CC BY
187
© С.А. Деребизова, 2009
ш
УДК 336.12 ББК 65.261-18
ФИНАНСИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ЗДОРОВЬЕ» В РЕГИОНЕ
С.А. Деребизова
Раскрыта актуальность и значимость реализации программно-целевого метода финансирования и использования бюджетных средств на примере приоритетного национального проекта «Здоровье». Представлена схема федерального и регионального финансирования мероприятий национального проекта «Здоровье» на территории Волгоградской области. Предложены рекомендации по повышению эффективности и прозрачности использования средств, выделяемых на реализацию национального проекта «Здоровье».
Ключевые слова: механизм финансирования, национальный проект, эффективность использования, бюджетные средства, качество здравоохранения.
Формой организации процесса управления решением приоритетных государственных задач, требующих скоординированного взаимодействия органов власти и управления всех уровней, в настоящее время стала система приоритетных национальных проектов. Приоритетный национальный проект - это форма реализации программно-целевого метода финансового обеспечения нового (проектируемого) качества жизни населения. Существенное повышение качества жизни граждан Президент Российской Федерации обозначил как ключевой вопрос государственной политики.
Термин «приоритетные национальные проекты» впервые прозвучал 5 сентября 2005 г., а слово «приоритетный», означающее первенство по времени [1, с. 483], в полной мере соответствует тем мероприятиям, которые проводятся в рамках реализации национальных проектов в России.
В целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов, Указом Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 г. был образован Совет при Президенте по реализации приоритетных национальных проектов. Указом Президента от 13 июля 2006 г. № 698 Совет по реализации приоритетных национальных проектов был преобразован в Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Это означает усиление государственного контроля за исполнением задач социальной и демографической политики.
С конца 1980-х гг. и до начала реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» российское здравоохранение переживало непрерывные реформаторские преобразования:
- внедрение нового хозяйственного механизма в сфере здравоохранения. Сущность нового хозяйственного механизма заключалась в использовании методов и инструментов управления, которые позволяли органам здравоохранения изыскивать внутренние резервы и наиболее рационально расходовать финансовые средства. Экономическая самостоятельность лечебно-
профилактического учреждения предполагала развитие нового для советского здравоохранения производственно-экономического отношения - состязательности. Наряду с ассигнованиями из государственного бюджета источником финансирования могли служить привлеченные внебюджетные денежные поступления. Использование хозрасчетных принципов предполагало более полное удовлетворение потребности населения в медицинской помощи. Новый хозяйственный механизм нацеливал медицинских работников в первую очередь на зарабатывание денег. Совершенствовались механизмы финансирования;
- введение системы обязательного медицинского страхования как механизма финансирования здравоохранения через структуру государственных внебюджетных фондов, в дополнение к бюджетному финансированию;
- принятие программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;
- одобрение Концепции модернизации системы обязательного медицинского страхования в Российской Федерации;
- создание Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Несмотря на актуальность поставленной цели в реформировании системы здравоохранения - улучшение общественного здоровья на основе повышения доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения, развития профилактической направленности деятельности лечебно-профилактических учреждений и формирования здорового образа жизни, проводимые реформы не привели к ее достижению, отмечалось недостаточное финансирование здравоохранения в сочетании с низкой эффективностью использования ресурсов, низким качеством и культурой медицинского обслуживания, показателями, отражающими состояние здоровья населения. Состояние здоровья населения в 2005 г. на момент обозначения здравоохранения в ка-
честве одного из национальных проектов характеризовалось ежегодной регистрацией в Российской Федерации более 200 миллионов различных заболеваний; основными из них являются болезни органов дыхания (26 %), системы кровообращения (14 %), органов пищеварения (8 %). В 2005 г. были признаны инвалидами 1,8 млн чел.
В настоящее время финансовое обеспечение здравоохранения осуществляется за счет бюджетных средств, платежей работодателей через механизм Фонда обязательного медицинского страхования и расходов населения.
На решение накопившихся проблем, выявленных на основе анализа имеющихся недостатков в системе здравоохранения, которые, среди прочего, повлияли на состояние здоровья нации и продолжительности жизни российских граждан, направлены мероприятия по реализации национального проекта «Здоровье».
В соответствии с решениями Совета при Президенте РФ по реализации национальных проектов и демографической политике на реализацию национального проекта «Здоровье» на 2006-2008 гг. было дополнительно предусмотрено более 360 млрд руб. Эти ассигнования не заменили, а дополнили плановое финансирование отрасли.
Приоритетный национальный проект «Здоровье» на момент начала реализации включал в себя направления «Развитие первичной медико-санитарной помощи» и «Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью». В 2008 г. оба направления были значительно расширены как по своему составу, так и по объемам финансирования из федерального бюджета в целом.
Движение целевых средств осуществляется через систему органов Федерального казначейства. Администратором доходов по поступлениям в бюджет Волгоградской области межбюджетных трансфертов из федерального бюджета по направлениям «Развитие первичной медико-санитарной помощи» и «Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью» обозначен Комитет по здравоохранению администрации Волгоградской области.
Таблица
Федеральное и региональное финансирование приоритетного национального проекта «Здоровье» на территории Волгоградской области *
Показатели 2006 г. 2007 г. 2008 г.
млн руб. % к общему объему млн руб. % к общему объему млн руб. % к общему объему
Из федерального бюджета 1 194,5 50,4 1 583,5 33,3 1 684,9 27,0
На улучшение демографической политики — - 53,7 1,1 665,2 10,6
Из консолидированного бюджета Волгоградской области 1 176,0 49,6 1 370,5 28,8 2 486,6 39,8
На улучшение демографической политики — - 751,1 15,9 936,6 14,9
Из внебюджетных источников — — 995,2 20,9 473,6 7,7
Всего 2 370,5 100,0 4 759,9 100,0 6 246,9 100,0
* Составлено автором по официальным данным Комитета по экономике Администрации Волгоградской области.
Динамика объемов федерального и регионального финансирования приоритетного национального проекта «Здоровье» на территории Волгоградской области (см. таблицу) показывает положительный рост финансирования проекта в области в целом. Так, в 2006 г. общий объем финансирования составил 2 370,5 млн руб., в 2007 г. - 4 759,9 млн руб., в 2008 г. -6 246,9 млн руб. Структура средств, направляемых из федерального бюджета, консолидированного бюджета Волгоградской области, внебюджетных источников за три года реализации проекта, не отражает устойчивой динамики направления тех или иных источников финансирования проекта, что объясняется изменением направлений и мероприятий реализации национального проекта и предполагаемых источников их финансирования.
Медицинским учреждением в Волгоградской области, участвующим в выполнении государственного задания по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи, включенным в Перечень (приложение № 4 к приказу Минздравсоцразвития России от 7 мая 2007 г. № 320), является Государственное учреждение здравоохранения «Волгоградский областной клинический кардиологический центр».
Финансовые потоки целевых средств федерального бюджета при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» отражены на рисунке.
При реализации национальных проектов государственное регулирование бюджетных
финансовых потоков осуществляется через построение межбюджетных отношений как совокупности отношений между органами государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.
Финансовое обеспечение национального проекта предполагает двустороннее движение денежных потоков при формировании источников финансовых ресурсов для реализации проектов и при использовании этих ресурсов в процессе финансирования проектных мероприятий.
Растущие объемы финансирования, направляемые в систему здравоохранения, не могут не отразиться положительно на общем состоянии здоровья населения страны, однако вопрос эффективного использования направляемых средств остается острым и актуальным. Председатель Счетной палаты РФ С. Степашин отметил ряд типичных нарушений, выявленных в ходе проверок, проводимых с целью мониторинга процесса реализации национальных проектов: -несоблюдение установленных конкурсных процедур при осуществлении закупок для государственных нужд;
- недостаточная степень скоординированности между органами власти разного уровня;
- отсутствие должной заинтересованности в том, чтобы по-настоящему эффек-
Субсидии -..бюджетам субъектов РФ" -на^ де-
ч
нежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой помощи /
Бюджет Волгоградской области
Фонд компенсаций
Субсидии бюджетам субъектов РФ на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам РФ
Реестр на финансирование
Комитет по 5здравоохранению
/ “
Платежные поручения на перечисление субвенций, целевых средств
Бюджеты городских округов Бюджеты муниципальных районов
▼
Уполномоченный орган на организацию осуществления выплат медицинскому персоналу Упол но моченный орган на организацию о суще ств ле ния выплат медицинскому персоналу
ГУЗ «Волгоградский областной клинический кардиологический центр»
Рис. Федеральные и региональные финансовые потоки национального проекта «Здоровье»
на примере Волгоградской области *
тивно использовать полученное оборудование;
-низкие темпы освоения бюджетных средств [2, с. 29].
Современное российское законодательство не содержит определения такого понятия, как «приоритетный национальный проект». Последние изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации, также не затронули тему приоритетных национальных проектов. В Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации» отсутствуют отдельные
коды для учета средств, направляемых в рамках этого проекта, в федеральных законах о федеральном бюджете, в консолидированных бюджетах аналогично отсутствуют параметры, позволяющие определить общий объем средств, направляемых на реализацию проекта.
Основными документами, регламентирующими и определяющими объемы финансирования приоритетного национального проекта, которые предусматриваются в проектах федерального бюджета, являются решения Совета при Президенте Российской Федера-
* Составлено автором.
ции по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.
В соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства публично-правового образования возникают в результате принятия законов, нормативно-правовых актов, заключения договоров от имени публично-правового образования. Решения вышеназванного Совета в исчерпывающий перечень оснований для возникновения обязательств не входят.
Принимаемые нормативно-правовые акты, являющиеся основанием для возникновения расходного обязательства Российской Федерации и принятые в целях финансового обеспечения реализации национальных проектов, не имеют отсылки в своем содержании к такой категории, как «приоритетный национальный проект». Существующий механизм финансового обеспечения реализации мероприятий национальных проектов не способствует отражению на всех уровнях бюджетной системы прозрачности бюджетных данных, направленных на реализацию национального проекта.
Таким образом, остается не только актуальным, но и необходимым решение вопроса обеспечения прозрачности использования средств, выделяемых на реализацию национального проекта «Здоровье». Для этого прежде всего на законодательном уровне необходимо правовое закрепление понятия «приоритетный национальный проект».
Следующим обязательным шагом становится оптимизация учета программно-целевых ассигнований федерального бюджета, включающая обозначение в доходных и расходных показателях бюджетных данных признака приоритетного национального проекта на всех стадиях исполнения бюджетов всех уровней.
В части практических мер для комплексной и достоверной оценки качества и эффективности реализации проектов необходимо:
- утвердить «Комплексную программу приоритетного национального проекта» и паспорта к ней;
- внести в «Указания о порядке применения бюджетной классификации» в структуру кода расходов бюджетов бюджетной системы РФ в части «Целевой статьи» код «Комплексная программа приоритетного национального проекта»;
- внести в «Указания о порядке применения бюджетной классификации» требование об обязанности финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований при формировании бюджетов вносить в «подвид доходов» отличительный признак приоритетного национального проекта для учета поступающих целевых средств из бюджетов других уровней в рамках реализации национального проекта.
Вторым важным вопросом, который необходимо решить, является одноканальное финансирование национального проекта. Единый подход и единые механизмы расчета медицинских услуг позволят выявить «узкие места», что исключит возможность принятия решений, построенных на выводах, которые не в полной мере отражают действительность.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов. - М. : ОНИКС, 2008. - 736 с.
2. Степашин, С. Пути совершенствования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации в условиях стратегического и среднесрочного бюджетного планирования / С. Степашин // Бюджет. - 2007. - № 6. - С. 26-32.
FINANCING OF THE PRIORITY NATIONAL PROJECT «HEALTH» REALIZATION IN THE REGION
S.A. Derebizova
The urgency and importance of the program-target method realization of financing and budgetary funds use based on the example of the priority national project «Health» are revealed. The scheme of federal and regional financing of the national project «Health» activities in Volgograd region is presented. Some recommendations aimed at the project funds efficiency and the transparency increases are offered.
Key words: funding mechanism, national project, funds efficient use, budget, health care quality.
