинском муниципальных районах.
Рост общей доли неэффективных расходов сложился в 19 муниципальных районах. Наиболее значительный - в Краснослободском (на 4,7 п.п.) и Чамзинском (на 4 п.п.) муниципальных районах.
В целях сокращения объема неэффективных расходов в здравоохранении необходимо продолжить работу по следующим направлениям:
- реструктуризация и реорганизация существующей сети муниципальных учреждений здравоохранения;
- оптимизация существующих штатных расписаний муниципальных учреждений здравоохранения;
- реструктуризация и оптимизация коечной сети;
- развитие стационарозамещающих технологий, расширение оказания медицинской помощи в дневных стационарах;
- совершенствование оказания скорой медицинской помощи.
В целях сокращения объема неэффективных расходов в сфере образования необходима реструктуризация общеобразовательных учреждений и оптимизация штатной численности работников общеобразовательных учреждений республики.
Основными направлениями деятельности в части снижения неэффективных расходов в сфере муниципального управления является сокращение расходов на содержание работников органов местного самоуправления путем оптимизация численности муниципальных служащих.
Доходы населения. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников, занятых в сфере экономики республики в 2010 г. составила 12569,5 рублей и увеличилась по сравнению с 2009 г. на 3,2 %. Результатом принимаемых Правительством Республики Мордовия мер стало значительное снижение задолженности по заработной плате. В 2010 г. задолженность по выплате заработной платы сократилась к уровню 2009 г. в 1,9 раза и составила на 1 января 2011 г. 2,9 млн. рублей.
Доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в общей численности населения снизилась до 19,4 %. В республике принимаются меры по повышению заработной платы работников бюджетной сферы, в системе социального партнерства на основе коллективных договоров и тарифных соглашений развивается система регулирования заработной платы. Реализуются ряд республиканских целевых программ, направленных на повышение уровня доходов населения, в том числе республиканская целевая Программа развития Республики Мордовия на 2008-2012 годы и Программа дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Республики Мордовия.
Наиболее высокое отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций в 2010 г. наблюдалось в Зубово-Полянском (88,8 %), Большеигнатовском (82,9 %) и Большеберез-никовском (82,6 %) муниципальных районах. В ряде районов уровень среднемесячной заработной платы работников бюджетной сферы значительно ниже уровня среднемесячной заработной платы работников крупных и средних предприятий. В Чамзинском муниципальном районе отношение заработной платы работников муниципальных учреждений к заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций составило лишь 54,4 %, Торбеевском - 53,4 %.
С 1 января 2009 г. здравоохранение перешло на прогрессивную отраслевую систему оплаты труда. Среднемесячная номинальная начисленная
заработная плата работающего в здравоохранении за 2010 г. с выплатами по Национальному проекту «Здоровье» сложилась в среднем по республике в размере 8803,1 руб., увеличение по сравнению с 2009 г. составило 5 %. Увеличение заработной платы произошло по всем муниципальным образованиям. Наибольшая средняя заработная плата работников здравоохранения сложилась в Атяшевском муниципальном районе (8992 руб.) и в городском округе Саранск (9543 руб.). Наименьшая номинальная начисленная заработная плата работающего в здравоохранении за 2010 г. сложилась в Ардатовском (7508 руб.) и Дубенском (7377 руб.) муниципальных районах, что свидетельствует о недостаточной работе по оптимизации штатных расписаний учреждений и неэффективном расходовании средств на оплату труда.
Рост среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников в сфере образования, в том числе учителей и прочих работающих в муниципальных общеобразовательных учреждениях связан с переходом на новую систему оплаты труда в зависимости от результата. Проведена большая работа по оптимизации штатных расписаний в общеобразовательных учреждениях. Высвобожденные средства направлены в стимулирующую часть фонда оплаты труда, которая распределяется по результату. В 2010 г. среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников муниципальных общеобразовательных учреждений в целом по республике увеличилась по отношению к 2009 г. на 7,5 % и составила 7553,1 руб., заработная плата учителей увеличилась по отношению к 2009 г. на 3,5 % и составила 8689,8 руб., заработная плата прочих работающих составила 6171,4 руб., что на 13,2 % больше, чем в 2009 г. Самая высокая среднемесячная заработная плата учителей - свыше 10000 руб. - в Лямбирском, Ичалковском муниципальных районах, свыше 9000 руб. - в Атяшевском, Ельниковском, Инсар-ском, Ромодановском, Рузаевском, Теньгушевском, Чамзинском. В остальных муниципальных образования заработная плата учителей ниже среднереспубликанского уровня (8689,8 руб.) Это связано, в основном, с большим количеством малокомплектных школ (52 % от общего количества школ) и соответственно большим количеством учителей, работающих на неполную ставку.
Обеспечение оптимального баланса оплаты труда различных категорий работников основных отраслей бюджетной сферы является необходимой предпосылкой оказания качественных социальных услуг населению, что является первоочередной задачей для органов местного самоуправления.
Несмотря на фактический рост расходов на оплату труда работников во всех отраслях социальной сферы, соотношение заработной платы ряда отраслей бюджетной сферы и заработной платы в экономике остается очень низким (табл. 1).
Решение проблем повышения финансовой самостоятельности муниципального образования, укрепление устойчивости его социально-экономиче-
ского развития требуют разработки механизмов, побуждающих территории прилагать усилия по наращиванию совокупной ресурсной базы, формированию и эффективному использованию своего финансового потенциала.
Таблица 1
Среднемесячная начисленная заработная плата работников
Сфера Максимальное значение Минимальное значение
Экономика 14,1 тыс. руб - г.о. Саранск 8,4 тыс. руб. - Большеигнатовский муниципальный район
Здравоохранение 9,5 тыс. руб. - г.о. Саранск 7,3 тыс. руб. - Дубенский муниципальный район
Дошкольное образование 7,4 тыс. руб. - Ельниковский муниципальный район 4,5 тыс. руб. - Торбеевский муниципальный район
Образование 9,7 тыс. руб. - Лямбирский муниципальный район 6,7 тыс. руб. - Кочкуровский муниципальный район
В качестве направлений по повышению эффективности управления финансовым потенциалом МО можно выделить следующие:
- изменение состава закрепленных налоговых доходов МО;
- изменение элементов налога по земельному налогу и налога на имущества физических лиц;
- содействие развитию субъектов малого и среднего предпринимательства;
- поддержка сельскохозяйственного производства;
- эффективное управление денежными ресурсами МО;
- эффективное управление МУП;
- внедрение ресурсосберегающих технологий на объектах бюджетной сферы;
- эффективное использование муниципального имущества;
- регулирование цен и тарифов на продукцию муниципальных предприятий и учреждений;
- социальные трансферты населению;
- управление ценными бумагами, находящимися в муниципальной собственности.
Реализация предложенных мероприятий по основным направлениям (таким как финансовый потенциал предприятий и организаций, налоговый потенциал, неналоговый потенциал, финансовый потенциал) активизации финансового потенциала приведет к увеличению валового муниципального продукта, что в конечном итоге повлияет на уровень социально-экономического развития МО. Тогда активизация финансового потенциала может стать одним из наиболее эффективных способов повышения финансовой самостоятельности МО и позволит достичь главной цели развития МО -повышения благосостояния населения.
В заключении хочется отметить, что движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением
муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.
Список литературы:
1. Доктрина регионального развития Российской Федерации: макет-проект: монография / С.С. Сулакшин и др.; под общ.ред. А.С. Малчанинова; Центр проблемного ан. и гос.-упр. проект. - М.: Научный эксперт, 2009. -256 с.
2. Гайнанов Д.А. Оценка и механизм управления финансовым потенциалом муниципального образования / Д.А. Гайнанов, А.Г. Япарова // Вестник БИСТ. - 2009. - № 2 (2). - С. 77-94.
3. Финансовый потенциал саморазвития региона / Под ред. Н.И. Климовой. - Уфа: Гилем, 2005. - 238 с.
4. Менькова Н.М. Теоретические и методологические подходы к оценке финансового потенциала муниципальных образований в условиях реформирования территориальной организации местного самоуправления / Н.М. Менькова // Финансы и кредит. - 2008. - № 14. - С. 30-40.
5. Игнатьева Е.Д. Методологический подход к анализу потенциала саморазвития регионов - субъектов Российской Федерации / Е.Д. Игнатьева, О С. Мариев // Вестник УГПСУ-УПИ. - 2010. - № 4. - С. 126-136.
