CC BY
214
С А
Е. В. Жиряева E. V. Zhiryaeva
Финансовая поддержка экспорта в Российской Федерации
Financial Export Support in the Russian Federation
Жиряева Елена Васильевна
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Доцент кафедры мировой и национальной экономики
Кандидат технических наук zhiryaeva@szags.ru
Zhiryaeva Elena Vasilyevna
North-West Institute of Management branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Saint-Petersburg) Senior Lecturer of the World and National Economy Department
PhD in Technical Science zhiryaeva@szags.ru
ключевые слова
договоренность об официально поддержанных экспортных кредитах, финансовый кризис, ОЭСР, дисциплины экспортного кредитования, политика экспортного финансирования, субсидирование, экспортные кредитные агентства (ЭКА)
KEY woRDs
Arrangement on Officially Supported Export Credits, financial crisis, OECD, export credit disciplines, export financing policy, subsidizing, Export Credit Agencies (ECAs)
реферат
Правила экспортного кредитования заложены в «Договоренности ОЭСР об официально поддержанных экспортных кредитах». Поскольку система финансовой поддержки экспорта в Российской Федерации находится в стадии становления, представляет интерес ее оценка в сравнении с дисциплинами, установленными странами ОЭСР. В статье установлено, что политика финансирования экспорта в РФ реализуется за счет средств федерального бюджета и в ряде случаев ставит условием использование отечественных товаров вместо импортных. Эти формы, на первый взгляд, противоречащие Соглашению о субсидиях и компенсационных мерах ВТО, используются развитыми странами (Канадой). Показано, что простого факта участия в «Договоренности...» недостаточно для соответствия нормам ВТО.
abstract
Rules for export credits are put in the «Arrangement on Officially Supported Export Credits». As far as the system of financial export support in the Russian Federation is in formation, it was of interest to carry out its assessment in comparison with the disciplines established by the OECD countries. It is established in the article that the export financing policy in the Russian Federation is realized at the expense of the federal budget and in some cases it stipulates use of domestic goods instead of the import. These forms at first sight are contradicting with subsidy agreement of WTO, though developed countries (Canada) use them as well. The simple fact of participation in «Arrangement» it isn't enough obviously for compliance to WTO norms.
Финансовая поддержка экспорта в Российской Федерации является одним из направлений, в рамках которых осуществляется государственное регулирование экономики1. Особенность данной меры
1 Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности (с изменениями и дополнениями): Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ. Ст. 46.
состоит в том, что правила закладываются не соглашениями ВТО, а ОЭСР. Приоритет ОЭСР состоит в том, чтобы привлечь к «Договоренности об экспортных кредитах» страны, которые не являются членами организации, в том числе Китай и Россию. Поскольку дисциплины экспортного кредитования в Российской Федерации находятся в становлении, представляет интерес про-
вести их оценку в сравнении с правилами, достигнутыми странами ОЭСР. Отметим, что в этой статье не затронута поддержка экспорта малых и средних предприятий.
50-я годовщина ОЭСР (организация образовалась в 1961 г.) дала повод экспертам по государственным программам экспортного финансирования исследовать роль организации в этой области. За прошедщие годы методы финансирования стали более сложными, отражая развитие и расширение финансовых рынков, появилась потребность в специализированных секторальных соглашениях. Можно назвать два основных принципа дисциплин экспортного кредитования ОЭСР: это минимизация субсидий в правительственных программах и гарантия, что согласованные условия создают прозрачные условия действий для правительств и экспортеров. Способность ОЭСР эффективно работать со странами, не являющимися членами организации, была продемонстрирована в работе над документом «Aircraft Sector Understanding». Бразилия — главный производитель ближнемагистрального самолета, но не член ОЭСР. Однако в 2004 г. страна приняла решение присоединиться к работе в этом секторе. Опыт Бразилии может служить моделью конструктивного сотрудничества ОЭСР и стран с развивающимися рынками.
Финансовый кризис напомнил о роли, которую может играть официальное экспортное финансирование. Экспортное финансирование оказалось основным средством политики, принятой G20 в апреле 2009 г. Большая часть из 250-миллиардного (в долларах США) краткосрочного финансирования со стороны правительств G20 поступила от экспортных кредитных агентств (ЭКА) и многосторонних финансовых учреждений. Ранее, в ноябре 2008 г., представители ЭКА ряда стран договорились в рамках ОЭСР предоставить экстраординарный объем средне- и долгосрочных кредитов для противодействия кризису ликвидности в строительстве; это обязательство было возобновлено в апреле 2009 г. Как часть расширенной инициативы по финанси-
рованию торговли на Питсбургской 2 встрече на высшем уровне в сентябре ^ 2009 г. эти инструменты были добавлены о к скоординированной инициативе 020, о чтобы поддержать текущие торговые по- т токи. х
Правила экспортного кредитования н ОЭСР признаны ВТО в качестве неза- < прещенных субсидий. При наличии свя- т зи этого документа с п. (к) Иллюстративного списка запрещенных субсидий Соглашения о субсидиях и компенсационных мерах (ССКМ) ВТО отметим, что «Договоренность...» обеспечивает «зону безопасности» для экспортных кредитов, гарантируя по ним минимальную процентную ставку, выводя, таким образом, экспортные кредиты из числа запрещенных субсидий. ОЭСР стремится гарантировать, что любые «субсидии», которые присутствуют в механизмах официального экспортного кредитования, направляются на исправление провалов рынка, а не на обход эффективного рыночного поведения [1].
Отечественный закон1 устанавливает четыре типа мероприятий, которые предусматривают государственную поддержку экспортеров: это кредитование участников внешнеторговой деятельности; создание системы гарантий и страхование экспортных кредитов; организация торговых выставок; проведение кампаний по продвижению российской продукции. Концепцией развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции в Российской Федерации предусмотрены следующие механизмы: предоставление государственных гарантий экспортерам; страхование экспортных кредитов; экспортные кредиты; возмещение части процентной ставки по кредитам, взятым экспортерами в российских кредитных организациях2.
1 Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности (с изменениями и дополнениями): Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ. Ст. 46.
2 Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности (с изменениями и дополнениями): Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ.
2 Среди инструментов финансирования ^ ВЭД известны четыре основных: доку-о ментарный аккредитив с постфинанси-о рованием (дисконтированием отсрочки го платежа), банковские гарантии (резерв-х ный аккредитив), целевые межбанков-н- ские кредиты для экспорта или импор-< та, сделки с участием экспортных кре-т дитных агентств. Изложенная в законе1 структура поддержки совпадает с «Договоренностями об официально поддержанных экспортных кредитах» ОЭСР, где перечислены:
1. Экспортные кредитные гарантии или страхование (чистое покрытие).
2. Официальная финансовая поддержка (прямое кредитование/финансирование или рефинансирование или поддержка ставки процента).
3. Любая комбинация п. 1 и 2.
Такая поддержка в РФ, как следует из п. 681 доклада рабочей группы по присоединению России к ВТО, осуществляется за счет средств иных, чем государственный бюджет. Представитель Российской Федерации пояснил: «Финансирование экспортных кредитов, гарантий, а также частичная компенсация кредитных ставок не предусмотрено в федеральном бюджете. Общая сумма государственных экспортных гарантий, выданных с 2005 г. до 2009 г., составляла 990 млн долларов США, из которых 282 млн были выданы в 2009 г. В 2009 г. экспортные кредиты были предоставлены в общей сумме 55 млрд рублей (1,8 млрд долл. США), а частичная компенсация кредитной ставки составила 300 млн долл. США... Разработан механизм предоставления кредитов и гарантий, совместимый с правилами и нормами ССКМ» [2].
Изучение отдельных российских документов показывает, что финансирование экспорта, в действительности, задействует бюджетные средства. Кроме
1 Концепция развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции в Российской Федерации: Распоряжение Правительства РФ от 14 октября 2003 г. № 1493-р.
того, целый ряд правил предоставления субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов, разработанных для отдельных отраслей и целей субсидирования (распространяются на кредиты, полученные в российских кредитных организациях), прямо предусматривает использование отечественных товаров вместо импортных. На первый взгляд, эти правила, стимулируя импортозаме-щение, противоречат ССКМ:
• Правила предоставления субсидий российским лизинговым компаниям на закупку воздушных судов отечественного производства2. Субсидия предоставляется ежеквартально в размере 0,9% ставки рефинансирования или 0,9 суммы затрат организации на уплату процентов.
• Правила предоставления субсидий российским транспортным компаниям и пароходствам на закупку гражданских судов, изготовленных на российских верфях3. Размер субсидии ограничен 2/3 ставки рефинансирования ЦБ РФ.
• Правила субсидирования организаций рыбохозяйственного комплекса на закупку гражданских судов, изготовленных на российских верфях4. Фактически, однако, отраслевая поддержка имеет место и в странах ОЭСР. Назовем, в частности, «Понимание ОЭСР по экспортным кредитам для судов» как приложение к основной договоренности, включающее соглашение о регулировании коммерческой ставки процента для судов (CIRR-for-ships arrangement) или статьи 87 и 88 Соглашения о ЕС о госу-
2 Правила предоставления субсидий российским лизинговым компаниям на закупку воздушных судов отечественного производства: Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 90.
3 Правила предоставления субсидий российским транспортным компаниям и пароход-ствам на закупку гражданских судов, изготовленных на российских верфях: Постановление Правительства РФ от 28 мая 2008 г. № 383.
4 Правила субсидирования организаций рыбохозяйственного комплекса на закупку гражданских судов, изготовленных на российских верфях: Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2009 г. № 295.
дарственной помощи в форме гарантий. Так, в документе Рабочей группы по кораблестроению ОЭСР перечисляются следующие меры поддержки, принятые, в частности, в Канаде: «поддержка имеет форму как экспортного кредитования (для иностранных покупателей), так и внутреннего кредитования (для отечественных покупателей). Механизм поддержки, который называется Structured Financing Facility, покрывает процентную ставку и финансирует часть затрат покупателя на строительство, переоборудование или реконструкцию судна на канадской верфи. Поддержка может составить до 15% стоимости контракта с верфью, она доступна как внутренним, так и зарубежным покупателям. Условия поддержки соответствуют „Пониманию ОЭСР по экспортным кредитам для судов"» [3]. Внутреннее кредитование покупателей, приобретающих суда на канадских верфях, представляет собой импортозамещающее субсидирование, запрещенное ССКМ [4].
Рассмотрим структуру поддержки за счет средств федерального бюджета в РФ за последние годы. Механизм финансовой поддержки экспорта активно применялся во время кризиса 20082009 гг. Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г.1 учла решения глав государств и правительств, выработанные на саммите G20, который состоялся 2 апреля 2009 г. в Лондоне. Среди общесистемных мер по поддержке реального сектора был увеличен объем возмещения российским экспортерам части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских банках. В 2009 г. на такую поддержку в бюджете предусматривалось 9 млрд руб., что в 3 раза больше, чем в 2008 г. Эта сумма (300 млн долл.) упоминается в Докладе рабочей группы по присоединению России к ВТО. В числе мер, обозначенных как «формирование мощной финансовой системы», было упрощение процедуры предоставления государственных гарантий. Правительство де-
1 Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год // РГ. Федеральный выпуск. № 4872. 20 марта 2009.
легировало Минфину России права при- 2 нимать решения о предоставлении го- ^ сударственных гарантий по кредитам о отдельных организаций в размере до о 10 млрд руб. по каждой гарантии. Уве- т личен максимальный размер государ- х ственных гарантий РФ для оказания н поддержки экспорта промышленной < продукции (с 50 до 150 млн долл.). т
Часть 5 ст. 24 Федерального закона о бюджете2 предусматривала, что правительство вправе направить в 2010 г. средства в размере до 295 млрд руб. на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики РФ, рынка труда и социальной сферы. В соответствии с этой статьей правительство выпустило распоряжение3, которое предусматривает направить 7 млрд руб. на возмещение части затрат экспортеров на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях в 2005-2012 гг. Бюджетные ассигнования федерального бюджета, направленные на поддержку экспорта субъектов малого и среднего предпринимательства, составили 2 млрд руб. Последнее является новой формой поддержки.
Согласно программе государственных гарантий на 2011 г. Минфин получает право предоставлять государственные гарантии в размере до 150 млн долл. по каждой (ст. 16 закона о федеральном бюджете). Функция возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам возлагается на Внешэкономбанк, размер такой поддержки ни в самом федеральном законе, ни в постановлении Правительства о мерах по его реализации4 не указан. Программа государственных га-
2 О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ.
3 О мерах государственной поддержки российских экспортеров промышленной продукции в 2010 году: Распоряжение Правительства РФ от 2 июня 2010 г. № 905-р.
4 О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»: Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2010 г. № 1171.
2 рантий на 2012 г. предусматривает ту ^ же сумму, эквивалентную 150 млн долл., о по каждой гарантии (ч. 8 ст. 15 закона о о федеральном бюджете)1. го Рассмотрим отдельные направления х поддержки. В развитие положений фен- дерального закона2 были разработаны < Правила предоставления государствен-т ных гарантий на 2004, 2005, 2006 гг., а постановление Правительства от 1 ноября 2008 г. № 803 касалось уже трехлетнего периода (2008-2010 гг.). В дальнейшем новых правил не вводилось. В качестве агента Правительства РФ был назначен АО «Эксимбанк России». Комиссионные тарифы на банковские гарантии рассчитываются на основе соглашения между АО «Эксимбанк России» и основным должником, их минимальный уровень составляет 0,15% от суммы гарантии.
Не ставя перед собой цели полного сопоставления «Договоренности стран ОЭСР» с методикой экспортного кредитования в РФ, сделаем лишь некоторые сравнения. Гарантийная поддержка не рассматривается в «Договоренности ОЭСР» как официальная, она относится к категории «чистое покрытие» и осуществляется ЭКА. В Российской Федерации эта деятельность передана коммерческому банку, но средства на нее в бюджете предусмотрены. Надо сказать, что гарантийной поддержке в «Договоренности...» вообще уделено очень мало внимания.
С целью страхования экспортных кредитов первоначально, и это следовало из закона «О Банке развития»3, ВЭБ сам должен был реализовывать функцию страхования. Однако практика показала, что один институт не может быть и кредитором, и страховщиком. Поэтому функция
1 В 2008 году эта сумма по каждой государственной гарантии не превышала 50 млн долл. (постановление Правительства от 1 ноября 2008 г. № 803).
2 Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности (с изменениями и дополнениями): Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ.
3 О банке развития: Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ.
страхования была делегирована дочерней компании в форме открытого акционерного общества4. В октябре 2011 г. «Российское Агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций» (ЭКСАР) было зарегистрировано ФНС РФ. Основные положения деятельности агентства сформулированы в отдельном постановлении правительства5.
По типу применяемой бизнес-модели функционирующие в мире экспортные страховые агентства могут быть разделены на три группы. ЭКА в первой модели функционируют напрямую за счет государственного бюджета и могут быть как государственной структурой — Eximbank (США), ECGD (Великобритания), так и частной страховой компанией, которая наделяется полномочиями по поддержке национального экспорта, — Euler Hermes (Германия), Coface (Франция), Atradius (Нидерланды). На сегодня данная модель преобладает среди стран — членов ОЭСР. Такие ЭКА поддерживают отечественный компонент в рамках экспортных контрактов. ЭКА второй модели оказывают поддержку национальным компаниям для осуществления их глобальных стратегий развития. Третий тип отражает эволюцию ЭКА, когда оно становится глобальным рыночным игроком с широчайшей линейкой услуг (например, SACE в Италии)6. ОАО «ЭКСАР» представляет собой второй тип.
Концепция7 предполагает осуществлять возмещение за счет средств фе-
4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в целях совершенствования механизма страхования экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 236-ФЗ.
5 О порядке осуществления деятельности по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков: Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2011 г. № 964.
6 Финансовый рычаг для национального экспорта // Эксперт №3. 22 августа 2011.
7 О Концепции развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции в Российской Федерации: Распоряжение Правительства РФ от 14 октября 2003 г. № 1493-р.
дерального бюджета части процентных ставок по кредитам, предоставляемым российскими кредитными организациями как российским, так и иностранным заемщикам. Возмещение предусматривается также лучшим российским экспортерам для продукции с высокой степенью переработки. Кроме того, данная форма финансовой поддержки экспорта является основной для малых и средних предприятий. В «Договоренности ОЭСР» «Interest Rate Support» определяется следующим образом: «она может принять форму соглашения между правительством или учреждением, действующим от его имени, с одной стороны, и банком или другим финансовым институтом, с другой стороны, которое содержит условия фиксированного финансирования экспорта на уровне минимальной ставки или выше нее». Сравнивая, отметим, что в России обычно фиксируется размер компенсации (как доля от ставки рефинансирования), а в ОЭСР — минимальный процент, соответствующий рыночному уровню.
Экспортные кредиты за счет средств федерального бюджета в РФ предоставляются правительствам иностранных государств и импортерам российской промышленной продукции. Статья 125 Бюджетного кодекса РФ предусматривает составление программы кредитов. Федеральный закон о бюджете1 включает программу предоставления кредитов в секретных приложениях. Положения же «Договоренности ОЭСР» распространяются на государственную поддержку экспортных кредитов, срок погашения которых превышает 2 года. Статья 10 указывает, что участники должны потребовать от покупателя осуществить авансовый платеж в размере минимум 15% от экспортного контракта, как и в РФ. Страны
1 О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов: Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ.
в «Договоренности.» распределены на две категории в зависимости от максимальных сроков выплат и среднего взвешенного максимального существования периода выплаты по кредиту. В отдельном приложении указаны страны, которые имеют и не имеют права на связанную и частично несвязанную поддержку. К странам ОЭСР и зоны евро с высоким доходом не могут быть применены минимальные премиальные уровни для кредитного риска (МРЯ'в) согласно пакету Кпаереп. В «Договоренности.» содержится также обновляемый кредитный рейтинг стран, который определяется с целью расчета минимальной премиальной ставки за кредитный риск. Сделать сравнение по этой форме поддержки непросто, так как в РФ условия государственных экспортных кредитов открыто не публикуются.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целом предоставляют те же формы государственной поддержки промышленного сектора, что и федеральное правительство.
Итак, мы в целом установили, что политика экспортного финансирования в РФ реализуется за счет средств федерального бюджета и в ряде случаев ставит условием использование отечественных товаров вместо импортных. Эти формы, на первый взгляд, противоречащие ССКМ, используются развитыми странами. Такая «лазейка» для членов ОЭСР — участников «Договоренности об официально поддержанных экспортных кредитах» предусмотрена в параграфе 2 п. (к) Иллюстративного списка запрещенных субсидий ССКМ ВТО. Однако споры в ВТО показали, что простого факта участия в «Договоренности.» недостаточно для соответствия нормам ВТО. Представляется, что до тех пор, пока формы поддержки отечественных судостроителей, например, в развитых странах не будут осуждаться ВТО, Российская Федерация вправе применять их в своей практике.
о <
Литература
1. Tvardek S. Smart rules for fair trade: why export credits matter // Smart Rules for Fair Trade: 50 years of Export Credits, OECD Publishing. OECD (2011).
< 2. Доклад рабочей группы по присоединению России к ВТО WT/ACC/RUS/70 WT/MIN(11)/2 16.11. s 2011 г.
q 3. Inventory of government subsidies and other support measures C/WP6(2011)11, July 2011.
i 4. Соглашение ВТО о субсидиях и компенсационных мерах. Ст. 3.
^ References
I—
о 1. Tvardek s. Smart rules for fair trade: why export credits matter // Smart Rules for Fair Trade:
^ 50 years of Export Credits, OECD Publishing. OECD (2011).
m 2. Report of the working group on joining of Russia to WTO WT/ACC/RUS/70 WT/MIN(11)/2 16.11. 2011.
3. Inventory of government subsidies and other support measures C/WP6(2011)11, July 2011
4. WTO Agreement on subsidies and countervailing measures, art. 3
События Северо-Западного института управления
Вторая Зимняя школа Президентской академии
С 28 января по 2 февраля на базе УОЦ «Академия» проходила вторая Зимняя школа Северо-Западного института управления Президентской академии.
Уже второй год Зимняя школа собирает уникальных специалистов в области государственного и муниципального управления. Студенты — молодые ученые и будущие управленцы — могут пообщаться с ведущими практиками в своей области.
В этом году Школа была посвящена устойчивому территориальному развитию в период кризиса и выхода из него. Основными целями мероприятия были: актуализация практической направленности, расширение сферы исследовательской и проектных интересов студентов, аспирантов, магистрантов.
Участниками школы стали представители Москвы и Санкт-Петербурга, Брянска и Волгограда, Выборга и Орла, республики Коми, Ростова-на-Дону и Челябинска, а также республики Молдова.
Среди гостей и экспертов были Александр Айгистов (Российское агентство развития информационного общества), Тимур Дьячков (комитет по кадровой политике Смольного), Константин Сухенко (Законодательное собрание Санкт-Петербурга), Глеб Тюрин (руководитель проекта «Новое Пикалево», эксперт Госдумы), а также главы муниципалитетов и многие другие.
В дни форума участники обсудили широкий спектр вопросов. Особое внимание было уделено проблемам гражданского участия в государственном и муниципальном управлении, территориальному развитию, местному самоуправлению. Среди других тем — развитие информационных технологий в государственном секторе, проблемы подготовки специалистов для народного хозяйства, государственного и муниципального управления.
По материалам газеты «Информбюро»
