Финансирование природоохранных мероприятий как инструмент реализации концепции устойчивого развития Текст научной статьи по специальности «Право»

ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРИРОДООХРАННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

Е. М. БАЯН

Южный федеральный университет, кандидат технических наук, ст. преподаватель e-mail: ek-bayan@yandex.ru

.О

О

Q_

О Ф

В статье рассматривается современное состояние финансирования деятельности в области охраны окружающей среды, проводится анализ различных (бюджетных и внебюджетных) источников материального обеспечения природоохранных мероприятий. Предлагаются меры по улучшению финансирования сохранения и восстановления окружающей среды и природных ресурсов.

Ключевые слова: финансирование природоохранных мероприятий, плата за негативное воздействие на окружающую среду; экологическое страхование.

Коды классификатора JEL: O32, 057.

Основные источники финансирования

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную ^ окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться

к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности "о народов, проживающих на территории Российской Федерации.

® Таким образом, охрана окружающей среды в Российской Федерации признана делом обще-

§ национального значения и, как любое дело, требует финансовых вложений. При этом цель фи-

нансирования природоохранной деятельности — это не только ликвидация последствий эко-§ логических катастроф, но в первую очередь, недопустимость их появления.

>. Основными источниками финансирования природоохранных мероприятий в Российской

2 Федерации являются:

I • федеральный бюджет;

® • бюджеты субъектов федераций (в частности, бюджет Ростовской области) и бюджеты

5 органов местного самоуправления;

• собственные средства предприятий, учреждений и организаций; ^ • инвестиции;

• добровольные взносы и пожертвования физических и юридических лиц. Кроме того, существуют и другие возможности финансирования экологических проектов:

о например, из фондов экологического страхования, за счет кредитов банков и пр. В конце 1990-х

годов в России существовала также практика финансирования из так называемых «экологических фондов». К сожалению, в настоящее время этот механизм практически не реализуется, так У как действующая редакция Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» их

наличия не предусматривает [9].

Средства из основных источников распределяются в зависимости от значимости природо-

о охранного мероприятия.

®

Финансирование природоохранных мероприятий из Бюджетов различного уровня

о Из бюджета Российской Федерации финансируются разработка и совершенствование нор-

о мативных природоохранных актов, осуществление федеральных целевых программ, мероприя-

00 тия по изучению объектов окружающей среды и другие. Последние годы для этих нужд выде-

^ лялись суммы, составлявшие менее 0,2 % от всех федеральных расходов (табл. 1). Для примера

можно соотнести затраты на охрану окружающей среды с ВВП: по планированию средств на 2009 год ВВП составляет 40420 млрд руб., то есть на охрану окружающей среды приходится О 0,03 % от ВВП. Это примерно в 6-8 раз ниже, чем в промышленно развитых странах, и, конечно,

0 не компенсирует возрастающей нагрузки на окружающую среду.

о Из бюджетов субъектов федераций финансируются природоохранные программы областно-

<; го и краевого значения. си _

¡±! © Е. М. Баян, 2009

Например, из бюджета Ростовской области на выполнение мероприятий по охране окружающей среды и природных ресурсов в 2007 году выделены средства в объеме 106,591 млн руб. [15], в том числе на финансирование:

• мероприятий по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы — 43,804 млн руб. (финансирование работ по поиску запасов подземных пресных вод с целью обеспечения устойчивого водоснабжения населения и объектов экономики области, а также поисково-оценочных работ на кварцевые пески и переоценку запасов цементного и кремнистого сырья на территории области с целью создания ресурсной базы производства строительных материалов);

Таблица 1

Соотношение затрат на охрану окружающей среды с расходной частью бюджета Российской Федерации

Год Расходная часть бюджета в тыс. руб. Затраты на охрану окружающей среды

в тыс.руб. в % от расходной части бюджета

2006 (факт) 4 284 803 300 6 642 021 0,155

2007 (факт) 5 986 561 831,4 8 199 713 0,137

2008 (план) 5 781 044 997,2 9 329 630,9 0,161

2009 (план) 8 709 781 744 12 870 334,1 0,148

Источники: [10; 11; 12; 13].

• мероприятий по восстановлению, охране и использованию водных объектов — 44,636 млн руб. (выполнение работ по расчистке р. Грушевка в Октябрьском районе, р. Большая в Кашарском районе, р. Глубокая в г. Миллерово и р. Мечетка в Зерноград-ском районе, разработка проектов по расчистке русла р. Старый Дон в Константинов-ском районе и старого русла р. Дон (старицы) в ст. Старочеркасской и пр.);

• природоохранных мероприятий — 18,151 млн руб. (продолжена работа по «Ведению

Красной книги Ростовской области», профинансированы мероприятия по сохранению биоразнообразия и осуществлению охраны водно-болотных угодий международного значения и охранной зоны государственного природного заповедника «Ростовский» и мероприятия по сохранению памятников природы Ростовской области в Мартыновском районе и городах Волгодонске и Таганроге).

Кроме того, в 2007 году были выделены средства из резервного фонда Администрации Ростовской области для утилизации пришедших в негодность пестицидов и ликвидации на территории области мест их хранения. В результате перезатарено и вывезено на полигон СПб ГУПП «Полигон «Красный Бор» (г. Колпино) с территории Семикаракорского района 196,7 тонн и с территории Азовского района 76,96 тонн пришедших в негодность пестицидов.

Для сравнения в 2006 году на выполнение мероприятий по охране окружающей среды и природных ресурсов из областного бюджета было выделено 53,9 млн руб., то есть в два раза меньше [14].

По данным Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области в соответствии с Областной целевой программой в области охраны окружающей среды и рационального природопользования на 2007-2010 годы комитетом в 2008 году «профинансировано мероприятий на сумму 263,6663 млн руб., в том числе из федерального бюджета 99 005,4 тыс. руб., из областного бюджета 164,6609 млн руб.» [16]. При этом на природоохранные мероприятия выделено 37,8052 млн руб., в том числе из федерального бюджета — 334 тыс. руб., из областного бюджета — 37,4712 млн руб.

Финансирование природоохранных мероприятий из бюджетов органов местного самоуправления рассмотрим на примере города Ростова-на-Дону (табл. 2). Можем констатировать резкое снижение затрат на охрану окружающей среды в 2008 году при росте расходной части бюджета в целом. Однако радует, что на 2009 год планируется выделить в 10 раз больше средств на природоохранные нужды города (более 5 % от расходной части бюджета). Причем по состоянию на 14.08.2009 на охрану окружающей среды уже использовано 577 468,9 тыс. руб., что явно превышает показатели прошлого года [19]. Анализ причин подобного неравномерного финансирования из городского бюджета в последние годы должен проводиться комплексно и может служить предметом отдельного исследования.

В соответствии с Отчетом о деятельности комитета по охране окружающей среды администрации города в 2007 году основными направлениями деятельности комитета по охране окружающей среды году являлись:

• разработка муниципальных правовых актов, регламентирующих порядок и механизмы

взаимодействия отраслевых и функциональных органов администрации города при организации мероприятий по охране окружающей среды;

.О

О

о о

СМ

/•—« а

I— ф

о £1 Ф

х >

О

о

X

X ф

т

I—

О £1 О

£ О О

о о о

т О

I—

О

о о_

о ф

о ф

о

X

о ©

со

о

О

О о

ш <

сV СV

♦ контроль за выполнением положений действующих нормативных правовых актов;

♦ контроль за сохранностью и воспроизводством зеленого фонда города [19] .

Таблица 2

Соотношение затрат на охрану окружающей среды с расходной частью бюджета

г. Ростова-на-Дону

Год Расходная часть бюджета в тыс. руб. Затраты на охрану окружающей среды

в тыс. руб. в % от расходной части бюджета

2006 (факт) 8 984 326,4 216 897,6 2,14

2007 (факт) 13 442 016,2 319 987,6 2,38

2008 (факт) 17 570 781,0 136 663,9 0,78

2009 (план) 24 144 970,0 1 391 426,1 5,76

Источники: [8; 7; 19].

01

При анализе бюджетных источников следует отметить «остаточный принцип» финанси-^ рования природоохранных мероприятий. С одной стороны, это понятно: «поднимать» экономи-

ка ку России и одновременно улучшать экологическую обстановку сложно, так как охрана окру-

жающей среды затратна и обременительна для производства. С другой стороны, беречь приро-о ду нужно, и все это понимают. Опыт развитых стран предполагал последовательное развитие

8 индустрии и экологии. Например, в прошлом веке река Темза (Лондон) представляла собой

041 сточную канаву, в настоящее время — это полноценная река, за которой установлен строгий

^ контроль. Тем не менее, даже с учетом опыта других стран не следует пагубно и бесконтрольно

загрязнять окружающую среду, иначе это может привести к необратимым последствиям. "о Также отметим, что за счет бюджетных средств вырабатываются определенные концеп-

® ции, разрабатываются целевые программы, нормативно-правовая документация. Конкретные

§ природоохранные работы (капитальное строительство очистных сооружений и пр.) финанси-

^ руются из других источников.

о о

. .

Внебюджетные источники финансирования природоохранных мероприятий

_ В условиях дефицита государственного бюджета в России особое внимание в послед-

2 ние годы уделяется внебюджетным источникам финансирования в сфере охраны окружаю-о щей среды.

о Так, например, средствами, выделяемыми на природоохранные нужды, могут служить ин-

^ вестиции, в том числе зарубежных промышленно развитых стран. Одним из механизмов при-

о влечения такого финансирования является Российская программа организации инвестиций в

о оздоровление окружающей среды (РПОИ), являющаяся частью рамочной программы по окру-

3 жающей среде, разработанной в 1994 году Правительством РФ совместно с Международным У банком реконструкции и развития, Глобальным экологическим фондом, Евросоюзом, прави-

2 тельствами Норвегии, Канады, США, Финляндии, Швейцарии [5]. Финансовыми ресурсами РПОИ

0 являются средства экологического займа, гранта правительства Швейцарской Конфедерации ^ и российских предприятий-получателей займов РПОИ. Финансируемые инвестиционные про-

1 екты проходят процесс отбора по экологическим, технологическим и финансовым критериям. ^ При этом речь идет о софинансировании природоохранных мероприятий: максимальный раз™ мер средств РПОИ составляет не более 70 % от общей стоимости проекта [3]. Данные средства, ^ как правило, передаются в виде кредитов на льготных условиях. За последние годы потрачено ^ 31,6 млн долл. США (кредитных ресурсов РПОИ) на реализацию пяти инвестиционных проек-^ тов в ОАО «Архангельский ЦБК» (два проекта), ОАО «Соломбальский ЦБК», ОАО «Пласткард» § (г. Волгоград) и ОАО «Котласский ЦБК». Проекты были направлены на снижение техногенной § нагрузки на окружающую среду и предусматривали модернизацию производства [17].

^ Одним из эффективных экономических рычагов регулирования природопользования является льготное кредитование предприятий, осуществляющих мероприятия по оздоровлению окружающей среды. Система кредитования должна быть построена так, чтобы предприятиям

У было выгодно проводить природоохранные мероприятия, а банкам выдавать кредиты на ука-

0 занные цели. Компенсация возможных потерь банков при выдаче льготных кредитов может

^ осуществляться предоставлением им налоговых льгот.

3 Одним из возможных источников финансирования природоохранных мероприятий могли ^ бы стать накопления страховых компаний. В развитых европейских странах предусмотрено с>: экологическое страхование, являющееся страхованием возможных экологических рисков при ш нанесении вреда окружающей среде в случае аварий или иных действий.

со

В Гражданском кодексе РФ указано, что «законом могут быть предусмотрены случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета (обязательное государственное страхование)» [1]. А действующая редакция Федерального закона «Об охране окружающей среды» говорит о том, что «в Российской Федерации может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование» и что «экологическое страхование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации» [9]. Закон «Об экологическом страховании» так не был принят, хотя и был по инициативе МЧС России разработан законопроект. Регулирование экологического страхования осуществляется в рамках гражданского страхования или в федеральных отраслевых законах.

Несмотря на то что в соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» любая намечаемая хозяйственная и иная деятельность потенциально экологически опасна, правовое регулирование страхования экологических рисков в отношении одних видов деятельности закреплено, а в отношении других — нет. Например, отсутствуют соответствующие нормы в Федеральных законах № 76-ФЗ от 02.05.1997 «Об уничтожении химического оружия», № 89-ФЗ от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления», № 109-ФЗ от 19.07.1997 «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», тогда как степень экологической опасности этих сфер весьма высока.

И только в Федеральном законе от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» конкретно говорится о том, что «организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причи- ^ нение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей среде в случае аварии 5 на опасном производственном объекте». £ Безусловно, что создание и внедрение эффективной системы экологического страхования ^ в России при государственной поддержке позволит увеличить поступление денежных средств § из внебюджетных источников на предупреждение негативных последствий деятельности ри- 041 сковых предприятий. Несмотря на то что природопользователи должны будут вносить регулярные страховые взносы из собственных средств, для крупных экологически опасных производств это обеспечит защиту имущественных интересов в случае аварийного загрязнения -д-окружающей среды и тем самым увеличит стабильность предприятия и повысит конкуренто- ® способность предприятий. х Таким образом, можем сделать вывод, что при определенных законодательных решениях реа- & лизация принципов экологического страхования может обеспечить как компенсацию убытков за ш загрязнение окружающей среды при авариях, так и формирование дополнительных источников х финансирования природоохранных мероприятий за счет средств страховых компаний. о

о х

X ф

Собственные средства предприятий как источник финансирования природоохранной деятельности

о £1 О

£

В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» одними из основ- о

ных принципов охраны окружающей среды являются «платность природопользования и воз- о

мещение вреда окружающей среде» и «презумпция экологической опасности планируемой хо- §

зяйственной и иной деятельности» [9]. Из этого следует, что именно хозяйствующие субъекты ^

должны оплачивать природоохранную деятельность на используемой территории. 2

Не секрет, что организация экологически безопасного производства требует материальных о

затрат и руководители организаций стараются выполнить лишь необходимый (диктуемый законо- ^

дательством) минимум мероприятий. Напрашивается вывод: предприятию должно быть экономи- х

чески выгодно экологически грамотно вести свою деятельность. Для стимулирования этого суще- ^

ствует два основных механизма: штрафные санкции и поощрительные мероприятия. ™

Для оценки этих механизмом углубимся в систему взимания экологических платежей. ^

В соответствии со статьей 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» «негатив- ^

ное воздействие на окружающую среду является платным». Причем «Внесение платы ... не ^

освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по §

охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде» [9]. Порядок определения §

и нормативы платы определяются постановлениями Правительства РФ [4; 6], нормативными ^ актами государственных природоохранных органов, например Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды [2], приказами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и пр.

К штрафным санкциям относятся: плата за сверхлимитное загрязнение окружающей сре- 0 ды, собственно штрафы за нарушение законодательства и пр. Причем платежи за нормативное ^ негативное воздействие входят в состав себестоимости продукции, а платежи за сверхлимитное размещение отходов (как и штрафы) осуществляются за счет прибыли, остающейся в рас- ^ поряжении юридического лица (или предпринимателя). Это подчеркивает стимулирующий о: характер платности.

со

К поощрительным мероприятиям можно отнести корректировку платежей за загрязнение окружающей среды или предоставление предприятиям-природопользователям налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении малоотходных, ресурсосберегающих технологий.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.1992 № 632 с целью стимулирования разработки и внедрения комплексных природоохранных планов предусмотрена корректировка платежей природопользователей. Разделом 6 Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды установлен порядок корректировки размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий. Согласно законодательству, природопользова-тели имеют право обращаться в территориальные природоохранные органы с предложениями по понижению размеров платы за загрязнение окружающей среды или частичному освобождению от нее с необходимыми обоснованиями и расчетами. Территориальные органы рассматривают подготовленные предложения и обоснования. При решении вопроса об освобождении от платы за загрязнение учитывается соблюдения природопользователем установленных ему лимитов размещения отходов. Предложения в соответствии с законодательством утверждаются органами исполнительной власти. Несмотря на то что возможность корректировки имеется, реально данный механизм в последние годы не работает.

Отметим также, что природопользователи не только обязаны обеспечить безопасную деятельность на собственном предприятии, но и имеют право участвовать в долевом финансировании городских (областных, федеральных — в зависимости от уровня организации) программ. Для того чтобы привлечь их к этому, необходимы определенные блага. В соответствии с зако-о нодательством «природопользователи, участвующие в долевом финансировании мероприятий

по охране окружающей среды, проводимых в рамках региональных и межрегиональных про-§ грамм за счет собственных средств, могут освобождаться от платежей за загрязнение на сумму

° долевого взноса», то есть такая возможность существует, осталось лишь разработать механизм

ее реализации.

<;> Кроме того, участие в любых экологических акциях повышает имидж компаний. На-

^ пример, в развитых странах обеспеченные граждане предпочитают покупать товары в

£ биоразлагаемых упаковках или продукты, изготовленные по экологичным технологиям

2 (малоотходным, ресурсосберегающим и пр.). Это стало возможным благодаря многолетней

о агитационной работе государства, общественных организаций и социальных структур по

® экологическому воспитанию и образованию населения. Российское общество находится

на этапе становления (или восстановления) культурных ценностей, и, безусловно, уделять внимание этому вопросу нужно.

В качестве примера можно рассмотреть общественную деятельность компании «Балтика». Имея заводы во всех регионах страны, руководство компании уделяет много внимания вопро-2 сам охраны окружающей среды в соответствии с разработанной Экологической политикой, что

о рассматривается как «одно из главных условий устойчивого развития бизнеса, укрепления ав-

а торитета компании в России и за рубежом как организации высокой социальной ответствен-

^ ности». [18]. Компания реализует проекты по трем направлениям: снижение воздействия на

о окружающую среду, экономия природных ресурсов, оптимизация обращения с отходами. Кроме

о того, пивоваренная компания «Балтика» проводит экологические конкурсы, тематические столы и

§ акции. Например, конкурс «Любимый дворик», направленный на благоустройство дворовых терри-

т торий, проходит в Ростове-на-Дону уже третий раз, награда за победу в номинации — сертификат

2 на сумму 15 тыс. руб.

0 Проведя анализ всех источников и оценив их вклад в финансирование природоох-^ ранных мероприятий с учетом экономического состояния Российской Федерации мож-

1 но сделать вывод, что основным внебюджетным источником все-таки остаются средства ^ предприятий-природопользователей. Учитывая это, следует оказать поддержку бизнесу, ™ так как в настоящее время, при низкой экологической ответственности граждан, только § экономически выгодные мероприятия проводятся на предприятии. При этом было бы хоро-^ шо, чтобы руководство компаний имело возможность выбора в механизмах стимулирова-^ ния экологической деятельности.

§ В качестве мер, которые могли бы улучшить ситуацию по финансированию природо-

§ охранных мероприятий, можно предложить:

0 — в законодательном порядке установить долю ВВП, которую общество намерено ежегод-

но выделять для планового решения экологических проблем, в том числе для финансирования долговременных экологических программ; У — проработать и внедрить механизм корректировки платежей за загрязнение окружаю-

0 щей среды при выполнении природоохранных мероприятий;

^ — предоставить ряд экономических льгот предприятиям, работающим в сфере «экологи-

§ ческого бизнеса» (переработчикам отходов, предприятиям водопроводно-кана-

^ лизационного хозяйства, полигонам и пр.);

— внедрить льготное кредитование предприятий, осуществляющих мероприятия по оздо-

со

ровлению окружающей среды;

— предоставить экономические льготы на приобретение наилучших технологий в своей отрасли (малоотходных, ресурсосберегающих);

— разработать нормативно-техническую базу, направленную на совершенствование финансирования в области охраны окружающей среды.

ЛИТЕРАТУРА

1. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 17.07.2009), ст. 927.

2. Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды. Зарегистрировано в Минюсте РФ 24.03.1993 № 190 (с изменениями на 15 февраля 2000 года).

3. Максименко Ю. Л. Возможности инвестиций в экологические проекты // Экология производства. 2007. № 6. С. 47-52.

4. Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».

5. Постановление правительства РФ от 11.08.1995 № 808 «О мерах по выполнению Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования Проекта по управлению окружающей средой».

6. Постановления Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в ат- о мосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками,

сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение с^

отходов производства и потребления». о

7. Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 31.10.2008 № 453 «Об утверждении бюджета города Ростова-на-Дону на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов».

8. Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.04.2009 № 542 «Об утверждении отчета исполнения бюджета города за 2008 год». "о

9. Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ®

10. Федеральный закон от 03.04.2008 № 36-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2006 год» § (принят ГД ФС РФ 19.03.2008).

11. Федеральный закон от 03.12.2008 №228-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2007 § год» (принят ГД ФС РФ 19.11.2008). =£.

12. Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый о период 2009 и 2010 годов» (принят ГД ФС РФ 6.07.2007)». §

13. Федеральный закон от 24.11.2008 N 204-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «О федеральном бюджете на ® 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» (принят ГД ФС РФ 31.10.2008). ^

14. Экологический вестник Дона «О состоянии окружающей среды и природных ресурсов а Ростовской области в 2006 году» / под ред. С.М. Назарова, В.М. Остроуховой, М.В. Паращенко < // Администрация Ростовской области, Комитет по охране окружающей среды и природных о ресурсов Администрации Ростовской области. Ростов н/Д, 2007.

15. Экологический вестник Дона «О состоянии окружающей среды и природных ресурсов 2 Ростовской области в 2007 году» / под ред. С.М. Назарова, Г.И. Скрипки, М.В. Паращенко ^ Администрация Ростовской области, Комитет по охране окружающей среды и природных § ресурсов Администрации Ростовской области . 2008. о

16. http://www.doncomeco.ru/about/info/.

17. http://www.npaf.ru. ;=

18. http://corporate.baltika.ru. [Е

19. http://www.rostov-gorod.ru. ®

т

о ф

!Г

X О

о ©

со ^

О

О

О о

ш

с

с* с*