CC BY
32
ФИНАНСОВЫЙ СЕКТОР ЭКОНОМИКИ
Ю. В. КРИВОРОТЬКО
Юрий Васильевич Криворотько — кандидат экономических наук с 1986 г., с 1992 г. — доцент. Заведующий кафедрой бухгалтерского учета, анализа и аудита в Белорусском институте правоведения (Минск, Республика Беларусь). Докторант СПбГУЭФ. Прикреплен к кафедре финансов с сентября 2008 г.
В 1977 г. окончил Белорусский государственный институт народного хозяйства им. В. В. Куйбышева по специальности финансы и кредит.
Автор 75 научных работ, включая монографии.
Область научной специализации — общественные финансы (финансы общественного сектора).
^ ^ ^
ФИНАНСОВЫЕ ВЫРАВНИВАНИЯ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ: ГАРМОНИЯ ИЛИ РАЗОБЩЕННОСТЬ?
Содержание финансового выравнивания заключается в предоставлении вышестоящими бюджетами отдельным муниципалитетам целевых средств через систему трансфертов (грантов), причем средства выделяются на основании установленных приоритетов и рассчитываются по определенной методике. Необходимость оказания муниципалитетам финансовой помощи для выравнивания их способности справиться с расходными потребностями возникает тогда, когда стоимость предоставления тех или иных бюджетных услуг, входящих в некоторую стандартную (минимально необходимую, гарантированную) «корзину», в ряде муниципалитетов оказывается выше, чем в других. Это может происходить, например, вследствие существования социальных, экономических и демографических различий между северными и южными муниципальными единицами. Для некоторых из них обеспечение населения минимально необходимым набором общественных благ и услуг определенного качества может обходиться дороже, чем для других.
Рассмотрим это на простом примере. Две муниципальные единицы (А и Б) по численности населения и по характеристикам экономического развития примерно равны. Однако в муниципалитете Б больше детей школьного возраста, чем в муниципалитете А. Муниципалитету Б, чтобы обеспечить детям такой же уровень школьного образования, как и в муниципалитете А, придется тратить на образование больше средств. Таким образом, потребность в расходах на школьное образование у муниципалитета Б оказывается выше, чем у муниципалитета А. Различная потребность в расходах может возникать также из-за разницы цен на ресурсы, разного уровня безработицы и т. д.
Существует ряд других причин, которые образуют разрыв между фактически собираемыми налогами и потенциальной способностью генерировать бюджетные доходы. Среди объективных причин следует выделить экономическую структуру муниципалитета и его обеспеченность налогооблагаемыми ресурсами — налоговой базой (сумма налогооблагаемой прибыли, налога с физических лиц и других прямых и косвенных налогов, которые могут быть собраны в муниципалитете). К числу субъективных причин неравенства в доходах следует отнести следующие:
— различия в налоговых ставках;
— различия в результативности сбора налогов и платежей;
ГРНТИ 06.73.15 © Ю. В. Криворотько, 2010
— различия в уровнях налоговой дисциплины налогоплательщиков (в одном муниципалитете преобладают законопослушные налогоплательщики, в другом налогоплательщики стараются скрыть свои доходы).
Однако ставки налогообложения, качество работы налоговых органов и дисциплинированность плательщиков влияют на уровень налоговых поступлений, но не влияют на потенциальную способность регионов генерировать доходы.
Под выравниванием бюджетной обеспеченности понимается финансирование разрыва между расходными потребностями местных бюджетов, связанными с исполнением закрепленных за ними полномочий, и их доходными возможностями за счет передачи средств из вышестоящего бюджета в виде нецелевых дотаций или трансфертов. Поскольку средства на покрытие этого разрыва передаются в местные бюджеты на безвозмездной и безвозвратной основе, муниципалитеты заинтересованы завышать свои расходные потребности и занижать доходные возможности. Поэтому очень важно использовать объективные, формализованные методы измерения того и другого, методы, которые любые заинтересованные лица могли бы применить самостоятельно и получить тот же результат, который достигли местные органы власти. Это позволит исключить практику определения размеров выделяемой местным бюджетам финансовой помощи в порядке договорного процесса, в результате которой выигрывают те местные органы власти, главы которых умеют лучше договариваться.
Сумма расходных потребностей местных органов власти, измеренных в целях межбюджетного регулирования, не может превышать сумму собственных доходных возможностей местных бюджетов (их суммарного налогового потенциала по местным и закрепленным доходным источникам) и средств, передаваемых в местные бюджеты на выравнивание бюджетной обеспеченности из вышестоящего бюджета. Поэтому, какой бы метод ни был выбран для измерения расходных потребностей (минимально необходимого бюджета) местных правительств, он должен учитывать реальные доходные способности местных органов власти и тот объем средств, который готов выделить вышестоящий бюджет для выравнивания их бюджетной обеспеченности.
Решение о том, какой объем средств следует выделить на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов, является вопросом не столько экономической целесообразности, сколько политического выбора, который предполагает нахождение некоторого компромисса между необходимостью финансового выравнивания территориальных образований и необходимостью финансирования других расходов регионального правительства. Следует отметить, что чем больше средств перераспределяется в пользу «бедных» муниципальных единиц, тем более возрастает налоговое бремя «богатых», т. е. экономически более сильных муниципальных образований. Это не только лишает их заинтересованности в дальнейшем развитии своей налоговой базы, но может подорвать экономическое развитие всей территории в целом. Кроме того, принимая решение об объеме средств, которые будут передаваться на выравнивание местных бюджетов, органы власти региона или области должны найти компромисс между стабильностью межбюджетных отношений и свободой маневра. Если решение об объемах средств, выделяемых на выравнивание местных бюджетов, принимается ежегодно, то регион обеспечивает себе максимальную свободу маневра, но при этом доходы местных бюджетов становятся непредсказуемыми. Объем средств, выделяемых из регионального бюджета на регулирование бюджетной обеспеченности, или процент отчислений от доходов регионального бюджета на эти цели, рекомендуется зафиксировать в областном или региональном законе (законодательстве) на некоторый достаточно продолжительный срок.
С понятием финансового выравнивания связано измерение расходных потребностей и доходных способностей. В настоящее время в некоторых странах расходные потребности муниципальных единиц оцениваются «прямым счетом» на основе системы минимальных социальных стандартов. Однако планирование бюджетных расходов по единым государственным стандартам (социальным нормативам) без привязки к реальным доходам, которыми располагает каждый регион, неизбежно приводит к превышению расходных потребностей над доходными возможностями .
Однако все вышесказанное относится лишь к использованию единых нормативов расходов, определенных исходя из желаемого уровня предоставления бюджетных услуг, но без учета реальных возможностей бюджета. Использование же фактически сложившихся подушевых нормативов расходов для распределения имеющихся средств представляется разумным подходом, который облегчает решение этой задачи и не создает завышенных ожиданий.
Необходимо иметь в виду, что оценка расходных потребностей муниципалитетов в привязке к имеющейся у нее сети бюджетных учреждений ставит жителей разных муниципальных единиц в неравное положение. Жители муниципалитетов не должны иметь преимуществ по объему бюджетных средств, получаемых ими в качестве финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, только потому, что на территории, где они проживают, имеется много объектов социальной инфраструктуры. Скорее наоборот, жители муниципальных единиц, лишенных социальной инфраструктуры, должны иметь право претендовать на дополнительные финансовые средства, которые позволят им получить доступ к равноценным услугам, предоставляемым на соседней территории.
* Данный подход в настоящее время используется в Республике Беларусь.
Принципиально иная возможность измерения расходных потребностей, по сравнению с использованием нормативов расходов, связана с использованием индекса бюджетных расходов, отражающего относительную потребность отдельных муниципалитетов в общих подушевых бюджетных расходах. Методы объективного измерения расходных потребностей муниципалитетов должны учитывать реальные возможности их финансирования. При этом ни один из методов оценки расходных потребностей не рекомендует оценивать потребности муниципальных единиц в привязке к имеющейся сети бюджетных учреждений, поскольку это ставит жителей разных муниципалитетов в неравное положение.
Другую сторону финансовых выравниваний представляют доходный потенциал или доходные возможности. Прежде чем измерять доходный потенциал муниципальных единиц, следует четко представлять, что понимается под этим термином. В самом общем виде доходный потенциал — это оценка возможных поступлений в бюджет определенного уровня по отдельным налогам или в целом по всем налогам с конкретной территории на предстоящий год. Такую оценку можно составить методом экстраполяции данных о налоговых поступлениях, собранных на территориях муниципальных единиц, за предыдущие годы с корректировкой на инфляцию и учетом прогнозов макроэкономических показателей, а также других факторов, влияющих на объемы налоговых поступлений с территорий всех муниципальных единиц одинаковым образом. Таковыми, например, могут быть задания по повышению собираемости налогов.
Сложились и другие методы оценки доходного потенциала, основывающиеся на его измерении в зависимости от налоговой базы, которой располагают муниципальные единицы. Представляется, что это задача более сложная, чем экстраполяция прошлых поступлений, поскольку суммарная налоговая база каждого муниципалитета состоит из баз отдельных налогов, и достоверное ее измерение требует наличия большого объема информации, которую довольно сложно получить.
В настоящее время система межбюджетных отношений в постсоветских странах постоянно совершенствуется. Она характеризуется тем, что структура и основные принципы финансовых отношений между правительствами всех уровней управления пересматриваются в соответствии с потребностями развивающейся экономики. Построение строгой модели межбюджетных отношений в переходных странах требует разумного объединения исторических традиций, опыта, знаний в области местного финансового управления и налогово-бюджетной политики. Как показывает эмпирический опыт, существует определенная тенденция к децентрализации в странах СНГ, хотя допускается и некоторая асимметрия в этом направлении (табл. 1). Это серьезный аргумент в пользу того, что центральные правительства все же должны субсидировать нижестоящие уровни управления, вместо того чтобы предоставить им возможности для формирования налоговых и неналоговых доходов.
Таблица 1
Динамика удельного веса доходов и расходов субнациональных правительств в консолидированных доходах и расходах в постсоветских странах (за исключением трансфертов или дотаций вышестоящих уровней управления), в %
Страны СНГ Периоды Расходы Доходы
Начальный период Конечный период Начальный период Конечный период
Россия (1994-1999) 39,2 39,9 41,4 36,2
Украина (1991-1999) 31,4 45,0 45,8 40,0
Молдова (1995-1999) 29,5 21,7 31,7 17,7
Беларусь (1992-1998) 30,4 41,0 29,0 36,1
Рассчитано нами с использованием компьютерных баз данных МВФ 1999-2000 гг.
Как видим, рассматриваемые страны проявили одинаковые, хотя и в некотором роде асимметричные, тенденции в развитии доходов и расходов субнациональных правительств. Так, в России медленный рост доли расходов субнациональных правительств в консолидированном бюджете сопровождался острым снижением соответствующей доли доходов. В Украине децентрализация расходов не была поддержана ростом доли доходов местных правительств в доходах консолидируемого бюджета. В Молдове снижение расходов происходило гораздо медленнее, чем доходов. В Республике Беларусь проявилась четкая тенденция опережения растущих расходов местных органов власти над их доходами. Увеличивающаяся расходная ответственность субнациональных правительств и трудности в формировании доходов привели к растущим различиям среди регионов относительно их способности финансировать их собственные расходы, что делает актуальной проблему финансового выравнивания. Известно, что финансовая децентрализация автоматически должна сопровождаться вер-
* В данной таблице автор не задавался целью использовать длительные периоды, чтобы доказать указанную тенденцию, а ограничился использованием данных, относящихся к периодам первых лет функционирования бюджетов стран СНГ.
тикальным перераспределением общественных финансовых ресурсов. Однако вертикальное перераспределение источников доходов автоматически не следует за возрастающей эффективностью в общественном секторе. Есть ряд сложных факторов, которые делают децентрализацию серьезной проблемой в странах СНГ: неэффективность принятия решений, коррупция и другие отрицательные явления. Они могут также возникнуть на более низких уровнях управления, которые являются особенно уязвимыми. Все это следует учитывать при проведении реформ, связанных с взаимодействием финансовых отношений правительств различных уровней в федеральных (местного, регионального, федерального) и унитарных (местного, республиканского) государствах. Поэтому системы финансовых выравниваний должны формироваться в сочетании с преобразованиями местных финансов и межбюджетных отношений. Выступая вершиной в финансовых взаимоотношениях правительств разных уровней, системы финансового выравнивания выражают равновесие сил среди главных держателей государственной собственности в общественном секторе. При этом следует иметь в виду, что межправительственная система очень уязвима к любым изменениям в политическом и экономическом лидерстве в стране. Таким образом, в основе осуществления политики выравнивания лежат причины не только экономические, но и социальные, политические.
Система трансфертов и грантов является неотъемлемой частью межбюджетных отношений и локального финансового управления. Выделяются два основных типа грантов: целевые (категориальные) и нецелевые (общие). Целевые гранты, в свою очередь, разделяются на блочные и долевые целевые гранты. Долевые целевые гранты делятся на лимитированные и нелимитированные [1, с. 87-99]. Нецелевые (общие) гранты классифицируются на блочные нецелевые и условные нецелевые гранты.
Таким образом, центральные системы трансфертов и грантов имеют целью на практике осуществлять финансовое выравнивание. Как основной инструмент политики государственной финансовой помощи для местных правительств система грантов обязательно испытывает довольно большие колебания.
Многие страны используют самые разнообразные схемы выравнивания. При этом на практику выравнивания большое влияние оказало наследие прошлого. Так, страны бывшего Союза, наряду со слабой финансовой основой местных органов власти, унаследовали неравномерное территориальное распределение отраслей промышленности. В этих странах, в особенности в СНГ, регулирующие (разделенные) налоги все еще остаются обычным инструментом выравнивания, что иллюстрируется табл. 2. Их потребность в финансовом выравнивании огромна из-за территориального неравенства в распределении доходной базы. Это явилось результатом сокращения традиционных отраслей промышленности, которые при экономической политике социализма были жестко сконцентрированы в отдельных регионах и в настоящее время создают последовательные горизонтальные несоответствия.
Следует отметить, что целый ряд стран практикует горизонтальное выравнивание при помощи так называемых «взносов» от нижестоящих уровней управления, что в некотором смысле похоже на игру в «Робин Гуда». Система такого выравнивания является весьма необычной для таких развитых государств, как Дания, Германия, которые имеют подобную финансовую договоренность с субнациональными правительствами. Такой подход (с определенными разновидностями) все еще используется во многих постсоциалистических странах. Среди стран Центральной и Восточной Европы в некоторых вариациях он используется в Латвии и Литве. Однако большинство стран применяет более «продвинутые» методы выравнивания, с использованием последовательно как доходной, так и расходной части местных бюджетов (например, Швеция). В Эстонии и Польше выравнивание осуществляется только по доходной части бюджета.
Вместе с тем справедливо предположить, что именно горизонтальная, а не вертикальная, неустойчивость в настоящее время более актуальна, поскольку такая ситуация характерна для большинства постсоциалистических стран [2, с. 42]. Почти все бывшие социалистические страны, ставшие на путь переходной экономики, применили определенного рода инструментарий в целях достижения большего количества благ в пределах их юрисдикции, за исключением тех стран, которые не осуществляли финансового выравнивания через выравнивающие трансферты и гранты (Чешская Республика и Словакия).
Таблица 2
Схемы выравнивания, используемые в постсоциалистических странах
Страны Процедуры выравнивания
Армения Беларусь Формула выравнивания доходов учитывает разницу между доходами на душу населения муниципалитетов и его средним значением по стране. Выравнивание осуществляется как для крупных, так и для малых коммун Выравниваются финансовые условия регионов за счет дифференциации нормативов разделения общереспубликанских налогов и некоторых налогов, закрепленных за местными бюджетами. Дополнительно выравнивается разница между нормативными расходами (исходя из нормативов бюджетной обеспеченности) и расходными потребностями. Целостная формула для выделения трансфертов отсутствует
Окончание табл. 2
Страны
Процедуры выравнивания
Чешская Республика, Словакия, Молдова, Таджикистан, Узбекистан Эстония, Польша
Грузия
Венгрия
Казахстан
Киргизская Республика
Латвия
Литва
Румыния Россия, Украина
Нечетко определены процедуры выравнивания. Выравнивание осуществляется исключительно через дифференциацию нормативов разделения налогов
Выравнивание осуществляется по формуле, учитывающей численность населения и разницу между фактическими и средними по стране доходами местных бюджетов на душу населения
Выравнивание осуществляется через целевые субвенции для основных социальных нужд тех местных правительств, которые имеют бюджетный дефицит, а также региональной дифференциации нормативов разделения. Отсутствуют прозрачные процедуры ассигнования средств
Выравнивание является компонентом нормативного гранта, принимающего во внимание доходные способности и расходные потребности. Выравнивание также осуществляется через инвестиционные гранты
Выравнивание осуществляется за счет взносов более обеспеченных регионов (с учетом различий в структуре расходов) с целью доведения расходов до уровня 90-115 % над средним по стране
Выравнивание осуществляется с использованием формулы, учитывающей отношение доходов и расходов на душу населения. Средства ассигнуются посредством целевого гранта для выравнивания различий в поставках общественных услуг
Выравниваются различия между доходами и расходами на душу населения. Средства для выравнивания ассигнуются за счет взносов богатых муниципалитетов Выравнивание является компонентом общего гранта. Выравниваются различия между доходами и расходами раздельно в соответствии с формулой Используется формула выравнивания с показателями по доходам и расходам Выравнивание осуществляется из трансферта центрального правительства по формуле, учитывающей различия между доходными способностями и расходными потребностями
Анализ схем выравнивания в большинстве стран показывает, что не все компоненты системы государственных трансфертов и грантов совместимы с оптимальными критериями. Самыми важными характеристиками эталонной системы трансфертов являются объективность, стабильность и прозрачность [3, с. 93]. В связи с этим продвижение к лучшим системам просматривается в Казахстане, Эстонии, Латвии, Литве, Киргизской Республике, Польше и Украине. В этих странах формула трансфертов и грантов приобретает черты важного источника централизованной финансовой поддержки для субнациональных правительств*. К концу 1990-х годов большинство бывших социалистических стран приступили к реформированию процессов финансового выравнивания. Основная проблема заключалась в осуществлении или усовершенствовании базовой формулы выравнивающих трансфертов. Это стало позитивным направлением как для России и Украины, так и для большинства других постсоветских стран. Однако большинство этих систем остается пока далеким от идеала. Особенностями действующей политики выравнивания выступают ее неустойчивость, непоследовательность, незавершенность ряда процедур. Именно по этим причинам анализ политики финансового выравнивания является своевременным, а предложения по их усовершенствованию актуальными и представляющими определенную ценность для развития и совершенствования межбюджетных отношений.
Дальнейшее развитие теории и практики финансового выравнивания непосредственно связано с понятиями вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Проблема вертикальных и горизонтальных несоответствий и их эффективного выравнивания актуальна для большинства стран бывшего Союза. Вертикальное выравнивание призвано обеспечивать условия, при которых бюджетные доходы в целом соответствуют полномочиям по расходам каждого административно-территориального уровня. Другими словами, вертикальное выравнивание нацелено на то, чтобы обеспечивать достаточную способность для финансирования общественных услуг на любом уровне управления: центральном, региональном, местном. Это может быть достигнуто через ассигнование источников доходов и перераспределение обязанностей для предоставления общественных услуг на разных уровнях управления. Вертикальный дисбаланс возникает тогда, когда один уровень местных органов власти (или несколько уровней вместе) обнаружит, что если он осуществляет сбор одного или несколь-
* В данном контексте мы будем использовать это понятие в силу разного государственного устройства многих рассматриваемых стран, например, федеративного — в России и унитарного — в Беларуси, Украине, Казахстане. Поскольку в рассматриваемых странах в понятия «региональных» и «местных» властей вкладывается разный смысл, в дальнейшем мы будем все административно-территориальные единицы называть субнациональными правительствами.
ких налогов по «разумным» налоговым ставкам, то у него оказывается недостаточно средств для того, чтобы предоставлять услуги на «разумном» уровне. Иллюстрация вертикальной сбалансированности и несбалансированности приведена на рис. 1. Горизонтальный финансовый дисбаланс имеет место тогда, когда два муниципалитета стремятся достичь одинакового уровня оказания услуг, причем для этого им приходится вводить различные ставки налогообложения. Такой дисбаланс обычно возникает по следующим причинам:
— потребности одних территориальных образований могут быть выше, чем у других. Иначе говоря, им требуется больше единиц предоставляемых услуг на душу населения, например, мест в школах, лишь только потому, что на данной территории проживает относительно больше детей школьного возраста;
— соответствующие издержки в одних территориальных образованиях могут быть выше, чем в других. Так, затраты на одно школьное место в одном из них могут быть относительно высоки, если там относительно высоки ставки заработной платы, т. е. понадобится больше средств на оплату труда преподавателей, либо климатические условия таковы, что требуют увеличенных затрат на отопление помещений;
— различия в налоговых базах в пересчете на душу населения при равных ставках налогообложения, что приводит к относительно низким (в пересчете на душу населения) доходам в некоторых муниципалитетах;
— недобор налогов в местный бюджет по причинам временной остановки градообразующих предприятий и предприятий-доноров на территории муниципалитета.
Межбюджетное горизонтальное финансовое выравнивание имеет целью уменьшить разрыв между обязательствами местных правительств для предоставления общественных услуг и их способностями финансировать такие услуги. Горизонтальное выравнивание призвано сглаживать различия в бюджетной обеспеченности конкретных территорий, вызванных объективными факторами (природно-географические, климатические и демографические различия, а также территориальные особенности в экономическом и национально-историческом развитии), и создавать равные стартовые условия деятельности конкретных территорий с целью обеспечения на всей территории страны признанных минимальных социальных стандартов.
Доходы
Доходы центрального бюджета (Фонд финансовой поддержки административно-территориальных единиц)
Доходы местного бюджета
Финансовая помощь
п
г
Расходные обязательства
Расходные обязательства центра (центральных органов власти)
Вертикальная несбалансированность (Расходные обязательства > доходы + финансовая помощь)
Расходные обязательства местного органа власти
Вертикальная сбалансированность (Расходные обязательства = доходы + финансовая помощь)
Рис. Пример вертикальной сбалансированности и несбалансированности местных бюджетов
Методологический анализ межбюджетных отношений свидетельствует о том, что существуют «за» и «против» горизонтальной политики выравнивания [4, с. 22]. Одним из аргументов «против» выступает проблема эффективности. Межрегиональное выравнивание может препятствовать эффективному распределению ресурсов через территорию страны или ее крупный регион и тормозить экономический рост, поскольку создает антистимулы для субъектов хозяйствования относительно распределения ресурсов. Это также ослабляет стимулы получения доходов для местных правительств. Противоположным аргументом представляется понятие справедливости: центр должен гарантировать определенный минимальный уровень общественных услуг по всей территории страны, независимо от финансовых способностей регионов. Хорошо отлаженная политика выравнивания может
обеспечить правильный компромисс между эффективностью и справедливостью для того, чтобы предоставлять справедливость и эффективность одновременно.
Для решения проблем вертикальной неустойчивости важно соответствие между расходной ответственностью и имеющимися в ее распоряжении финансовыми ресурсами на каждом уровне управления. Это характеризует расчеты, которые базируются на вычислении коэффициентов неустойчивости, предложенных Дж. Ханте-ром в 1977 г. [5, с. 47-48]. Коэффициенты (НС) рассчитываются следующим способом:
(разделенные доходы + выравнивающие трансферты)
Коэффициент НС1 = 1 -
Коэффициент НС1 = 1 -
Общие расходы (расходы субфедеральных бюджетов) (выравнивающие трансферты)
Общие расходы (расходы субфедеральных бюджетов) Вышеуказанные коэффициенты могут иметь значения от 0 и 1. Значения коэффициента НС1, которые ближе к 0, указывают большую вертикальную неустойчивость, потому что общие расходы местного правительства покрыты главным образом внешними источниками. Значения коэффициента НС2, которые ближе к 0, указывают высокую зависимость расходов, финансируемых за счет трансфертов от центрального правительства. Так, в наиболее отсталой по финансовым выравниваниям Республике Беларусь коэффициенты Хантера характеризуются следующими значениями, иллюстрируемыми в табл. 3.
Таблица 3
Коэффициенты вертикального дисбаланса по Республике Беларусь за 2000-2007 гг.
Наименование коэффициентов Годы
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Коэффициент НС! Коэффициент НС2 0,575 0,847 0,573 0,833 0,622 0,868 0,621 0,850 0,553 0,829 0,551 0,795 0,436 0,700 0,412 0,654
Рассчитано нами на основе отчетов Министерства финансов РБ.
Однако, как показывают данные табл. 3, в Республике Беларусь коэффициенты вертикальной неустойчивости имеют тенденцию к укреплению и в своем значении близки, а в некоторых случаях даже выше аналогичных значений в Украине и России. Например, в России в 2001 г. коэффициент НС1 был равен 0,324, а коэффициент НС2 составил такое же значение, как и в Республике Беларусь, — 0,833. В Украине в 2000 г. значение коэффициента НС1, по сравнению с соответствующим годом, было выше, а коэффициента НС2 — ниже: 0,609 и 0,742 соответственно.
Следует отметить, что коэффициент НС1 еще не отражает роли реальных собственных доходов субнациональных правительств . Правомерным является то, что вертикальная неустойчивость «выправляется» главным образом через разделенные налоги, оставляемые в местных бюджетах, которые можно было бы рассмотреть как собственные источники доходов только с большим предостережением [6, с. 23].
В настоящее время субнациональные правительства осуществляют поиск финансового обеспечения, которое соответствует передаче расходных полномочий нижним уровням и наделению их большим количеством функций. Это требует предварительного отбора еще больших источников доходов для местных органов власти. В соответствии с теорией фискального федерализма чем больше расходных обязанностей получают субнациональные правительства, тем больше должно быть собственных источников доходов, которыми они должны управлять. Но как и в случае со многими постсоциалистическими странами, центральные правительства не могут ослаблять свой контроль над финансовым потоком в общественном секторе. Украина, Россия и Беларусь не являются исключением из этого правила.
В действительности, при всей важности собственных доходов их роль в местных и региональных финансах все еще остается незначительной. Существенную роль доходов составляют регулирующие (разделенные) налоги и дотации, субвенции, субсидии от центрального правительства.
Недостаток финансовой свободы на региональном и местном уровнях, как в количественных, так и в качественных измерениях, еще характеризует достаточно высокую степень вертикальной финансовой неустойчивости в общественных финансах. В Республике Беларусь чуть более 50 % расходов местных бюджетов покрывается
* Термин «субнациональные правительства» довольно прочно вошел в терминологию местного самоуправления стран Центральной и Восточной Европы, а также многих стран СНГ. Под местными правительствами также понимаются субнациональные правительства или административно-территориальные единицы, имеющие свои исполнительные органы.
внешними источниками финансирования [7, с. 138]. В России этот показатель составляет 55-60 % [8, с. 101]. В Украине он еще выше — около 80-85 % [4, с. 24].
Система разделения налогов, наряду с выполнением ею ряда важных функций, является инструментом для корректировки вертикальной неустойчивости. Учитывая то, что на местах могут быть применены дифференцированные нормы разделения, регулирующие налоги могут также использоваться как инструмент горизонтального выравнивания. Если использовать единые ставки и нормативы отчислений от налогов, то они будут накладываться на разные налоговые потенциалы, в связи с чем велика вероятность поляризации налоговых доходов. На одних территориях могут появляться избыточные средства, на других — ощущаться их острый дефицит. Следовательно, чем справедливее распределены налоговые доходы, тем меньше потребность в дотационном выравнивании. При этом для горизонтального выравнивания остается небольшое пространство. Справедливое распределение предполагает дифференциацию налоговых ставок или отчислений от налоговых платежей. Поэтому было бы несправедливым исключать налоги из процесса выравнивания, сводя его лишь к открытой финансовой поддержке. Однако дифференциацию нормативов отчислений не следует понимать прямолинейно. Вполне можно использовать и групповые нормативы для регионов и муниципальных единиц, находящихся в одинаковых природно-климатических и географических условиях. Игнорирование принципа дифференциации создает угрозу образования множественности специальных бюджетных фондов с различными методиками распределения и сложными техническими процедурами.
Следует отметить, что процесс разделения налогов весьма различен в странах, участвующих в интеграционных процессах. Так, в Украине после введения Бюджетного кодекса процесс разделения налогов функционирует как инструмент вертикального выравнивания в отношениях между государством и региональными, краевыми властями и властями городов областного подчинения, так же как муниципалитетов более низкого уровня (разделение норм для подоходного налога и налога на землю установлено в законодательстве на долгосрочный период). Характерно, что в Украине вертикальная неустойчивость могла быть стабильной, если бы положения Бюджетного кодекса строго выполнялись в плане соответствия расходных обязательств и доходов на разных правительственных уровнях.
В России после недавней реформы межбюджетных отношений [9] остается мало надежд относительно сокращения степени вертикальной неустойчивости. В настоящее время происходит процесс централизации налоговых доходов в федеральном бюджете. Средства местных бюджетов поступают все больше в форме межбюджетных перечислений, а не налоговых отчислений. Создается впечатление, что в результате реформирования местных финансов муниципальные образования оказались «в плену» у дотаций и субвенций, выделяемых из вышестоящих бюджетов. Например, наш анализ состава и структуры местных бюджетов Калининградской области в 2006 г. показал, что даже самые благополучные муниципальные образования не в состоянии выбраться из такого «плена». Доля их налоговых и неналоговых доходов составляет менее 50 % в доходах местных бюджетов. Еще в 2002 г. ситуация была другой, что подтверждается данными по консолидированным местным бюджетам РФ за 2000-2002 гг. В целом по Российской Федерации в структуре доходов местных бюджетов доля налоговых и неналоговых доходов за этот период колебалась от 63,6 до 71,4 %, а удельный вес безвозмездных поступлений — от 28,3 до 40,5 % [10].
Состояние горизонтальной неустойчивости выглядит также отличным в рассматриваемых странах. В России горизонтальная неустойчивость проявляется весьма рельефно ввиду крайне неравномерного территориального распределения капитала и природных ресурсов, что выступает важнейшим фактором, обусловливающим необходимость политики горизонтального выравнивания. Одновременно с этим в стране было создано больше финансовой свободы регионам в их финансовой политике. В Украине и в Беларуси, где неравномерность распределения капитала и ресурсов выглядит более «сглаженно», требуется меньший уровень финансовой автономии регионов (хотя за некоторыми исключениями) и, следовательно, создается меньше возможностей для горизонтального выравнивания региональными и местными властями. На наш взгляд, это является причиной того, почему именно в России осуществляются первые попытки ввести подход на основе формулы горизонтального финансового выравнивания на всем постсоветском пространстве. Однако методология и методики горизонтального финансового выравнивания все еще остаются проблематичными, требующими совершенствования, а в некоторых странах и разработки прозрачной и справедливой формулы расчета трансфертов.
Обзор современных инструментов, методик и процедур финансового выравнивания в странах СНГ позволяет сделать важные выводы, которые, на наш взгляд, необходимо учитывать при гармонизации финансовых выравниваний и совершенствовании межбюджетных отношений в условиях интеграционных процессов на постсоветском пространстве.
1. Страны СНГ применяют самые разнообразные инструменты, методы и процедуры финансового выравнивания, начиная от методов выравнивания «на глазок» (Беларусь) до выравнивания, основанного на «продвинутых» формулах (Казахстан). Это объясняется различной глубиной развития межбюджетных отношений, степенью прозрачности бюджетного процесса, разным соотношением централизации и децентрализации в бюджетных системах странах, различными уровнями развития демократизации на постсоветском пространстве.
2. Среди стран СНГ Беларусь значительно отстает от стран с «продвинутыми» инструментами и методами финансового выравнивания (Казахстан, Россия, Украина). В Республике Беларусь до сих пор отсутствует прозрачная формула для горизонтального выравнивания, которая позволила бы формализованно и объективно измерять трансферты (дотации). Это создает рецидив, при котором размеры выделяемой местным бюджетам помощи зависят не от объективных результатов, а от способностей глав местных властей лучше договариваться с вышестоящими органами власти. Вместе с тем Беларусь выглядит наиболее успешной в части результатов вертикального выравнивания, оптимального расщепления общегосударственных налогов, установления системы собственных налогов и закрепления доли регулирующих налогов, зачисляемых в бюджет того или иного уровня.
3. Большинство стран СНГ испытывают недостаток во всестороннем подходе к финансовому выравниванию. Процедуры и методы выравнивания в основном «замыкают» уровни областей и районов. В Беларуси, России и Украине большинство территориальных единиц в сельских районах не имеют статуса муниципальных единиц и при этом не имеют собственных бюджетов. Таким образом они исключены из прямого участия в межбюджетных отношениях, несмотря на то, что законодательство предоставляет им права по формированию доходов для выполнения ими собственных функций. Зарубежный опыт межбюджетных отношений показывает, что чем меньше муниципальные единицы низового уровня, тем больше они сохраняют тенденции в потребностях финансового выравнивания.
4. Постсоветским странам, участвующим в интеграционных процессах, необходимо следовать по пути унификации формул горизонтального выравнивания. Безусловно, не следует копировать сложные последовательно доходно-расходные формулы и процедуры выравнивания. В странах, где они отсутствуют вообще, необходимо начинать с простых и понятных формул, которые основываются на выравнивании по расходам и не включают в себя элементы изъятий средств из местных бюджетов. В дальнейшем, по мере практической проработки этих формул, можно переходить к их модернизации и некоторому усложнению в направлении выравнивания как по расходам, так и по доходам.
5. Гармонизация инструментов и методов финансового выравнивания не может выступать как «застывшее» явление и требует постоянного пересмотра формул выравнивания в целях их постоянного совершенствования. Вместе с тем формула выравнивания должна пересматриваться периодически (не реже одного раза в три-пять лет), чтобы обеспечить стабильную работу по формуле, проверить всевозможные ситуации и сделать проверенные практикой выводы. Например, опыт функционирования формул финансового выравнивания в Украине показывает, что там отсутствует такое постоянство: формула и процедуры выравнивания пересматриваются несколько раз в год, что не обеспечивает стабильности в процедурах выравнивания. Тотально противоположная ситуация сложилась в Республике Беларусь, где процедуры выравнивания практически не менялись со времен распада Союза.
6. Реализация политики финансового выравнивания на постсоветском пространстве может быть эффективной при определенных экономико-организационных предпосылках в рамках межбюджетных отношений, включающих четкие функции правительств, их расходные и доходные полномочия, методы «выправления» горизонтальных фискальных дефицитов. В противном случае процессы финансового выравнивания не будут гармоничными.
ЛИТЕРАТУРА
1. King D. Fiscal Tiers: the Economics of Multi-Level Government. London: Allen & Unwin, 1984.
2. Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economics. Washington DC: The World Bank, 1994.
3. BahlR., Linn J. Urban public Finance in Developing Countries. Washington, D. C.: The World Bank, 1992.
4. Dilemmas and compromises: Fiscal equalization in transition countries / ed. by S. Slukhai. Open society Institute. Local government and Public Service Reform Initiative. Budapest, 2003.
5. Hunter J. S. H. Federalism and fiscal Balance: A Comparative Study. Canberra, Australia: Australian National University Press and Centre for Federal Financial Relations, 1977.
6. Bailey S. J. Local Government Economics: Principles and practice. Houndmills and Basingstoke, Hampshire: Macmillan, 1999.
7. Статистический ежегодник Республики Беларусь. 2008 г. / Минск: Минстат Республики Беларусь, 2008.
8. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика / oбщ. ред. М. Де Сильва, Г. Курляндская. М.: Весь Мир, 2006. 464 с.
9. ФЗ РФ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2001. № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; № 30. Ст. 3027; № 52 (ч. 1). Ст. 5132.
10. Данные Института реформирования общественных финансов. URL: http://www.publicfinance.ru
