CC BY
384
Христинич Ирина Валерьевна
аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации
(тел.: 88612673661)_
Федеральный государственный пожарный надзор как объект прокурорского надзора
В статье обосновывается положение о том, что деятельность органов федерального государственного пожарного надзора является контрольно-надзорной. Несмотря на достаточную самостоятельность, наличие иерархичной, строгоподчиненной системы органов исполнительной власти и контрольно-надзорных полномочий, органы федерального государственного пожарного надзора являются объектом прокурорского надзора.
Ключевые слова: пожарная безопасность, прокурор, объект, контроль, надзор, ОГПН.
I.V. Hristinich, post-graduate of the Academy of the General Prosecutor of the Russian Federation; tel.: 88612673661.
Federal state fire supervision as object of public prosecutor's supervision
The article substantiates the position that functions of the federal agency of the state fire control are supervisory. Despite its self-sufficiency and fact that the system of the executive authorities and the supervisory powers are hierarchical and subordinate, the federal agency of the state fire control is the object of Public Prosecutions.
Key words: fire safety, prosecutor, object, control, supervision, federal agency of the state fire control.
Объекты и субъекты прокурорского надзора - это две научные категории, которые длительно время не имели однозначного определения, а в некоторых случаях исследователями допускалось «смешение понятий «объект» и «субъект» надзора».
Например, А.А. Чувилева государственные органы, учреждения, организации, органы местного самоуправления, а также их деятельность, связанную с исполнением законов, отнесла к объектам прокурорского надзора, а В.Ф. Крюков эти же органы назвал поднадзорными субъектами.
Вместе с тем, в последнее время эти понятия начали четко разграничивать. Субъект прокурорского надзора - это прокурор, носитель прав и обязанностей, а объект прокурорского надзора - это те учреждения и организации, которые поднадзорны прокуратуре и в отношении которых осуществляются функции прокурорского надзора.
Следовательно, объектами прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности выступают все те органы, учреждения, организации, которые задействованы в правоотношениях в области обеспечения пожарной безопасности.
В преамбуле Федерального закона «О пожарной безопасности» дается полный перечень лиц, задействованных в правоотношениях в сфере пожарной безопасности. Это органы
государственной власти, органы местного самоуправления, учреждения, организации, крестьянские (фермерские) хозяйства, иные юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, общественные объединения, индивидуальные предприниматели, должностные лица, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.
Наиболее удачно субъекты обеспечения пожарной безопасности классифицировал В.А. Гуциев в зависимости от организации общественных отношений: на субъекты государственной системы обеспечения пожарной безопасности и субъекты негосударственной системы обеспечения пожарной безопасности.
Исходя из этой классификации, учитывая требования ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предполагается, что преимущественно объектами прокурорского надзора являются субъекты государственной системы обеспечения пожарной безопасности: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, относящиеся к органам исполнительной власти, органы представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Определенной особенностью для объектов прокурорского надзора является их множественность.
250
Федеральным законом «О пожарной безопасности» система обеспечения пожарной безопасности представлена в виде единой системообразующей пожарной охраны, включающей в себя:
Государственную противопожарную службу; Муниципальную пожарную охрану; Ведомственную пожарную охрану; Частную пожарную охрану; Добровольную пожарную охрану. Федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы (Главное управление) представлена как самостоятельное оперативное структурное подразделение МЧС Российской Федерации, возглавляющее систему Государственной противопожарной службы и осуществляющее свою деятельность через следующие органы управления, подразделения и учреждения [1]:
структурные подразделения центрального аппарата МЧС России;
структурные подразделения территориальных органов МЧС России - региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органов, уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации;
органы государственного пожарного надзора;
пожарно-технические научно-исследовательские и образовательные учреждения;
подразделения обеспечения деятельности федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы;
подразделения федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, созданные в целях обеспечения профилактики пожаров и (или) их тушения в организациях (объектовые подразделения);
подразделения федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, созданные в целях обеспечения профилактики и тушения пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, а также в особо важных и режимных организациях (специальные и воинские подразделения);
подразделения федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, созданные в целях обеспечения профилактики и тушения пожаров в населенных пунктах (территориальные подразделения);
подразделения федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, созданные в целях охраны
имущества организаций от пожаров на договорной основе.
Осуществлять проверки соблюдения требований пожарной безопасности организациями и гражданами, принимать соответствующие меры по их устранению относится к полномочиям органов Федерального государственного пожарного надзора, который с одной стороны является одним из элементов системы Федеральной противопожарной службы государственной противопожарной охраны, а с другой стороны имеет свою систему органов, представленных в структурных подразделениях всей иерархичной системы МЧС России.
Таким образом, из вышеуказанной системы органов обеспечения пожарной безопасности наиболее актуальной для прокуратуры является деятельность органов государственного пожарного надзора, которая сопряжена с определенным вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность юридических лиц и граждан, а также наложением некоторых запретов и ограничений.
Изначально созданная в 1927 г. единая система государственного пожарного надзора, которая вместе с профессиональными городскими и объектовыми пожарными частями, добровольными пожарными дружинами была призвана обеспечить осуществление как предупредительных, так и оборонительных мер по борьбе с огнем в городах, сельской местности и на промышленных предприятиях [2], за вековой период неоднократно преобразовывалась и реформировалась.
Осуществление государственного пожарного надзора относилось к деятельности Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел СССР, РСФСР и Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 09.11.2001 №1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» [3] Государственная противопожарная служба Министерства внутренних дел, преобразована в Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
Объединение МЧС России и противопожарной службы имело задачу исключения дублирующих функций, параллелизма действий двух структур при условии сохранения стабильного функционирования системы государственной противопожарной службы, сохранения социальных льгот и гарантий для личного состава Службы [4].
За этот период государственный пожарный надзор причислялся то к органам ведомственного контроля, то административного надзора.
251
В последнее время органы государственного пожарного надзора относятся к органам контроля и надзора.
До включения Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, государственная пожарная служба в большей степени имела признаки контролирующего органа [5].
Профессор В.Г. Бессарабов, разграничивая компетенцию контрольных органов государственной власти и прокуратуры, отнес деятельность Государственной противопожарной службы МВД Российской Федерации к органам административного надзора с ярко выраженной специализацией [6].
По мнению И.В. Жукова, в настоящее время Государственный пожарный надзор МЧС России, являясь структурным элементом государственного органа исполнительной власти, имеет все необходимые признаки административного надзорного органа. Одновременно с этим, в ходе проводимой в России административной реформы, законодателем у Госпожнадзора изъяты функции внешнего контроля, которыми он был наделен ранее [7].
После принятия Федерального закона от 26.12.2006 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон от 26.12.2006 № 294-ФЗ), государственный пожарный надзор многими исследователями административного права стал относиться к органам контроля и надзора [8].
В последнее время считается, что «современное российское законодательство, регулируя отношения в сфере государственного управления, не устанавливает принципиальных различий между государственным контролем и государственным надзором» [9].
В ст. 2 Федерального закона под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и при-
нимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Несмотря на объединение в одном определении понятий контроль и надзор, предполагается, что в нем заложены два самостоятельных направления деятельности:
деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений -что больше относится к контролю;
деятельность по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями - что можно отнести к надзору.
Также законодателем сформулировано понятие муниципального контроля - это деятельность органов местного самоуправления по организации и проведению проверок по вопросам местного значения.
Следовательно, с одной стороны контрольная деятельность законодательно отличается от надзорной, с другой стороны органы исполнительной власти, подпадающие под действия Федерального закона от 26.12.2006 № 294-ФЗ, наделены и контрольными и надзорными полномочиями.
В целях приведения в соответствие с Федеральным законом от 26.12.2006 № 294-ФЗ деятельности органов государственного пожарного надзора Правительством Российской Федерации принято новое Положение о Федеральном государственном пожарном надзоре [10], которым внесены изменения в его компетенцию и по-новому сформулированы задачи.
Так, если в п. 2 Положения о государственном пожарном надзоре [11] основной задачей являлась деятельность по проведению проверки соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам этой проверки, то в настоящее время органы государственного
252
пожарного надзора осуществляют деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения в установленном порядке проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, а также на систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности.
Таким образом, в деятельности органов государственного пожарного надзора присутствуют как контрольные, так и надзорные полномочия. Поэтому, на наш взгляд, современные преобразования федерального государственного пожарного надзора, по праву обозначили эту деятельность как контрольно-надзорнУЮ, наделяя ее более эффективной, результативной и целесообразной самостоятельностью с иерархичной, строго подчиненной системой органов исполнительной власти.
Учитывая наличие специального контрольно-надзорного органа - органа государственного пожарного надзора, может возникнуть утверждение, что прокурор не должен подменять его специализированную деятельность, осуществлять надзор за исполнением законов о пожарной безопасности, а при выявлении таковых нарушений, соответствующую информацию должен отправлять в органы государственного пожарного надзора для принятия соответствующих мер в пределах предоставленных полномочий.
Вместе с тем, необходимо отметить, что прокурорское вмешательство во всех случаях будет обоснованным, если имеются достаточные данные о допускаемых нарушениях требований законов о пожарной безопасности со стороны государственного пожарного надзора, деятельность которого в настоящее время полностью подпадает под «законодательные новеллы Федерального закона от 26.12.2006 № 294-ФЗ, закрепившие на самом высоком уровне роль прокуроров в обеспечении законности в предпринимательской сфере» [12].
1. Постановление Правительства РФ от 20 июня 2005 № 385 «О Федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы» в редакции постановления Правительства от 20.06.2011. № 484.
2. Маркин С. В. Пожарная безопасность в системе вопросов местного значения // Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск. 2006. С. 78.
3. Указ Президента Российской Федерации от 09.11.2001 № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» // СЗ РФ. 2001. № 46. Ст. 4338.
4. Кишкурно В. Т. Проблемы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации // Пожарная безопасность. 2003. С. 10.
5. Жуков И. В. «Правовое регулирование деятельности единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России в современных условиях // Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 27.
6. Бессарабов В.Г. «Организация и деятельность Российской Прокуратуры 19962006» // Нальчик «Эль-Фа». 2006. С. 234-236.
7. Жуков И.В. «Правовое регулирование деятельности единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России в современных условиях // Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 27
8. Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малу-мов Г.Ю. Административное право: Учебник // «Юстицинформ», 2007.
9. Филатова А.В., Митякина И.В. Перспективы становления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. № 9.
10. Постановление Правительства от 12.04.2012 №290 «О федеральном государственном пожарном надзоре» // Российская Бизнес-газета. 2012. 24 апреля. № 16.
11. Постановление Правительства от 21.12.2004 № 820 «О государственном пожарном надзоре» отменено постановлением Правительства от 12.04.2012 № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре».
12. Винокуров А.Ю. Деятельность прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности // Законодательство и экономика. 2009. №4.
1 The resolution of the Government of the Russian Federation of June 20, 2005 No 385 "About the Federal fire service of the Public fire service" in edition of the government resolution 20.06.2011. No 484.
2. Markin S. V. Fire safety in system of questions of local value // Dis. ... cand. law scien. Chelyabinsk. 2006. P. 78.
3. The decree of the President of the Russian Federation of 09.11.2001 No 1309 "About improvement of public administration in the field fire safety" // SZ Russian Federation. 2001 . No 46. Art. 4338.
4. Kishkurno V.T. Problems of ensuring fire safety in the Russian Federation // Fire safety. 2003. P. 10.
253
5. Zhukov I.V. "Legal regulation of activity of uniform system of the state supervisions in the sphere of competence of Emercom of Russia in modern conditions // Dis. ... cand. law scien. SPb., 2008. P. 27.
6. Bessarabov V.G. "Organization and activity of the Russian Prosecutor's office 1996-2006" // Nalchik "Ale Pha". 2006. P. 234-236.
7. Zhukov I.V. "Legal regulation of activity of uniform system of the state supervisions in the sphere of competence of Emercom of Russia in modern conditions//Dis. ... cand. law scien. SPb. 2008 . P. 27
8. Zvonenko D.P., Malumov A.Yu., Malu-mov G.Yu. Administrative law: Textbook // "Yustitsinform", 2007.
9. Filatova A.V., Mityakina I.V. Prospects of formation of the state control (supervision) in the Russian Federation // Administrative and municipal it is right. 2008. No 9.
10. The government resolution of 12.04.2012 No 290 "About federal state fire supervision"// the Russian Business newspaper. 2012. April 24. No 16.
11. The government resolution of 21.12.2004 No 820 "About the state fire supervision" is cancelled by the government resolution of 12.04.2012 No 290 "About federal state fire supervision".
12. Vinokurov A.Yu. Prosecutor's office activity in the sphere of protection of the rights of subjects of business activity // Legislation and economy. 2009. No 4.
254
