CC BY
63
М.С. ИЛЬЧЕНКО
ФЕДЕРАТИВНЫЕ МЕХАНИЗМЫ В РАЗРЕШЕНИИ ЭТНИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ: ПЕРЕГОВОРНЫЙ ПРОЦЕСС ЗА РАМКАМИ ФОРМАЛЬНЫХ ПРАВИЛ
Этнический фактор традиционно имеет двоякое значение для федеративных отношений. С одной стороны, к основным преимуществам федерализма как способа территориальной организации политического пространства принято относить потенциал разрешения этнических конфликтов. С другой стороны, федеративные системы, построенные на этническом принципе, по заключению большинства специалистов, отличаются крайней нестабильностью. Это противоречие четко отражено в известном выводе Дональда Хоровица, согласно которому «федерализм может как обострять, так и смягчать этнические конфликты» [Horowitz, 1985, p. 603].
Методологически ситуация усугубляется тем, что далеко не всегда очевидно, в какой степени такое «смягчение» или «обострение» зависит от самого федерализма. Ведь как сецессия, так и достижение компромисса между конфликтующими сторонами могут выступать следствиями процессов, не связанных напрямую с действием федеративных механизмов. В этом случае федерализм оказывается ответственным даже за те изменения, к которым, по сути, не имеет отношения. Как следствие, вопрос, сформулированный Нэнси Бермео в ходе проводимого ею исследования о роли федеративных институтов в разрешении этнотерриториальных проблем: «Не путаем ли мы действие федерализма с действием чего-то другого?» - приобретает риторический оттенок [Bermeo, 2002, p. 101].
Выводы, согласно которым федерализм сам по себе не является решением конфликта, но при этом выступает «важной и во многом решающей частью» процесса урегулирования [см.: Workshop, 2003], лишь обостряют проблему. В чем проявляется действие самого федеративного механизма? И что считать критерием успешности его функционирования в разрешении этнических противоречий?
В современных исследованиях федерализм нередко принято рассматривать в качестве переговорного процесса конфликтующих сторон. Такой подход может быть действительно весьма перспективным при анализе урегулирования этнических противоречий, поскольку позволяет сделать акцент на самом взаимодействии участников конфликта. Однако задаваемая им теоретическая рамка является слишком широкой. Как следствие, в каждом конкретном случае она заставляет сужать исследовательский ракурс в зависимости от методологических предпочтений автора.
В настоящей работе предметом анализа станут механизмы институционализации переговорного процесса конфликтующих сторон, вовлеченных в этнический конфликт в рамках федеративного государства. С этой точки зрения этнофедерализм будет рассматриваться в качестве комплекса устойчивых практик взаимодействия, складывающихся в процессе переговоров между федерацией (центральной властью государства) и регионом, обладающим статусом автономии, исходя из этнического принципа. Предполагается, что присущий федерализму потенциал разрешения этнических конфликтов заключен не в самом механизме разделения полномочий и предоставления автономии, а в устойчивости практик согласования интересов между федеральной и региональной (этнической) элитами, утверждающихся в процессе их постоянного взаимодействия.
Этнофедерализм: Основные подходы к анализу
В исследованиях федеративных отношений сегодня можно выделить два доминирующих подхода. Каждый из них утверждает свое представление о том, что такое этнофедерализм, чем обусловливается разрешение этнического конфликта в федеративной сис-
теме и чем определяется переговорный процесс конфликтующих сторон.
Первый подход, структурно-функционалистский, исходит из того, что федеративная система в той или иной степени является естественным отражением социального многообразия. Своими корнями эта традиция уходит к работам Ливингстона, рассматривавшего федерализм через наличие объективных социальных предпосылок к нему - «инструменталий» [Livingston, 1956]. Немало сторонников подобный «структуралистский» взгляд на федерализм находит и сегодня [см.: Erk, Koning, 2010]. И хотя большинство исследователей стараются отступать от жестких детерминационных схем, общий ракурс рассмотрения этнофедерализма остается неизменным. Стабильность и эффективность федеративной системы зависит от того, насколько полно и точно формально закрепленный порядок распределения полномочий отражает этническое и культурное многообразие, а сам переговорный процесс определяется его результатом - структурным распределением властных ресурсов [Zartman, 2008].
Второй подход можно обозначить как теорию рационального выбора (включая в нее в этом случае весь конгломерат концепций, основанных на принципах методологического индивидуализма и ориентированных на анализ стратегий политических акторов). Согласно принципам этой исследовательской традиции, федерализм представляет собой соглашение элит, закрепляемое, по замечанию Райкера, «конституционной сделкой» [Riker, 1964, p. 2]. Этническое разнообразие, как и любые другие социальные предпосылки федерализации, значимы здесь лишь настолько, насколько способны определить предпочтения политических акторов. В сущности, они подменяются понятием этничности [см.: Rothchild, 2008]. Иными словами, сам этнический фактор не имеет самостоятельного значения, он важен как политический ресурс, используемый в процессе «торга» элитными группами «этнического региона». Как следствие, роль переговоров определяется способностью элит достичь соглашения в конкретной ситуации, закрепив тем самым «баланс сил» в соответствующем распределении политических ресурсов. В этом смысле достижение компромисса всегда ситуативно, как ситуативны и сами переговоры конфликтующих сторон.
Однако оба подхода далеко не всегда раскрывают действие самого федеративного механизма в процессе разрешения этнических противоречий. Для структурных функционалистов федеративные институты оказываются в известной степени производными от «базисных» социальных структур, при этом все преимущество федерализма ограничивается, как правило, закреплением соответствующих формальных норм автономии. В теории рационального выбора, в свою очередь, основное затруднение вызывает фактическое сведение «к нулю» собственно этнического фактора, что, по сути, оставляет неясным, чем процесс урегулирования этнического конфликта отличается от любого другого.
Социология этнофедерализма: От социальных структур к социальным практикам
Если исходить из того, что «решающим моментом оценки средства регулирования конфликтов является не факт достижения перемирия, а сама работа с конфликтом» [Хайнеманн-Грюдер, 2010, с. 203], то переговорный процесс между Центром и этническими регионами, происходящий в федеративном государстве, заслуживает особого методологического акцента. Его рассмотрение не может ограничиваться формально-правовыми институтами и конституционными нормами, с одной стороны, и стратегиями и компромиссными решениями элит - с другой. Как отмечает Хай-неманн-Грюдер, «главный подход этнофедерализма состоит в ин-ституционализации этнического самоуправления» [Хайнеманн-Грюдер, 2010, с. 205]. Под институционализацией здесь можно понимать не только правовое закрепление статуса автономии и разграничения полномочий. Формальные нормы задают лишь рамки возможных взаимодействий федеральной и региональной этнической элиты, в то время как сама система отношений между ними еще должна сложиться и утвердиться.
Постоянные взаимодействия политических акторов и их включенность в переговорный процесс приводят к постепенному утверждению во взаимоотношениях сторон устойчивых практик согласования интересов, механизмов урегулирования противоречий и многочисленных неформальных способов коммуникации. Со временем комплекс этих практик способен приобрести достаточ-
ную устойчивость, чтобы его воспроизводство не зависело ни от смены элитных групп, ни от изменений формальной конфигурации политических институтов. Утверждение такого комплекса практик в отношениях этнического региона и федерации способно в существенной степени предопределять ход переговорного процесса, оказывая значительное влияние на стратегии и предпочтения обеих конфликтующих сторон.
В логике сторонников концепций рационального выбора конституционно заданная институциональная рамка федеративного устройства наполняется реальным «политическим содержанием» в процессе взаимодействия элитных групп. Это «содержание» в итоге и определяет сущность федерализма. В схожей логике можно рассуждать и при рассмотрении федеративных отношений с точки зрения устойчивых практик взаимодействия Центра и регионов. Правовое закрепление автономного статуса за тем или иным этническим регионом служит лишь формальным основанием в его дальнейшем взаимодействии с федерацией. Разница по сравнению с «субъективистскими» моделями рационального выбора заключается в том, что акцент в данном случае делается на самих механизмах согласования интересов, утверждающихся и впоследствии устойчиво воспроизводимых акторами в ходе этих взаимодействий.
Знаменитая фраза Ливингстона о том, что «сущность федерализма заключена не в институциональной и конституционной структуре, а в самом обществе» [Livingston, 1952], как правило, воспринимается в качестве символа жесткого социального детерминизма в оценке политического развития и обычно относима к архаике исследований федеративных отношений. Вместе с тем, если под «самим обществом» понимать не просто объективно заданные параметры социальной дифференциации, а совокупность устойчиво воспроизводимых социальных практик, такой подход к анализу федерализма может иметь сегодня серьезные методологические перспективы.
Даже если исследование федеративных отношений сосредоточено на рассмотрении стратегических действий элит, их анализ невозможно вырвать из социального контекста. Эти действия оказываются «вписаны» в утвердившиеся в обществе механизмы воспроизводства властных отношений - практики межэлитных взаимодействий, неформальных согласований, бюрократизма, внут-
риэлитной субординации и пр. Все в совокупности они образуют институциональный порядок отношений между федерацией и регионами, центральной властью и этническими элитами.
Такой порядок отношений между Центром и этнической автономией складывается в любом федеративном государстве, где существует сама проблема урегулирования этнических противоречий. Однако процесс институционализации взаимодействия конфликтующих сторон проходит по-разному, в каждом случае имея свои отличительные особенности. В этом смысле стоит обратиться к опыту нескольких, различных по целому ряду параметров, федеративных государств, рассмотрев их опыт институционализации «переговорных» практик в отношениях федерации и этнических регионов.
Этнические конфликты в федерациях: Особенности институционализации процесса переговоров
Общие особенности утверждения и воспроизводства устойчивых практик взаимодействия Центра и этнических регионов можно рассмотреть на примере трех федераций - Канады, Испании и Нигерии. Все они различны по целому ряду параметров - по длительности существования (с середины XIX в. в случае с Канадой и с конца 1970-х годов XX в. в случае с Испанией), по условиям формирования (демократический транзит в Испании и постколониальное развитие в Нигерии), по характеристикам федеративной структуры и степени асимметрии (так, в частности, исходя из формальных признаков, Испанию не всегда принято относить к категории федеративных государств) и, наконец, по уровню политического и экономического развития (в большинстве утвердившихся классификаций Канада и Испания относятся к категории «развитых демократий», Нигерия - к «развивающимся демократиям»). Это дает возможность увидеть процесс институционализации взаимодействий центральной элиты и этнических регионов в различных условиях - политических, экономических и социокультурных.
Канада: Неформальные практики или правовые механизмы?
Стержневым вопросом и, по сути, условием существования канадской федерации традиционно выступают взаимоотношения Центра с крупнейшей провинцией Канады - франкофонским Квебеком. Система взаимодействий, сложившаяся в отношениях федерального правительства с Квебеком, является определяющим фактором в развитии всего канадского федерализма. Она представляет собой сложнейший комплекс правовых норм, неформальных практик и символических значений, воспроизводимых в утвердившейся в Канаде практике межправительственных соглашений. Эта практика стала устойчивым регулятором взаимоотношений правительств различных уровней, включив в себя широкий набор механизмов межправительственного сотрудничества.
Стоит подчеркнуть, что хотя многочисленные конференции, совещания и встречи министров встроены в общий политико-правовой порядок взаимодействия, вся система межправительственных переговоров носит преимущественно неформальный характер [Johns, O'Reilly, Inwood, 2007]. Разрешение большинства противоречий и конфликтных ситуаций обеспечивается механизмами, нерегулируемыми правовыми нормами. При этом сам «регулятор», как правило, крайне сложно разглядеть - он не связан ни с юридическими предписаниями, ни с ситуативными неформальными согласованиями. Так, в частности, эксперты отмечают, что сама форма межправительственного соглашения «имеет меньшее значение, чем последующие действия или отсутствие действий, являющихся следствием заключения соглашения» [Кабышев, Лексин, Элдер, 2009, с. 190]. В этом смысле само соглашение приобретает символическое значение, легитимирующее дальнейшие решения и шаги политической элиты.
Крайне важно, что механизмы согласования интересов между федерацией и Квебеком отличает высокая устойчивость воспроизводства в социальных практиках. Эти механизмы вплетены в саму ткань политических взаимодействий, обусловливая сложившийся порядок поведения элитных групп. Именно поэтому, по замечанию специалистов, «исполнение соглашений является вопросом "чести" для тех, кто его подписал, и зависит от общественного мнения» [Кабышев, Лексин, Элдер, 2009, с. 181].
Таким образом, этнофедерализм в Канаде - это не просто последовательность конфликтов, компромиссов и переговоров Центра с Квебеком. Это сложная институциональная система неформальных отношений между правительствами различных уровней, позволяющая обеспечивать относительную устойчивость го -сударства, которому значительная часть экспертов предрекает скорый распад уже на протяжении нескольких десятилетий. Понять динамику и особенности развития канадского федерализма в опоре исключительно на «субъективистский» фактор его изменений невозможно. Динамика развития системы межправительственных соглашений определяется не столько действиями элит и их стремлением добиться выгодных для себя решений в рамках переговорного процесса (т.е. стратегическим аспектом), сколько устойчивостью и прочностью самих «правил игры», которые постоянно воспроизводятся новыми поколениями элиты (т.е. структурно-институциональным аспектом). Как отмечает Симеон, ключевым элементом такой практики взаимоотношений выступает «институциональный интерес» основных политических акторов - представителей исполнительной власти Центра и регионов [Simeon, 2004, p. 103].
Испания: Переговорный процесс или этнотерриториальная конкуренция?
По сравнению с Канадой испанская государственно-территориальная система отличается большей структурной сложностью. Следствием принятой в 1978 г. Конституции Испании стало утверждение «государства автономий» с крайне гибкой схемой распределения полномочий и многомерной асимметрий [Conversi, 2007]. Основным фактором и, по сути, двигателем развития испанского «государства автономий» выступают отношения между Центром и этническими регионами, исторически подчеркивавшими свой особый статус, - Каталонией, Страной Басков и Галисией. Если в Канаде процесс институционализации взаимодействий федерации и провинций характеризуется высокой интенсивностью, то в Испании, напротив, отсутствуют устойчивые формы коммуникации и согласования интересов [Beramendi, Maiz, 2004, p. 36-137].
Естественным следствием «открытого» характера разграничения властных полномочий, закрепленного конституцией и оставлявшего множество правовых лакун [см.: Agranoff, 1993], стало утверждение в качестве основного механизма регулирования взаимоотношений Центра и этнических регионов системы двусторонних переговоров (а по мнению ряда специалистов, - трехсторонних, если политические претензии «неэтнических» регионов рассматривать в отдельности [Flynn, 2004, p. 139]). Результатом стало стихийное возникновение многочисленных механизмов «индивидуальных» переговоров между элитами Центра и регионов -закрытых встреч, совещаний, конференций. В большинстве своем они носили неформальный и, как правило, ситуативный или временный характер. Институциональное закрепление получили, в сущности, лишь два регулярно собираемых форума, ставших аренами сотрудничества разных уровней власти, - совет по финансовой политике, а также практика встреч всех национальных и региональных министров по вопросам образования.
Вместе с тем даже такой «спонтанный» порядок отношений постепенно приобрел свои относительно устойчивые контуры, утвердив особую практику взаимодействий центрального правительства с этническими регионами. Сложившуюся систему отношений испанского правительства с национальными автономиями Луис Морено обозначил как «множественную этнотерриториальную конкуренцию», подчеркивая тем самым закрепление практики одновременного ведения Центром «индивидуальных» переговоров с различными регионами с целью достижения «широких политических соглашений» [Moreno, 1996, p. 8]. Крайне важно, как подчеркивает автор, что такой порядок отношений вписался в общую динамику социального и экономического развития испанского общества. В этом смысле характер и содержание сотрудничества национального правительства с этническими регионами в существенной степени определяются воспроизводством в переговорном процессе устойчивых и укорененных в социальной почве практик взаимодействия и традиционных регуляторов, функционирующих в едином институциональном комплексе. К последним, в частности, можно отнести свойственную испанскому обществу «централист-скую инерцию», которую Морено рассматривает в качестве «сдерживающего фактора на пути к реализации регионального само-
управления» [Moreno, 1996, p. 11]. В условиях отсутствия четких формальных правил и сложности самой государственно-территориальной структуры устойчивость сложившейся в Испании системы переговорных практик между национальными и региональными элитами играет определяющую роль в сдерживании этнической напряженности и, по сути, служит гарантом сохранения «государства автономий».
Нигерия: Структурная устойчивость или институционализация беспорядка?
Нигерия традиционно характеризуется в качестве нестабильной и, возможно, самой неудачной из функционирующих сегодня в мире федераций. Однако даже в существующем виде федерализм в Нигерии признается единственной гарантией сохранения государственной целостности и, по сути, условием выживания страны как таковой. Переход от регионального федерализма (когда до 1967 г. страна состояла из нескольких регионов с преобладанием в каждом одного из трех доминирующих этносов) к государственно-территориальному делению на штаты (в настоящее время - 36) обусловливался стремлением территориально рассредоточить по нескольким субъектам представителей трех основных этносов -хауса, игбо и йоруба, - составляющих в совокупности более двух третей населения страны.
Утверждение многосубъектной федерации позволило существенно смягчить этнические противоречия. Однако новое федеративное деление заставило по-новому выстраивать отношения не только между представителями различных этнических групп, но и между различными кланами в рамках единого этноса. Это привело к росту неформальных взаимодействий в отношениях между элитами различных регионов и укреплению практики этнического клиентелизма, подменявшего собой, по сути, всю систему государственного управления [Kew, Lewis, 2009, p. 376]. Действие так называемого «федеративного принципа» внутри страны приобрело глубоко элитистский характер, основываясь на «дележе должностей и кабинетов между местными элитами» [Suberu, 2001, p. 139]. С этой точки зрения федерализация страны представляла собой
процесс фрагментации бюрократической иерархии клановых структур, опирающихся на широкую сеть клиентелистских связей.
Однако даже в условиях жесткой субординации как центральные, так и местные этнические элиты оказались вынуждены вести постоянный диалог друг с другом, проявляющийся в многочисленных согласованиях и сделках. Результатом таких «переговоров» стала институционализация целого ряда компромиссных решений, значительно способствовавших смягчению этнических разногласий в стране. Наиболее ярким примером может служить постепенно утвердившийся в политической практике Нигерии принцип «этнической ротации» - смены на ключевых должностях как центральных, так и местных органов власти представителей различных этнических групп. Своего рода символическим закреплением этого принципа стало избрание в 1999 г. президентом страны «южанина» и христианина йоруба Олусегуна Обасанджо, прервавшее длительный период доминирования в федеральном правительстве «северян».
Несмотря на закрытый и во многом коррумпированный характер управления страной, клановые элиты Нигерии сумели сохранить главное в консервации этнических противоречий - саму федеративную структуру. Не будет преувеличением сказать, что для нигерийского государства федерализм имеет, прежде всего, структурное значение, обеспечивая «компромиссное» территориальное деление крупнейших этносов. Эта особенность четко просматривается в отношении самого нигерийского общества к федерализму, для которого он выступает «не принципом централизованного демократического правления, а всего лишь гарантией этнического и религиозного представительства в системе органов управления, в независимости от того, насколько она централизована» [Лёашо1е-кип, Ктса1ё, 1991, р. 178]. В этом смысле сложившийся в Нигерии порядок неформальных клиентелистских взаимодействий между этническими кланами стоит рассматривать не столько как «подрывной» по отношению к федеративным институтам, сколько как поддерживающий их. Тем более учитывая то, что даже на формально-правовом уровне нигерийский федерализм отличает крайне централизованный характер [8иЬеги, 2004, р. 342].
За последние два десятилетия этническим элитам Нигерии удавалось достигать баланса интересов в ключевых вопросах госу-
дарственно-территориальной политики страны. Система согласований между этническими кланами, пусть и глубоко элитистская по своей природе, сумела обеспечить относительный консенсус вокруг существующей федеративной структуры. Однако дальнейшая жизнеспособность этой структуры будет целиком зависеть от того, насколько такая практика согласований сохранит свою устойчивость и воспроизводимость в процессе политических взаимодействий конфликтующих этнических групп.
Этнофедерализм в России: «Татарстанская модель» и условия ее воспроизводства
В России потенциал федерализма в разрешении этнических противоречий оценивается крайне неоднозначно. Для одних существующая федеративная система представляет собой тяжелое и неизбежное «наследие» советского прошлого. Для других выступает чуть ли не единственно возможным механизмом сохранения существующего этнического разнообразия в рамках целостного государства.
В настоящей работе переговорный потенциал российского федерализма будет рассмотрен на примере динамики двусторонних отношений Центра с одним из крупнейших этнических регионов -Республикой Татарстан.
Отношения Татарстана с федеральным Центром стали «особым» случаем как в выстраивании новой российской властью своей региональной политики, так и в механизмах разрешения обостряющихся этнических конфликтов. По замечанию Стонер-Вейс, взаимодействия Казани и Москвы дали поучительный опыт в урегулировании этнических противоречий, что стало особенно очевидно на фоне событий вокруг Чечни [81юпег-Мге188, 2004, р. 303].
Что же обусловило успех «татарстанской модели» и, самое главное, ее устойчивое воспроизводство в современной российской политической практике?
Наш основной тезис заключается в том, что поддержание баланса интересов и смягчение напряженности во взаимоотношениях Центра и Республики Татарстан было обеспечено утверждением и постепенной институционализацией в процессе их взаимодействия комплекса переговорных практик, приобретшего со
временем достаточную устойчивость, чтобы оказывать влияние на предпочтения федеральной и региональной этнической элиты и, как следствие, существенно корректировать их стратегии. При этом сложившаяся в ходе взаимодействия сторон система двусторонних соглашений представляет собой сложное сплетение правовых установлений, различных по своему характеру и устойчивости неформальных механизмов согласования интересов, а также воспроизводимых в общем комплексе регуляторов символических значений.
Именно этим, на наш взгляд, можно объяснить то, что утвердившийся порядок отношений между Центром и республиканскими элитами не претерпел серьезных изменений, несмотря ни на смену государственных элит, ни на «колебания маятника» от «обвальной децентрализации» к «жесткой рецентрализации», ни на трансформацию общих социально-экономических условий развития страны.
В целом характер отношений между Москвой и Казанью служит ярким подтверждением того тезиса, что «новый» российский федерализм в своих основных контурах сформировался еще в советский период, а его нынешние конституционные обличия стали не более, чем «формой децентрализации советской номенклатуры» [Афанасьев, 2006, с. 219]. Своими корнями «торг» между руководящей элитой страны и представителями этнической элиты Татарстана уходит далеко в советское прошлое. Как отмечает Равьо, еще в 1967 г. руководство республики обращалось с предложением к союзному Центру относительно возможности повышения ее сравнительно невысокого статуса как автономной республики в составе РСФСР [Равьо, 1998, с. 196]. К концу 1980-х годов подобные «предложения» приобрели характер открыто выражаемых претензий, а уже в начале 1990-х «торг» между элитами Центра и республики стал публичным, превратившись в политическую борьбу за полномочия и ресурсы.
В случае с этнической элитой республики процесс «перетягивания каната» между Центром и регионами не был ситуативным феноменом, присущим периоду «эпохи перемен». В условиях строительства нового государства сам «торг» между Москвой и Казанью постепенно институционализировался в рамках системы двусторонних отношений, основанной на принципе «индивидуального подхода» и использовании особых, как правило, глубоко
неформальных, способов артикулирования и механизмов согласования интересов обеих сторон. Эта система оказалась публично оформлена в виде подписания Федерацией договора с республикой 1994 г. При этом само подписание соглашения носило в большей степени декларативный характер. По сути, договор представлял собой лишь одну из множества межэлитных «компромиссных сделок», которая, в отличие от остальных, получила широкий публичный резонанс.
Факт подписания документа совершенно не означал завершения «торга». Напротив, теперь сотрудничество элит вступало в свою новую фазу. По мнению Равьо, «российско-татарстанский договор показал, что наряду с напряжением между Москвой и Казанью закулисно ведется непрерывный и конструктивный диалог с самого начала постсоветской эры» [Гайда, Руденко, 1998, с. 273]. Договор подчеркивал глубину накопившихся противоречий и обнаруживал новые, требовавшие по крайней мере частичного разрешения. Как отмечают Н.М. Мухарямов и Л.М. Мухарямова, «договор не имел прямой силы юридического действия и не отменял конституционных коллизий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан» [Мухарямов, Мухарямова, 2004, с. 318]. Кроме того, его заключение следовало скорее из логики ситуации, нежели последовательного выстраивания отношений. Те же авторы подчеркивают, что подписание документа было обусловлено вполне конкретными обстоятельствами - «отказом правящей элиты Татарстана от фактического бойкота выборов в Федеральное Собрание РФ» [Мухарямов, Мухарямова, 2004, с. 318].
Собственно правовое содержание договора не имело, по большому счету, серьезного политического значения. Если закрепленные в договоре нормы и выполняли роль регулятора в отношениях между элитами Центра и региона, то эта роль никак не была определяющей. Сложно назвать определяющим и тот факт, что документ закреплял негласные договоренности, формализуя практику согласования спорных вопросов между Федерацией и республикой . Большинство его положений носили слишком общий характер, не отражая всей сложности процесса «торга» и тонкости выполнения взятых обеими сторонами на себя обязательств. Эффект, оказанный договором на дальнейшее выстраивание отношений между Москвой и Казанью, заключался в другом.
Институциональная значимость договора между Центром и Республикой Татарстан определялась не только и не столько юридическим статусом и сопутствовавшими неформальными согласованиями, сколько тем широким общественно-политическим резонансом, который получило его подписание. В Послании Президента к Федеральному Собранию РФ 1995 г. подчеркивалось, что именно «в прошлом году стало ясно, что преодолена явная угроза сепаратизма» [Ельцин Б.Н., 1995]. Договор тем самым приобретал символическое значение. Он воспринимался не просто как правовой документ, дополняющий конституционные нормы, а как механизм достижения компромисса на договорной основе. Весьма показательны в этом смысле выступления многих высокопоставленных чиновников того времени. Советник Президента РФ по вопросам отношений с субъектами Федерации Николай Медведев, в частности, заявлял: «Договор, подписанный с Татарстаном, - это модель построения федерализма для нашей страны. Этот цивилизованный метод ведения переговоров может позволить реорганизовать государственное устройство России, включая и СНГ» [Независимая газета, 1994].
Насколько публичным и наполненным символическим смыслом было подписание двустороннего соглашения в 1994 г., настолько негласным и слабо афишируемым оказалось его фактическое расторжение, которое произошло в 2004 г., т.е. в самой последней фазе манифестационной по своему характеру кампании о разрыве договоров с регионами, объявленной Путиным в самом начале своего президентского правления. Это лишь подчеркивало, что основной функцией договора стала легитимация «особого» порядка отношений, сложившегося между Москвой и Казанью, контуры которого оставались неизменными и в новых политических условиях.
На фоне масштабных преобразований начала 2000-х годов в сфере федеративных отношений характер взаимоотношений Центра и республики не претерпел сколько-либо серьезных изменений. В условиях повсеместной демонстрации «политической воли» поведение Кремля по отношению к этнической элите Татарстана отличалось крайней осторожностью, совершенно не свойственной стилю новой власти. Оно словно бы следовало соблюдению тех принципов партнерских отношений Москвы и Казани, о которых
Шаймиев говорил еще в 1995 г. [Известия Татарстана, 1995]. Каждый шаг федеральной власти был тщательно выверен и просчитан, а в публичных выступлениях Президента России, посвященных взаимоотношениям с республикой, «преобладали подчеркнуто уважительные, почти комплиментарные выражения» [Мухарямов, Мухарямова, 2004, с. 320]. Любые серьезные решения, касающиеся приведения в соответствие федерального и республиканского законодательств, носили глубоко не публичный и закрытый характер, сопровождались множеством неформальных встреч и согласований.
В случае возникновения малейшей напряженности или критики в свой адрес со стороны руководства республики Центр следовал проверенному механизму ведения переговоров - изначально демонстрировал внешнюю невозмутимость, воздерживался от каких-либо публичных заявлений, опираясь на дискурс «доверительных» отношений. При этом все проблемные вопросы обсуждались в ходе закрытых переговоров, индивидуальных встреч представителей федеральной и региональной элит, о которых широкой публике становилось известно после официальных заявлений об «укреплении взаимодействия». В частности, в ходе своего визита в Татарстан в марте 2000 г. В.В. Путин по результатам встречи с президентом республики М. Шаймиевым заявлял: «Сегодня Президент Шаймиев предложил абсолютно приемлемый вариант и межбюджетных, и федеративных отношений, они в русле российской государственности. Я уже говорил и еще раз повторю, что Президент Татарстана - один из основателей современного Российского государства. Он стоял у истоков формирования Федерации» [Республика Татарстан, 2000].
Неизменным остался и особый экономический статус республики. Пользуясь многочисленными налоговыми и финансовыми преференциями в 1990-е годы, Казань сохранила их и в условиях «нового централизма». Как отмечает Зубаревич, сегодня Татарстану «обеспечивается широкомасштабное дополнительное финансирование из федерального бюджета по разным каналам для реализации многочисленных инвестиционных программ» [Зубаревич, 2010, с. 91].
Весьма показательным шагом в русле сохраняемых устойчивых переговорных отношений Центра и региона стало подписание в 2007 г. нового договора о разграничении полномочий [Договор,
2007]. Этот документ можно считать глубоко формальным или, по замечанию Сидоренко, «весьма скромным» [Сидоренко, 2010, с. 97]. Вместе с тем сам факт его появления на фоне декларируемой политики унификации законодательства и «укрепления властной вертикали» лишний раз служит подтверждением соблюдения Москвой и Казанью политики особых взаимных обязательств.
Более того, и в юридическом плане этот договор содержал крайне важный пункт. Как обозначено в ст. 2 документа, «для кандидатур на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан... устанавливается дополнительное требование, предусматривающее владение государственными языками Республики Татарстан» [Договор, 2007]. С учетом того, что государственным языком в республике наряду с русским, в соответствии с той же статьей Договора, признается и татарский, знание последнего стало для этнической элиты своего рода формально закрепленной страховкой от появления на посту главы региона «варяга», назначаемого Москвой.
Этой нормой элита республики сумела воспользоваться уже в начале текущего года, когда вместо оставившего свой пост президента Республики Татарстан Минтимера Шаймиева новым главой региона Кремлем был утвержден Рустам Минниханов, возглавлявший республиканское правительство с 1998 г. Произошедшая в республике смена руководства выступила ярким примером реализации сценария «преемник» на региональном уровне. При этом совершенно не важно, станет ли новый президент республики столь же публичной фигурой, как и прежний глава региона. Самое главное, что такое назначение полностью вписывается в логику и утвердившийся порядок отношений Центра и этнической элиты Татарстана.
***
Большинство этнических федераций сегодня принято характеризовать как находящиеся либо в состоянии «перманентного кризиса» (Канада, Нигерия), либо в состоянии затяжного и также, по сути, перманентного перехода (Россия, Испания). Одним традиционно грозит распад, другим - скатывание к унитаризму. Как следствие и те и другие оказываются далеки от нормативного
идеала федеративного устройства. Но что такое идеал этнофедера-лизма? И существует ли он в принципе?
Несмотря на всю остроту имеющихся проблем и противоречий, каждое из перечисленных государств сумело по-своему смягчить этническую напряженность и каждое, пусть и в разной степени, достигло в этом успеха, избежав худших сценариев развития событий. При этом очевидно, что ни в одном из рассмотренных случаев федерализм не стал просто ситуативным феноменом, разово использованным политическими элитами. И даже если он мыслился таким изначально, позже элитам пришлось столкнуться с последствиями собственных действий.
В каждом случае федерализм оказался вписан в устойчивые практики социальных взаимодействий, каналы межэлитной коммуникации и механику воспроизводства властных отношений. Именно это обусловило превращение переговорного процесса конфликтующих сторон из набора ситуативных стратегий элит в комплекс устойчиво воспроизводимых этими элитами практик. При разной степени интенсивности институционализация переговорного процесса между Центром и этническими регионами становилась определяющим фактором в урегулировании этнических противоречий. Представляется, что подобный ракурс рассмотрения этнофедерализма позволяет избежать однозначных диагнозов в его оценке и как «панацеи» от всех проблем, и как «дестабилизатора» этнических отношений, давая возможность сосредоточиться на не всегда очевидном и нередко скрытом потенциале федеративных механизмов в урегулировании этнических конфликтов.
Список литературы
Афанасьев М.Н. Невыносимая слабость государства: Очерки национальной политической теории. - М.: РОССПЭН, 2006. - 272 с.
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. - 2007, 26 июня. - Режим доступа: http ://www. tatar. ru/append20.html
Ельцин Б.Н. Послание Президента России Бориса Ельцина Федеральному Собранию РФ: «О действенности государственной власти в России». - 1995 - Режим
доступа: http://www.intelros.ru/2007/02/05/poslanie_prezidenta_rosii_borisa_elcina_fede-
ralnomu_sobraniju_rf_o_dejjstvennosti_gosudarstvennojj_vlasti_v_rossii_1995_god.
html
Зубаревич Н. Социоэкономические различия между этническими регионами и политика перераспределения // Федерализм и этническое разнообразие в России: Сб. ст. / Под ред. И. Бусыгиной и А. Хайнеманн-Грюдера. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. - С. 80-93.
Известия Татарстана. - Казань, 1995. - 15 февраля.
Мухарямов Н.М., Мухарямова Л.М. Татарстан в условиях рецентрализации по-путински // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная?: Сб. статей / Под ред. К. Мацузато. - М., 2004. -368 с. - (Славяно-евразийские исследования; Вып. 1).
Независимая газета. - М, 1994. - 17 марта.
Равьо Ж.-Р. Феномен Татарстана и федеративное устройство в России // Вестник Евразии. - М.: ОИИЦ «Вестник Евразии», 1998. - № 1-2. - С. 180-202.
Республика Татарстан. - Казань, 2000. - 23 марта.
Сидоренко А. Политическая власть в этнических регионах // Федерализм и этническое разнообразие в России: Сб. ст. / Под ред. И. Бусыгиной и А. Хайнеманн-Грюдера. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. -С. 94-111.
Федерализм в России и Канаде: Курс лекций / Под ред. Кабышева С.В., Лекси-на И.В., Элдера Д. И. др. - М.: Формула права, 2009. - 308 с.
Федерализм и децентрализация / Под ред. Гайда А.В., Руденко В.Н. - Екатеринбург: УрО РАН, 1998. - 416 с.
Хайнеманн-Грюдер А. Этнический федерализм в сравнительном ракурсе // Федерализм и этническое разнообразие в России: Сб. ст. / Под ред. И. Бусыгиной и А. Хайнеманн-Грюдера. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. - С. 203-213.
Agranoff R. Inter-governmental politics and policy: Building arrangements in Spain // Regional and federal studies. - L., Routledge, 1993. - Vol. 3, Issue 2. - P. 1-28.
Kew D., Lewis P. The making of the Modern Nigerian State// Introduction to comparative politics / Kesselman M., Krieger J., Joseph W.A. (eds.). - 5. Ed. - Wadsworth publishing; 2009. - P. 364-377.
Riker W.H. Federalism: Origin, operation, significance. - Boston: Little, Brown & Co., 1964. - 169 p.
Adamolekun L., Kincaid J. The federal solution: Assessment and prognosis for Nigeria and Africa // Publius: The journal of federalism. - Oxford: Oxford univ. press, 1991. - Vol. 21, N 4. - P. 173-188.
Beramendi P., Maiz R. Spain: Unfulfilled federalism, (1978-1996) // Federalism and territorial cleavages / Amoretti U.M., Bermeo N. (eds.). - Baltimore; L.: The Johns Hopkins univ. press, 2004. - P. 123-154.
Bermeo N. The import of institutions// Journal of democracy. - Baltimore: The Johns Hopkins univ. press, 2002. - Vol. 13, N 2. - P. 96-110.
Conversi D. Asymmetrical federalism and consociational practice: Spain, Italy and Beyond: The report for ECPR Conference. - ECPR conference Pisa, September 2007. - Mode of access: http://www.essex.ac.uk/ecpr/events/generalconference/ pisa/papers/pp1134.pdf
Erk J., KoningE. New structuralism and institutional change: Federalism between centralization and decentralization // Comparative political studies. - Seattle, Wash., 2010. - Vol. 43, N 3. - P. 353-378.
Flynn M.K. Between autonomy and federalism. Spain // Schneckener U., Wolff S. Managing and settling ethnic conflicts: Perspectives on successes and failures in Europe, Africa, and Asia. - Palgrave Macmillan, 2004. - 256 p.
Horowitz D.L. Ethnic groups in conflict. - Berkeley: Univ. of California press, 1985. -697 p.
Johns C.M., O'Reilly PL., Inwood G.J. Formal and informal dimensions of intergovernmental administrative relations in Canada // Canadian public administration. -Institute of public administration of Canada; Wiley-Blackwell, 2007. - Vol. 50. Issue 1. - P. 21-41.
Livingston W.S. A Note on the nature of federalism// Political science quarterly. - Academy of political science, 1952. - N 67, March 1952. - P. 81-95.
Livingston W.S. Federalism and constitutional change. - Oxford: Clarendon press, 1956. - 380 p.
Moreno L. Federalization and ethnoterritorial concurrence in Spain // Working Paper 96-06. - Instituto de Estudios Sociales Avanzados (CSIC), 1996. - Mode of access: http://www.iesam.csic.es/doctrab1/dt-9606.pdf
Rothchild D. Ethnicity, negotiation, and conflict management // The SAGE handbook of conflict resolution / Bercovitch J., Kremenyuk V., Zartman I.W. (eds.). - Sage publications Ltd, 2008. - P. 246-263.
Simeon R. Canada: Federalism, language, and regional conflict // Federalism and territorial cleavages / Amoretti U.M., Bermeo N. (eds.). - Baltimore; L.: The Johns Hopkins univ. press, 2004. - P. 93-122.
Stoner-Weiss K. Russia: Managing territorial cleavages under dual transitions // Federalism and territorial cleavages / Amoretti U.M., Bermeo N. (eds.). - Baltimore; L.: The Johns Hopkins univ. press, 2004. - P. 301-326.
Suberu R.T. Nigeria: Dilemmas of federalism // Federalism and territorial cleavages / Amoretti U.M., Bermeo N. (eds.). - Baltimore; L.: The Johns Hopkins univ. press, 2004. - P. 327-354.
Suberu T.R. Federalism and ethnic conflict in Nigeria. - United States institute of peace, 2001. - 208 p.
Workshop on autonomy arrangements and internal territorial conflicts. Final report. -The peace research institute Oslo. - Oslo, 14-15 November 2003. - Mode of access: http://www.prio.no/CSCW/Events/Event/?oid=20558244.
Zartman I.W. Conflict resolution and negotiation // The SAGE handbook of conflict resolution/ Bercovitch J., Kremenyuk V., Zartman I.W. (eds.). - L.: Sage publications Ltd, 2008. - P. 322-339.
