CC BY
84
Елена Николаевна Сидорова
Кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, руководитель группы финансового обеспечения региона, ученый секретарь Института экономики УрО РАН
Владислав Васильевич
Морозов
Кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института экономики УрО РАН
ФИНАНСОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫМИ РЕСУРСАМИ РЕГИОНА
Одним из главных условий преодоления последствий экономического кризиса, формирования устойчивых тенденций развития социально-экономических отношений, активизации производственной деятельности, совершенствования и развития рыночных методов хозяйствования в России является создание развитого финансового потенциала страны и отдельных регионов, способного удовлетворять текущие и перспективные потребности трансформации и развития их экономики, социальной сферы применительно к новым рыночным условиям хозяйствования. При этом имеются в виду не только совокупность финансовых средств, источники и ресурсы их формирования, функционирующие в рамках данной территориальной социально-экономи-ческой системы, но и правовой и экономический механизм вовлечения этих ресурсов в оборот и обеспечения эффективного их использования для определенных целей, свойственных данному периоду экономического развития.
Одним из основных показателей, характеризующих потенциал и экономические возможности развития региона, являются его финансовые ресурсы. Прежде всего к ним относятся финансовые средства, обращающиеся на данной территории в целях обеспечения стабильного функционирования и гармоничного развития ее экономики и социальной сферы, повышения жизненного уровня населения, а также часть средств федерального бюджета, перераспределяемая между федеральным и региональным уровнем для финансирования выполнения определенных государственных функций и частичного выравнивания экономического и социального уровня развития территорий.
В соответствии с действующим законодательством субъектами финансовых отношений в России являются входящие в ее состав субъекты Федерации: республики, автономные области и округа, края, области, а также муниципальные образования - города и районы. В рамках этих территорий формируются текущие и перспективные балансы финансовых ресурсов, исследуются факторы, резервы и возможности их количественного роста, разрабатываются территориальные программы повышения эффективности использования финансовых средств.
Более крупные территориальные образования (такие, как Уральский регион), объединяющие целый ряд субъектов Федерации, до последнего времени административным статусом не обладали. Поэтому их финансовые ресурсы оценивались простым механическим сложением финансовых средств субъектов Федерации, находящихся на их территории, без учета особенностей экономического развития, финансовых потоков и хозяйственных связей в масштабах региональных систем.
В перспективе такие крупные регионы должны занять определенное, достаточно высокое положение в государственной системе управления экономическим и социальным развитием. Именно в рамках крупных регионов должны координироваться экономическое взаимодействие и развитие отдельных областей и республик, определяться приоритетные направления их специализации и кооперации в рамках региональной производственной системы. Поэтому представляется правомерной и вполне целесообразной в ближайшем будущем передача на уровень крупных регионов определенных функций по управлению экономической, в том числе и финансовой, деятельностью, в частности решение вопросов формирования и контроля за реализацией региональных инвестиционных программ социально-экономического развития, получивших федеральный статус.
Состав названных региональных программ формируется за счет производств и объектов, имеющих приоритетное значение для экономического и социального развития страны в целом или данного региона, эффективность вложения средств в которые подтверждена расчетами соответствующих инвестиционных проектов и необходимой проектно-сметной документацией. Финансирование этих объектов осуществляется за счет средств федерального бюджета, инвестиционных ресурсов, привлеченных под государственные гарантии или по комплексной системе, за счет различных федеральных, территориальных источников и собственных ресурсов соответствующего хозяйствующего субъекта.
Первые шаги в этом направлении были сделаны в недавнем прошлом, с созданием региональных экономических ассоциаций. Органы власти отдельных областей и республик самостоятельно пришли к выводу, что в рамках таких региональных ассоциаций легче определять главные для данных территорий пути и направления экономического развития, налаживать взаимное сотрудничество и даже отстаивать экономические и политические интересы территорий на федеральном уровне. В настоящее время в России действует 11 таких региональных ассоциаций, объединяющих большинство наиболее крупных и развитых областей, краев и республик.
Дальнейшее развитие этот подход получил сегодня на уровне Президента и Правительства России в связи с образованием федеральных административных округов и назначением в них полномочных представителей Президента Российской Федерации. Усиление административно-государст-венных позиций крупных регионов, по нашему мнению, весьма перспективно и экономически целесообразно. Опыт ведущих развитых западных государств и стран, наиболее успешно в настоящее время решающих проблемы обеспечения своего устойчивого экономического развития, показывает, что усиление государственного регулирования экономической деятельности в период кризиса является неотъемлемым моментом экономической политики государства. Отказ от активного вмешательства государства в регулирование экономической деятельности в период экономической депрессии, как это происходило в России в 90-х годах, ведет только к обострению кризисных явлений и значительно затрудняет выход из этого состояния.
В основе экономического механизма управления финансовой деятельностью территорий и страны в целом на современном этапе должны лежать такие адаптированные к российским условиям принципы установления финансовых правил и обязанностей для федеральных, территориальных, местных органов власти и управления, юридических и физических лиц, регламентации их взаимодействия в финансовой сфере, которые обеспечили бы их стабильное экономическое развитие в течение достаточно длительного периода. Отдельные позиции, элементы и нормы этих правил должны регулярно корректироваться с учетом изменения экономической ситуации.
Финансовые ресурсы территории любого уровня, отражаемые в ее сводном финансовом балансе, являются многокомпонентным образованием, каждый элемент которого имеет свои особенности формирования, распределения и конечного использования. Наибольшее влияние на экономическое состояние и развитие региона оказывают следующие основные группы финансовых ресурсов: бюджетные ресурсы, собственные средства хозяйствующих субъектов и средства государственных внебюджетных фондов.
В 1999-2000 гг. финансовые ресурсы территорий - субъектов Федерации, входящих в состав Уральского региона, распределялись следующим образом: бюджетные ресурсы - порядка 50% от общего объема финансовых ресурсов территории, в том числе 5-6% - территориальные целевые бюджетные фонды; средства государственных внебюджетных
фондов - 14-16%; собственные средства субъектов хозяйствования - около 35%. По сравнению с 1993-1994 гг. отмечается тенденция к сокращению доли собственных средств хозяйствующих субъектов в общих финансовых ресурсах территории (примерно на 10 пунктов) и соответствующему росту удельного веса бюджетных ресурсов.
Главной целью региональной финансовой политики является обеспечение устойчивого роста материального благосостояния населения данной территориальной системы на основе стабилизации функционирования и ускорения развития его экономики и социально-культурного сектора. Следует отметить, что экономические и социальные приоритеты главной цели экономической политики государства и отдельных регионов тесно взаимосвязаны и часто меняются между собой в зависимости от экономического положения государства. В настоящее время улучшение материального благосостояния трудящихся выходит на первое место, поскольку стабильностью роста потребительского спроса населения сегодня в значительной степени определяется и устойчивость развития экономики государства. Основными направлениями совершенствования финансовой политики Уральского региона на длительную перспективу в свете реализации этого подхода являются:
1. Совершенствование налоговой политики государства в направлении снижения налоговой нагрузки на производителя, налогового стимулирования его производственной и инвестиционной активности.
2. Укрепление и совершенствование бюджетной политики государства и регионов на основе неуклонной реализации принципов бюджетного федерализма.
3. Разработка и законодательное утверждение на федеральном уровне прогрессивных, научно обоснованных нормативов бюджетной обеспеченности для гармоничного развития территорий.
4. Развитие и совершенствование федерального и регионального финансового законодательства.
5. Придание финансовым отношениям в регионе инвестиционной направленности.
6. Реализация в финансовой стратегии региона принципа зарабатывания средств; обеспечение эффективного использования государственного и муниципального имущества.
7. Обеспечение приоритетности законодательных и экономических форм и методов регулирования и управления хозяйственной деятельностью.
8. Обеспечение экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов в развитии и совершенствовании производства и т.д.
Остановимся более подробно на некоторых из этих направлений.
Одним из основополагающих направлений совершенствования финансовой политики регионов должно являться совершенствование налоговой политики государства. Следует отметить, что в настоящее время налоговая политика государства относится к компетенции федеральных органов управления и только ограниченное число отдельных ее элементов регламентируется на уровне субъектов Федерации. Однако, оказывая прямое воздействие на бюджетную систему, хозяйственные отношения,
инвестиционную направленность и другие области экономических взаимоотношений, налоговая система влияет практически на все стороны экономической жизни регионов. Поэтому подготовка предложений по совершенствованию налоговой политики государства с учетом интересов развития территорий различного уровня, их лоббирование при подготовке и принятии соответствующих законодательных актов Российской Федерации должны стать важным элементом социально-экономической политики территорий.
Современная концепция совершенствования государственной налоговой политики должна строиться: на принципах значительного
снижения налоговой нагрузки на производителя и на этой основе на налоговом стимулировании его к развитию и совершенствованию производства, активизации инвестиционной деятельности; принципах обеспечения налоговой поддержки отечественных и иностранных инвесторов; принципах формирования эффективного механизма мобилизации и распределения налоговых доходов; наконец, с учетом структуры, форм и методов работы налоговых органов.
Одной из главных целей и приоритетных направлений современной налоговой политики Российского государства при формировании концепции его экономического развития призвано стать значительное сокращение налоговой нагрузки на производителей и на этой основе обеспечение их устойчивого экономического развития. По расчетам отечественных и зарубежных экономистов, предельный уровень налоговой мобилизации, за которым производитель лишается интереса к активной инвестиционной деятельности, оценивается в 35-38%.
В Российской Федерации доля налогов и сборов, мобилизуемых у предприятий и организаций в бюджеты всех уровней, сегодня в среднем превышает 50% от суммы полученных доходов, а с учетом платежей, изымаемых в бюджетные и внебюджетные фонды, часто выходит за рамки 60%. Естественно, в этом случае большинство предприятий или вообще сворачивают инвестиционную деятельность, или сокращают ее до минимума. Это приводит к резкому снижению доходности производства, интенсивному уменьшению налоговых поступлений от хозяйственной деятельности предприятий и организаций в бюджеты всех уровней.
Снижение налоговой нагрузки на производителя может идти в нескольких основных направлениях: во-первых, за счет сокращения
количества и качественного совершенствования состава собираемых налогов; во-вторых, за счет сокращения нормативов мобилизации традиционных и оптимизации вновь вводимых, взамен действующих, налогов; в-третьих, через предоставление налоговых льгот и освобождений активным отечественным и иностранным инвесторам, в том числе ведущим свою экономическую деятельность в зонах с особым налоговым режимом; в-четвертых, за счет предоставления права субъектам Федерации и муниципальным образованиям самостоятельно снижать уровень налогообложения по отдельным видам налогов; в-пятых, через законодательное определение государственных нормативов предельных
налоговых изъятий из доходов хозяйствующих субъектов в бюджеты и внебюджетные фонды для каждого иерархического уровня управления.
Основными базовыми элементами совершенствования налоговой системы являются значительное сокращение числа налогов, качественное улучшение их состава и оптимизация нормативов оплаты. Проведенные в Свердловской области исследования показали, что 80-85% налоговых поступлений в федеральный и территориальные бюджеты обеспечиваются за счет 5 видов налогов и платежей, а именно: за счет налогов на прибыль, на добавленную стоимость, на имущество, а также за счет акцизов и подоходного налога с физических лиц. Для бюджетов некоторых ресурсодобывающих территорий большое значение имеют платежи за природные ресурсы. Для бюджетов муниципальных образований важными являются еще 2-3 налога. Затраты на сбор остальных налогов превышают полученные от них суммы. Поэтому вполне реально количество видов собираемых бюджетных налогов сократить в 2-3 раза без серьезного ущерба для объема налоговых поступлений.
Все это поможет определить 5 основных групп налогов и платежей, которые будут формировать доходные поступления в бюджеты всех иерархических уровней. В их состав входят: отчисления с доходов
юридических лиц; отчисления с доходов физических лиц; налоги на собственность физических и юридических лиц; платежи за использование природных ресурсов; налоги и штрафы за загрязнение окружающей среды. Число основных видов собираемых налогов и платежей на первоначальном этапе может быть сокращено до 12-15, а в перспективе - до 8-10. Количество налогов, устанавливаемых на федеральном уровне, можно ограничить 4-5, а право вводить остальные передать на более низкие уровни - субъектов Федерации и муниципальных образований, предварительно определив предельный максимальный норматив налоговых изъятий из доходов субъектов хозяйствования для каждого иерархического уровня управления.
Вторым основополагающим направлением совершенствования региональной финансовой политики является совершенствование бюджетных и межбюджетных отношений на основе реализации принципов бюджетного федерализма, эффективного распределения бюджетных полномочий и ресурсов между различными иерархическими уровнями.
Одним из главных недостатков современной государственной бюджетной политики (с точки зрения теории бюджетного федерализма) являются прогрессирующие центростремительные тенденции в распределении бюджетных доходов. Сегодня в доходы федерального бюджета мобилизуется более 60% бюджетных поступлений территорий, и уровень этого показателя планируется увеличивать. Естественно, растущий дефицит бюджетных доходов в большинстве регионов России вынуждает федеральные органы власти возвращать часть этих средств в регионы в виде трансфертных перераспределений. Однако, во-первых, территориям они возвращаются в заметно урезанных объемах, а регионам-донорам обычно и совсем не возвращаются. Во-вторых, территории несут значительные потери от временных перемещений этих ресурсов. В-третьих, этих трансфертных
поступлений большинству территорий все равно недостаточно для их нормального развития.
В настоящее время основополагающий принцип бюджетного федерализма нарушается на всех уровнях управления, и в первую очередь федеральными органами власти. В Бюджетном кодексе Российской Федерации и других законодательных актах отсутствует четкое распределение функций государственного управления, а соответственно, и бюджетных полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления. Большинство этих функций, особенно связанных с социально-экономической политикой, относятся к компетенции всех перечисленных выше уровней власти. Такой подход позволяет реально передать исполнение большинства функций на более низкие уровни управления, сосредоточив большую часть бюджетных ресурсов,
предназначенных для их финансирования, на более высоких уровнях государственной власти.
Как следствие такой бюджетной политики на территориальном уровне возникает дисбаланс между объемами государственных функций, возложенных на территориальные органы управления, и величиной выделяемых бюджетных ресурсов. Причем величина этого разрыва постоянно увеличивается. Из-за нехватки финансовых ресурсов
региональные и муниципальные органы управления оказываются неспособными к выполнению в полном объеме возложенных на них государственных функций, а населению территорий не обеспечивается законодательно гарантированный за счет бюджетных ресурсов уровень социальных услуг. Поэтому в Бюджетном кодексе Российской Федерации необходимо четко разграничить и определить сферы бюджетных полномочий для каждого уровня управления, а также определить круг государственных функций, выполнение которых может передаваться другому уровню управления по соглашению сторон.
Главным критерием распределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы должна быть самодостаточность финансирования развития территориальных образований. Субъект
Федерации или местного самоуправления не может считаться таковым, если он не имеет достаточных бюджетных доходов для удовлетворения основных жизненных потребностей населения территории. Территории, не получающие достаточного уровня бюджетных доходов, должны дотироваться из федерального бюджета до уровня нормативной минимальной обеспеченности бюджетных расходов.
Воплощение принципа самодостаточности в бюджетно-финансовой политике территорий должно дополняться региональной стратегией зарабатывания средств. Реализация этого базового принципа региональной бюджетной политики предполагает активное вмешательство территориальных органов власти в ускорение социально-экономического развития территорий, формирование их инвестиционно-финансовой инфраструктуры, создание условий для привлечения внутренних и внешних инвестиций, мобилизацию резервов для пополнения бюджетных доходов всех уровней и т.д.
Для обеспечения реализации принципа зарабатывания средств регионами необходимы значительные сдвиги в региональной экономической политике как на федеральном, так и на региональном уровне.
На федеральном уровне должны превалировать принцип стимулирования регионов-доноров к зарабатыванию финансовых ресурсов и принцип обеспечения «самодостаточности» территорий. Это направление реализуется через пересмотр системы нормативов распределения налоговых доходов в пользу территорий и внедрение двойной системы государственных нормативов для определения бюджетных расходов.
На региональном уровне принцип зарабатывания средств территориями реализуется посредством нескольких основных направлений экономической политики: во-первых, это наведение порядка в использовании прав
собственности на государственное (федеральное и областное) и муниципальное имущество; во-вторых, придание территориальной экономической политике инвестиционной направленности; в-третьих, обеспечение совершенствования управления развитием предприятий и организаций различных форм собственности со стороны территориальных органов управления; в-четвертых, развитие сферы, совершенствование форм и методов бюджетного кредитования инвестиционных вложений и некоторых видов текущих расходов.
Принцип придания территориальным финансовым отношениям инвестиционной направленности реализуется через целый комплекс мероприятий. В первую очередь это относится к селективному выбору крупных объектов финансовых вложений. Опыт ведущих западных государств показывает, что осуществляемые в условиях экономического кризиса значительные финансовые вложения средств в сырьевые отрасли и тяжелую промышленность не обеспечивают быстрой окупаемости и высокой эффективности использования инвестиций. Локомотивами развития экономики регионов сегодня должны стать легкая и пищевая промышленность, обеспечивающие быструю оборачиваемость средств, наукоемкие производства, определяющие уровень научно-технического развития экономики, а также ряд отраслей финансовой сферы и сферы обслуживания. Именно в эти области экономики региональным органам управления целесообразно вкладывать финансовые средства, причем преимущественно в виде средне- и долгосрочных кредитов, обеспечивать гарантии привлечения иностранных инвестиций.
Важным моментом экономической стратегии зарабатывания средств является определение рациональных форм и методов государственной поддержки развития производства. По нашему мнению, основной формой бюджетного инвестиционного финансирования должно являться выделение различных видов кредитов, т.е. оно должно строиться на срочной, возвратной и платной основе. Виды кредитных операций могут быть достаточно разнообразными и варьироваться в зависимости от многих факторов. Наиболее часто используемыми в настоящее время видами бюджетного инвестиционного кредитования являются налоговый кредит, лизинговые операции, средне- и долгосрочное бюджетное кредитование, иностранное
кредитование под поручительство (гарантии) федеральных, региональных и муниципальных органов власти и др.
Прямое бюджетное инвестиционное финансирование должно использоваться преимущественно для развития социально значимых отраслей экономики и строительства объектов социальной сферы. Причем для предприятий и организаций частной и смешанной форм собственности оно должно обусловливаться включением этих средств в их уставный капитал и получением соответствующей части доходов от хозяйственной деятельности организаций в бюджет региона. Приоритет такого финансирования должны иметь производители, которые для развития производства используют ресурсы, привлекаемые из других источников, в первую очередь собственные финансовые средства.
Крупным источником финансовых доходов территорий может стать формирование в регионах системы инвестиционно-финансовых институтов с организационно-финансовым участием территориальных органов власти. Основными видами этих институтов являются универсальные и специализированные региональные и муниципальные банки, а также территориальные инвестиционные компании. Другими элементами этой системы могут быть территориальные и муниципальные страховые, лизинговые компании, венчурные и консалтинговые фирмы, негосударственные территориальные пенсионные фонды и т.д. Создание таких территориальных инвестиционно-финансовых институтов решает целый комплекс задач, основными среди которых служат получение дополнительных доходов от деятельности этих структур в территориальные бюджеты и обеспечение управления инвестиционной направленностью бюджетных и внебюджетных финансовых ресурсов, мобилизуемых через данные финансовые институты.
Крупным перспективным источником формирования финансовых доходов территорий разного уровня может стать упорядочение системы налоговых платежей за использование минерально-сырьевых и природных ресурсов. Причем значительная часть этих ресурсов могла бы использоваться для инвестиционных целей.
Сегодня природоэксплуатирующий сектор занимает одно из ведущих мест в российской экономике (25-30% ВНП) и обеспечивает подавляющую часть экспортных доходов страны. В то же время его доля в доходах консолидированного бюджета России не превышает 15%. В современной системе налогообложения природных ресурсов из сферы государственных интересов выпадает большая часть рентных платежей, в первую очередь по дифференциальной ренте, которые должны являться одной из основных статей бюджетных доходов страны и ее регионов как следствие реализации государственной монополии на землю и природные ресурсы. По оценкам специалистов, из-под контроля государства уходит от 80 до 90% рентных доходов.
Между тем опыт многих зарубежных государств показывает, что при определенном подходе и соответствующей ориентации налоговой политики налоги и платежи за эксплуатацию природных ресурсов могут стать не только важнейшим источником пополнения федерального и
территориальных бюджетов, но и серьезным орудием борьбы за экологическую безопасность территорий. Следовательно, необходима трансформация налоговой системы страны, обеспечивающая значительное повышение роли платежей за эксплуатацию природных ресурсов - главного богатства нашего общества.
Однако для того, чтобы налоги и платежи за природные ресурсы стали главным источником доходов в бюджеты разных уровней, необходимо решить целый ряд проблем. Во-первых, следует окончательно определить и законодательно закрепить конституционное право государственной собственности на природные ресурсы, право собственности каждого уровня власти на конкретные виды земель и установить степень совместного с субъектами Федерации ведения и распоряжения ими, если такая форма сотрудничества будет законодательно разработана и принята. Во-вторых, необходимо разработать методологию и законодательно утвердить методику оценки абсолютной и дифференциальной ренты на землю и природные ресурсы. В-третьих, требуется определить и законодательно утвердить налоговые нормативы взимания платы за землю и природные ресурсы с учетом эффективного государственного использования ренты и рационального распределения ее между бюджетами разного уровня. Такой подход к финансовой политике в области использования природных ресурсов явится не только мощным источником пополнения доходов территорий, но и будет способствовать более рациональному их использованию в масштабах государства.
Все вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод: даже в современных, неблагоприятных для экономического развития условиях регионы обладают мощным финансовым потенциалом и значительными неиспользованными резервами его пополнения и совершенствования. Однако для того, чтобы эти резервы стали реальными, необходимы серьезные преобразования в экономической доктрине государства, в первую очередь в его бюджетной, налоговой и инвестиционной политике, направленные на реальное расширение прав территорий в определении приоритетов своего экономического развития на повышение гарантированности их финансовой обеспеченности, на совершенствование механизма управления их экономической деятельностью и обеспечение экономической и налоговой поддержки производителя.
