Финансовый контроль: вопросы теории Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 347.73

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

© 2007 И. Б. Лагутин

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права lasutinksu@,list. ги Курский государственный университет

Статья посвящена исследованию развития категории финансовый контроль в нашей стране. В работе анализируются различные точки зрения по вопросам расхождения в терминологии финансово-контрольной деятельности, дается обзор научной литературы за последние годы, посвященной финансовому контролю.

Перед любой властью поставлена цель реализации права государства законными путями обеспечить свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан1. Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом2.

Финансовый контроль в научном смысле - это специальная область знаний, связанная с изучением деятельности по контролю за расходованием государственных и муниципальных денежных средств, целесообразностью их использования и соблюдением действующего законодательства в области финансов.

В последние годы активно ведется изучение финансового контроля как института и научной категории в четырех основных направлениях: первое - теория контрольной деятельности3; второе - развитие института счетно-ревизионной деятельности в России4. В рамках третьего направления финансовый контроль рассматривается как институт финансового права5, в рамках четвертого - как экономическая категория6.

1 Овсянников Л.Н. Государственный финансовый контроль: кому он не нужен? // Президентский контроль. 1996. № 5. С. 51.

2 Статья 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля.

3 Беляев В.П. Контрольная форма юридической деятельности (общетеоретический аспект). СПб., 2006; Беляев В.П. О проблемах эффективности государственного контроля // Правоведение. 2006. № 2; Бирюков А.И. Теория и практика финансового контроля // Бюджетный учет, 2007. № 2-5; Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля. М., 2007; Бурцев В.В.Система государственного финансового контроля: Дисс... д.э.н. М., 2001; Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект): Дисс. к.ю.н. М., 2006; Емельянов А.С., Черногор Н.Н. Финансово-правовая ответственность. М., 2004; Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002. Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: Дисс. к.ю.н. М., 2004; Шевлоков В.З. Формирование институциональных основ финансового контроля государства: Дисс. д.э.н. СПб., 2003; Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // Правоведение. 2000. № 3; Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Финансовое право. 1999. № 4 и др.

4 Балакин Д.В. Финансовый аппарат России в конце XVII - первой половине XVIII в. (Организационноправовое строительство): Дисс. к.ю.н. М., 1998; Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в Х^^Х^Х вв. (историко-правовое исследование): Дисс. к.ю.н. Белгород, 2003; К истории становления государственного финансового контроля в России. М., 1999; Куприянов О.Ю. История государственного надведомственного финансового контроля в Российском государстве (1654-1928 гг.): Дисс. к.э.н. СПб., 2003; Лагутин И.Б. Государственный финансовый контроль в Российской империи в первой половине XIX века: Дисс. к.ю.н. М., 2005; Осминина В.А. Становление и развитие государственного финансового контроля в России XVII-XIX вв.: (историко-экономическое исследование). М.,

Категория финансовый контроль существует как в экономической, так и юридической науке достаточно давно. В дореволюционном законодательстве термин «финансовый контроль» не встречается. Данный вид деятельности назывался «государственным контролем». О разночтениях в терминологии «финансовый контроль» и «государственный контроль» в царской России говорит в своей работе А.А. Ялбулганов: «В дореволюционный период ни в законодательстве, ни в научной литературе понятие “финансовый контроль” не встречалось, однако широко употреблялся термин “государственный контроль”» .

В советской науке понятие финансовый контроль определялось как деятельность «специальных институтов государственного контроля»8. Следовательно, под финансовым контролем подразумевался именно государственный финансовый контроль.

В 90-е гг. XX столетия происходит становление в России института негосударственного финансового контроля - аудита9. Данное обстоятельство влияет на изменение в терминологии. В современной науке финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный (коммерческий) финансовый контроль. Под государственным финансовым контролем понимается только бюджетный контроль, в который входит контроль как за приходом (налоговый контроль), так и за расходованием казенных денежных средств. Негосударственный финансовый контроль (аудит), в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», это предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгал-

2004; Пашенцев Д.А. Правовое регулирование финансовой деятельности в Российской империи (вторая половина XIX - начало XX века): Дисс. д.ю.н. М., 2005; Сорокина Ю.В. Система правового регулирования финансовых отношений в России в XVШ-XIX веках: Дисс. д.ю.н. Нижний Новгород, 2001; Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX - начала XX в. организационно-правовые реформы. СПб., 1999 и др.

5 Герасимов А.С. Финансовый контроль в Вооруженных силах РФ (Правовые вопросы организации): Дисс. к.ю.н. М., 2000; Головин А.Ю. Налоговый контроль как инструмент предупреждения налоговых правонарушений: Дисс. к.ю.н. М., 2005; Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000; Зевайкина А.Н. Аудиторский финансовый контроль: Дисс. к.ю.н. Самара, 2005; Кудинцев С.А. Административно-правовая организация государственного бюджетно-финансового контроля: Дисс. к.ю.н. Хабаровск, 2003; Кулажин О.В. Конституционно-правовое регулирование государственного финансового контроля в Российской Федерации: Дисс. к.ю.н. М., 2006; Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (проблемы и перспективы): Дисс. д.ю.н. М., 1999 и др.

6 Кузнецов А.Ю. Особенности функционирования российской системы финансового контроля деятельности хозяйствующего субъекта: Дисс. к.э.н. М., 2003; Лебедев Д.О. Государственный финансовый контроль в условиях казначейской системы: Дисс.к.э.н. Тюмень, 2003; Лебедева Е.И. Совершенствование государственного финансового контроля за налоговыми доходами федерального бюджета: Дисс. к.э.н. М., 2006; Румянцев А.В. Финансовый контроль. М., 2003; Салихов З.А. Методология, методика и организация контрольно-ревизионной работы: Дисс. д.э.н. М., 2005; Слотюк А.А. Финансовый контроль в системе государственного управления: Дисс. к.э.н. М., 2002; Шевлоков В.З. Формирование институциональных основ финансового контроля государства: Дисс. д.э.н. СПб., 2003 и др.

7 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // Правоведение. 2000. № 3. С. 84.

8 Финансовое право / Под ред. д.ю.н., проф. Е.А. Ровинского. М., 1971. С. 55.

9 Аудиторского (негосударственного) финансового контроля в его современном понимании в России ранее не существовало. Аудиторами до революции называли военных юристов. С 1797 г. до 60-х гг. XIX века существовало специальное аудиторское ведомство, возглавляемое генерал-адъютантом, но это учреждение никакого отношения к ревизионной деятельности не имело, а было судебным органом. Иной точки зрения придерживается А.В. Румянцев, который называет появление в 1831 г. Института присяжных бухгалтеров первой попыткой создания негосударственного финансового контроля (См., подробнее: Румянцев А.В. Финансовый контроль: Курс лекций. М., 2003. С. 61).

терского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей.

В современной науке встречается много различных трактовок понятия «финансовый контроль». Одни авторы понимают финансовый контроль в широком смысле как «контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов»10; другие - в более узком, утверждая, что «финансовый контроль -это проверка специально уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками»11.

Е.Ю. Грачева определяет финансовый контроль как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использова-12

ния .

Н.Д. Бровкина в своей работе говорит о том, что «финансовый контроль - это функция управления, представляющая собой деятельность контролирующих субъектов по оценке соответствия совершаемых управляемым субъектом операций финансовым интересам управляющего субъекта»13.

М.В. Карасева указывает, что «государственный финансовый контроль - это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, а также рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов»14.

В целом, можно сказать, что финансовый контроль есть специальная отрасль в системе общего властного контроля, она характерна для всех финансово-правовых институтов. Важным является то, что в результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности15.

Определение понятия финансовый контроль не должно сводиться только к деятельности по проверке правильности движения государственных денежных средств, это ещё и фактор, непосредственно влияющий на мотивацию людей - участников финансовых правоотношений.

С юридической точки зрения государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой финансово-правовой институт. Он включает в себя нормы, регулирующие отношения по поводу осуществления финансового контроля в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Институт государственного и муниципального финансового контроля является комплексным институтом финансового права.

10 Додонов В.Н., Крылова М.А., Шестаков А.В. Финансовое и банковское право: Словарь-справоч. / Под ред. д.ю.н. О.Н. Горбуновой. М., 1997. С. 240.

11 Государственные и муниципальные финансы: Учебник / Под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В.А. Сле-пова. М., 2006. С. 591.

12 См.: Грачева Е.Ю., Ивлиева М.Ф., Соколова Э.Д. Финансовое право в вопросах и ответах / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2003. С. 41-42.

13 Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля. М., 2007. С.

14 Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2006. С. 161.

15 Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М. 1997. С. 84.