CC BY
69
УДК 37.014.61
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ - МОДЕЛЬ, ПРЕДМЕТ И ТЕХНОЛОГИЯ (НА ПРИМЕРЕ ПРОВЕРОК УЧРЕЖДЕНИЙ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ). ЧАСТЬ 1.
Фирсова Л.В., Институт управления образованием РАО, Москва, Email: firs1968@mail.ru
Аннотация. В статье обобщен опыт правового регулирования и организации надзорной деятельности в области образования Российской Федерации. Раскрыты особенности осуществления проверок учреждений дошкольного образования в рамках федерального государственного надзора. Сформирована модель осуществления государственного контроля (надзора), определен предмет проверок, раскрыта технология осуществления проверок в рамках федерального государственного надзора в области образования на основе действующего в 2011 году законодательства. Выявлены противоречия в толковании некоторых норм законодательства Российской Федерации, регламентирующего осуществление проверок учреждений образования. Ключевые слова: государственный контроль (надзор) в области образования; модель, предмет и технология осуществления контроля (надзора); виды проверок.
THE FEDERAL GOVERNMENT OVERSIGHT OF EDUCATION - A MODEL, GOODS AND TECHNOLOGY (FOR EXAMPLE, AUDITS OF PRESCHOOL
EDUCATION). PART 1.
Firsova L.V., Institute of Management in Education of RAE, Moscow. Russia. Email:firs1968@mall.ru
Abstract: This article summarizes the experience of the organization, implementation and regulatory oversight in the area of Education of the Russian Federation. The features of the inspections of preschool education in the federal state supervision are explained. Form a model of state control (supervision) is formed, the subject of tests is determined; technology of inspections under the supervision of the federal government in the field of education on the basis of existing legislation in 2011 is disclosed. Inconsistencies in the interpretation of certain provisions of the Russian legislation regulating conduct out of educational institutions are shown.
Key words: the state control (supervision) in the field of education, a model, an object and technology of control (supervision); types of inspections.
аконодательной основой для определения модели, предмета и технологии при осуществлении процедур контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования в отношении учреждений дошкольного образования являются:
• Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
• Статьи 28.1 и 38 3акона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании».
В указанные законы в целях оптимизации контрольно-надзорных функций в 2010 и 2011 году были внесены существенные изменения и дополнения, закрепленные законодательно следующими актами:
• Федеральный закон от 8 ноября 2010 г. № 293-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования»;
• Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 242-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Федеральным законом от 8 ноября 2010 года № 293-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования» уточнены полномочия Российской Федерации по вопросам надзора за исполнениям законодательства Российской Федерации в области образования, отнеся к ним следующие полномочия: государственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 24 статьи 28 настоящего акона), иными осуществляющими образовательную деятельность организациями, а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений указанным образовательным учреждениям, организациям, их учредителям, органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, контроль за исполнением таких предписаний1.
Существенной новацией для определения модели, предмета и технологии проверок при осуществлении процедур контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования в отношении учреждений дошкольного образования явилось введенная Федеральным законом от 8 ноября 2010 года № 293-Ф3
1 П. 6) а) статьи 1 Федерального закона от 8 ноября 2010 года № 293-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования»
обязанность образовательного учреждения обеспечения создания и ведения официального сайта образовательного учреждения в сети Интернет , установление перечня необходимой публичной информации о деятельности образовательного учреждения3, а также установление сроков для размещения и обновления соответствующей информации4.
Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора и муниципального контроля» еще раз уточнены полномочия Российской Федерации по вопросам надзора за исполнениям
2 П. 7) а) статьи 1 Федерального закона от 8 ноября 2010 года № 293-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно -надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования»
3 П.7) б) статьи 1 вышеуказанного Федерального закона дополняет ст. 32 3акона об образовании: .. .пунктом 4 следующего содержания:
"4. Образовательное учреждение обеспечивает открытость и доступность следующей информации:
1) сведения:
о дате создания образовательного учреждения; о структуре образовательного учреждения;
о реализуемых основных и дополнительных образовательных программах с указанием численности лиц, обучающихся за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, по договорам с физическими и (или) юридическими лицами с оплатой ими стоимости обучения; об образовательных стандартах и о требованиях, самостоятельно установленных федеральными государственными образовательными учреждениями высшего профессионального образования в соответствии с пунктом 2 статьи 7 настоящего акона (при их наличии);
о персональном составе педагогических работников с указанием уровня образования и квалификации; о материально-техническом обеспечении и об оснащенности образовательного процесса (в том числе о наличии библиотеки, общежитий, спортивных сооружений, об условиях питания, медицинского обслуживания, о доступе к информационным системам и информационно-телекоммуникационным сетям);
об электронных образовательных ресурсах, доступ к которым обеспечивается обучающимся; о направлениях научно-исследовательской деятельности и базе для ее осуществления (для образовательных учреждений высшего профессионального образования);
о результатах приема по каждому направлению подготовки (специальности) среднего профессионального образования или высшего профессионального образования, по различным условиям приема (прием на обучение, финансируемое за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, по договорам с физическими и (или) юридическими лицами с оплатой ими стоимости обучения) с указанием средней суммы набранных баллов по всем вступительным испытаниям (только для образовательных учреждений, реализующих основные профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования и (или) высшего профессионального образования);
о наличии стипендий и иных видов материальной поддержки, об условиях предоставления их обучающимся;
о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств по итогам финансового года;
2) копии:
документа, подтверждающего наличие лицензии на осуществление образовательной деятельности (с приложениями);
свидетельства о государственной аккредитации (с приложениями);
утвержденных в установленном порядке плана финансово-хозяйственной деятельности или бюджетной сметы образовательного учреждения;
3) отчет о результатах самообследования;
4) порядок оказания платных образовательных услуг, в том числе образец договора об оказании платных образовательных услуг, с указанием стоимости платных образовательных услуг;
5) сведения, указанные в пункте 3.2 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-Ф3 "О некоммерческих организациях".
4 П. 7) в) статьи 1 вышеуказанного Федерального закона
законодательства Российской Федерации в области образования. В редакции данного Федерального закона указанные полномочия Российской Федерации изложены следующим образом (пп.1., п.1 статьи 28.1): «государственный контроль (надзор) в области образования в отношении образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации (за исключением образовательных учреждений, указанных в подпункте 24 статьи 28 настоящего Закона), иных осуществляющих образовательную деятельность организаций, а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования"5.
Этим же Федеральным законом внесены заметные уточнения в статью 38. Государственный контроль (надзор) в области образования Закона Российской Федерации «Об образовании». Так, уточнено, что:
• государственный контроль (надзор) в области образования включает в себя федеральный государственный надзор в области образования и федеральный государственный контроль качества образования;
• федеральный государственный надзор в области образования и федеральный государственный контроль качества образования осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия по государственному контролю (надзору) в области образования, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Кроме того, вышеуказанный пункт 1 дополнен новым абзацем третьим следующего содержания: "Под федеральным государственным надзором в области образования понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, а также юридическими лицами, осуществляющими образовательную деятельность, их руководителями и иными должностными лицами (далее для целей настоящей статьи - юридические лица) требований, установленных законодательством Российской Федерации в области образования, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность
5 П.2. статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора и муниципального контроля»
указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области образования, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области образования при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления и юридическими лицами своей деятельности» .
Следующим важным документом, определяющим наши подходы к определению модели, предмета и технологии проверок при осуществлении процедур контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования в отношении учреждений дошкольного образования является постановление Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011г. №164, утвердившее Положение о государственном контроле (надзоре) в сфере образования.
Указанное Положение устанавливает порядок осуществления государственного
у
контроля (надзора) в сфере образования , определяя, что его действие распространяется на отношения, связанные с осуществлением государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования и государственного контроля качества образования8.
Необходимо обратить внимание на следующий пункт Положения, говорящий о том, что государственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования и государственный контроль качества образования осуществляются уполномоченными органами в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"9.
Для определения модели, предмета и технологии проверок при осуществлении процедур контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования в отношении учреждений дошкольного образования необходимо учитывать следующие позиции Положения о государственном контроле (надзоре) в сфере образования.
Так, устанавливается, что при осуществлении государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования предметом плановых и внеплановых проверок является соблюдение.. .организациями
6 П. 3) б) статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора и муниципального контроля»
7 П. 1. Положения о государственном контроле (надзоре) в сфере образования (утв. постановлением Правительства РФ от 11 марта 2011 г. № 164)
8 П. 2 указанного Положения
9 П.6. указанного Положения
законодательства Российской Федерации в области образования. Предметом внеплановых проверок также является выполнение. организациями предписаний уполномоченных органов об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области образования10.
Определено, что документарные проверки проводятся по месту нахождения уполномоченного органа путем изучения документов и сведений, имеющихся в уполномоченном органе и (или) представленных проверяемыми органами управления, организациями и другими лицами, а также путем анализа информации, размещенной на официальных сайтах органов управления в сети Интернет, и информации, размещенной на официальных сайтах образовательных учреждений в сети Интернет в соответствии с пунктами 4 и 5 статьи 32 3акона Российской Федерации "Об образовании". Выездные проверки проводятся по месту нахождения и (или) ведения деятельности проверяемых органов управления и организаций. При осуществлении полномочия по государственному надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования в части обеспечения и проведения единого государственного экзамена проверки проводятся федеральным органом по контролю и надзору также в местах расположения пунктов проведения единого государственного экзамена и региональных центров обработки информации11.
Положением определены основные мероприятия, проводимые в рамках надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования в отношении организаций:
• анализ и экспертиза документов и материалов, характеризующих деятельность организации, в том числе локальных и индивидуальных правовых актов, по вопросам, подлежащим проверке (при проведении документарных и выездных проверок);
• анализ соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования при осуществлении образовательного процесса (при проведении выездных проверок);
• анализ наличия и достоверности информации, размещенной организацией на ее официальном сайте в сети Интернет, а также иными способами в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (при проведении документарных и выездных проверок)12.
При определении модели, предмета и технологии проверок при осуществлении процедур контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области
10 П.7 указанного Положения
11 П. 9. указанного Положения
12 П. 10. б) указанного Положения
образования в отношении учреждений дошкольного образования необходимо учитывать, что к проведению мероприятий по контролю привлекаются эксперты и экспертные организации, аккредитованные в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на основании распорядительного акта уполномоченного органа и в соответствии с заключенными с ними гражданско-правовыми договорами13.
Также положением определены общие права и обязанности уполномоченных на проведение проверки, экспертов и представителей экспертных организаций, что необходимо также учитывать в нашей работе. Права:
• посещать орган управления и организацию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при предъявлении копии распорядительного акта уполномоченного органа о проведении проверки и служебного удостоверения (иного документа, подтверждающего их полномочия);
• проводить наблюдение за ходом образовательного процесса;
• проводить оценку знаний и умений обучающихся в различных формах, в том числе в форме тестирования, собеседования, письменного или устного опроса, контрольной работы;
• проводить беседы с обучающимися, воспитанниками организации, их родителями (законными представителями), работниками органа управления или организации по вопросам, подлежащим проверке. При этом уточняется, что беседы с несовершеннолетними обучающимися или воспитанниками проводятся в присутствии их родителей (законных представителей)14.
К обязанностям лиц, уполномоченных на проведение проверки, привлекаемых к проведению проверок экспертов и представителей экспертных организаций отнесена обязанность соблюдать ограничения при проведении проверки, установленные статьей 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"15.
Как упоминалось ранее, одним из существенных нормативных правовых документов, влияющих на определение модели, предмета и технологии проверок при осуществлении процедур контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования в отношении учреждений дошкольного образования, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ (с изменениями и дополнениями) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
13 П. 12 указанного Положения
14 П.14 указанного Положения
15 П.15 указанного Положения
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», так как именно он регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля16.
Указанным Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-Ф3 установлены:
• порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
• порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
• права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
• права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры
17
по защите их прав и законных интересов .
Статьей 2. Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-Ф3 (с изменениями и дополнениями) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определены основные понятия, используемые при описании деятельности по контролю и надзору, в т.ч. в области образования, такие как государственный контроль (надзор), федеральный государственный контроль (надзор), региональный государственный контроль (надзор), муниципальный контроль, мероприятие по контролю, проверка, эксперты, экспертные организации, уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности. Этими основными понятиями бы будем оперировать в рамках настоящей работы.
Важной для определения модели, предмета и технологии проверок при осуществлении процедур контроля за соблюдением законодательства Российской
16 П. 1. Статьи 1. Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-Ф3 (с изменениями и дополнениями) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
17 П. 2 Статьи 1. Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-Ф3 (с изменениями и дополнениями) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
Федерации в области образования в отношении учреждений дошкольного образования является Статья 3. Принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля вышеуказанного Федерального закона. Для данного приложения работы основными являются принципы презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей18; открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора) , муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора) , органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации19; разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление
регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных
20
законов и законов субъектов Российской Федерации .
Анализ практики исполнения контрольно-надзорных процедур в отношении образовательных учреждений дошкольного образования детей 30 субъектов Российской Федерации выявил недостаточную степень проработанности механизмов планирования контрольно-надзорной деятельности в отношении учреждений дошкольного образования, отсутствие системности в учете и использовании результатов проверок, низкую степень проработанности документов, регламентирующих порядок осуществления федерального государственного надзора и лицензионного контроля на уровне субъектов Российской Федерации.
Согласно новеллам законодательства Российской Федерации, регулирующим деятельность органов государственной власти при осуществлении государственного контроля (надзора), определены модели действий в рамках федерального
18 П. 2) Статьи 2 указанного Федерального закона
19 П. 3) Статьи 2 указанного Федерального закона
20 П. 10) Статьи 2 указанного Федерального закона
государственного надзора в отношении учреждений дошкольного образования, предшествующие непосредственно процедуре проверки.
При этом модель действий в рамках федерального государственного надзора в отношении учреждений дошкольного образования, предшествующая непосредственно процедуре плановой проверки, имеет свои отличия по отношению к модели, регулирующей действия по организации внеплановой проверки. Схематически указанная модель выглядит так:
ПЛАНОВАЯ ПРОВЕРКА
НАШ ДЕЛЕНИЕ ПЛАНА Е ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ
УТЕЕЕВДЕНИЕ И РАЗМЕЩЕНИЕ ПЛАНА НА САЙТЕ НАДЗОРНОГО ОРГАНА
Абзацем 3 пункта 1 статьи 38 3акона РФ «Об образовании» определено, что «Под федеральным государственным надзором в области образования понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений ... юридическими лицами, осуществляющими образовательную деятельность, их руководителями и иными
должностными лицами (далее для целей настоящей статьи - юридические лица) требований, установленных законодательством Российской Федерации в области образования, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области образования, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области образования при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления и юридическими лицами своей деятельности». (Абзац введен Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ).
Таким образом, деятельность органов государственной власти по федеральному государственному надзору в отношении учреждений дошкольного образования не должна ограничиваться только проведением проверок данных учреждений. Систематическое наблюдение и анализ данных должны быть основой всей деятельности надзорного органа, направленной на предупреждение нарушений установленных законодательством требований, и только после этого планированию проверок учреждений дошкольного образования. На основе рассмотрения норм законодательства предлагается источники получения информации для анализа сгруппировать следующим образом.
АНАЛИЗ ДАННЫХ
Планы и результаты проверок прошлых лет (типичные нарушения) Мониторинг обращений граждан, организаций, информации от органов государственной власти Открытые источники информации (сайты учреждений, СМИ и т.п.)
Работа по организации учета результатов контрольно-надзорной деятельности, анализу представленных выше данных должна осуществляться системно. С этой целью рекомендуется использовать информационную систему, разрабатываемую и внедряемую Федеральной службой по надзору в сфере образования согласно пункту 20 постановления Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011 г. № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования», где определено, что федеральный орган по контролю и надзору организует формирование
и ведение федеральной государственной информационной системы учета результатов государственного контроля (надзора) в сфере образования.
Пунктом 2 Статьи 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлено, что органы государственного контроля (надзора) при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям, и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них.
Организация деятельности по предупреждению нарушений законодательства в области образования учреждениями дошкольного образования, как уже говорилось выше, должна основываться на результатах аналитической деятельности органа государственной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области образования.
Согласно нормам, определенным статьей 29 акона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», органы государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования, а именно они являются органами, осуществляющими федеральный государственный надзор в отношении учреждений дошкольного образования, ввиду передачи им полномочий Российской Федерации (статья 28.1), должны осуществлять также полномочия за счет средств субъекта Российской Федерации по:
информационному обеспечению в пределах своей компетенции образовательных учреждений (пункт 15 статьи 29);
организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений (пункт 16 статьи 29).
Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-Ф "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" установил основные принципы обеспечения доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а именно:
1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов ..., за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
2) достоверность информации о деятельности государственных органов ... и своевременность ее предоставления;
3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов ... любым законным способом.
Статьей 10 вышеуказанного закона также определено, что государственные органы для размещения информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация.
Таким образом, действия по предупреждению нарушений законодательства в области образования учреждениями дошкольного образования не противоречащими действующему законодательству Российской Федерации могут осуществляться следующими способами:
- размещение необходимой информации (инструктивной, методической) на сайте надзорного органа;
- проведение семинаров и совещаний с руководителями образовательных учреждений и их учредителями;
- направление рекомендательных писем в образовательные учреждения;
- организация курсов повышения квалификации для руководителей образовательных учреждений;
- осуществление постоянной консультативной поддержки участников образовательного процесса.
Следующим этапом, согласно предложенной модели действий в рамках федерального государственного надзора в отношении учреждений дошкольного образования, является составление плана проверок на очередной календарный год.
Пунктом 3 статьи 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлено, что «плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов».
Тем же законом установлено, что основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня.
1) государственной регистрации юридического лица;
2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица...
Вместе с тем, в пункте 9 вышеуказанной статьи сказано, что в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности сфере образования плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. № 944 установлен перечень видов деятельности, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью. К одному из таких видов деятельности относится дошкольное и начальное общее образование. Органы, осуществляющие лицензирование образовательной деятельности, могут проводить проверки данных учреждений с периодичностью не чаще 1 раза в 2 года. Как видно из этой нормы, установленная периодичность относится к лицензионному контролю за данными учреждениями.
Таким образом, периодичность проверок учреждений дошкольного образования в рамках федерального государственного надзора составляет не чаще 1 раз в три года от даты проведения последней проверки.
С целью формирования перечня проверяемых образовательных учреждений дошкольного образования, предмета и вопросов проверок, как уже говорилось выше, необходимо также руководствоваться результатами анализа данных: планов и результатов проверок прошлых лет (типичные нарушения); мониторинга обращений граждан, организаций, информации от органов государственной власти; открытых источников информации (сайты учреждений, СМИ и т.п.). Необходимым условием для повышения эффективности организации планирования проверок является использование результатов деятельности органа государственной власти, направленных на предупреждение нарушений законодательства Российской Федерации в области образования.
Для определения вида проверки (документарная или выездная) орган государственной власти, осуществляющий федеральный государственный надзор, должен учитывать возможность достижения цели проверки без выезда в
образовательной учреждение. В случае невозможности получения необходимых сведений по вопросам проверки - планируется выездная проверка.
Пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлено, что «Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица ., устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований ., исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора. ».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011 г. № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования» также определено, что документарные проверки проводятся по месту нахождения уполномоченного органа путем изучения документов и сведений, имеющихся в уполномоченном органе и (или) представленных проверяемыми организациями, а также путем анализа информации, размещенной на официальных сайтах органов управления в сети Интернет, и информации, размещенной на официальных сайтах образовательных учреждений в сети Интернет в соответствии с пунктами 4 и 5 статьи 32 3акона Российской Федерации "Об образовании".
Выездные проверки проводятся по месту нахождения и (или) ведения деятельности проверяемых организаций.
Предметом выездной проверки, согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», являются содержащиеся в документах юридического лица сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований.
Форма и содержание ежегодного сводного плана проведения плановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4 статьи 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в ежегодных планах проведения плановых проверок указываются следующие сведения:
1) наименования юридических лиц, деятельность которых подлежит плановым проверкам;
2) цель и основание проведения каждой плановой проверки;
3) дата и сроки проведения каждой плановой проверки;
4) наименование органа государственного контроля (надзора), осуществляющих конкретную плановую проверку. При проведении плановой проверки органами государственного контроля (надзора) совместно указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов.
Следующим этапом, согласно предложенной модели действий в рамках федерального государственного надзора в отношении учреждений дошкольного образования, является направление ежегодного плана проверок в органы прокуратуры.
Данная позиция законодательно закреплена в пункте 6 статьи 9 вышеуказанного Федерального закона в следующей редакции:
«В срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора) . направляют в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".».
Органы прокуратуры на основании анализа представленных разными контрольными органами государственной власти ежегодных планов предлагают им совмещение данных процедур в случае, если планируется проверка одного объекта, в нашем случае - учреждения дошкольного образования.
Согласованный таким образом ежегодный план проверок утверждается руководителем органа государственной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор, и размещается на официальном сайте в сети Интернет. Данная позиция также закреплена Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (пункт 5 статья 9).
Следующим этапом деятельности органа государственной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор, является непосредственно организация и проведение проверок. Технология организации и проведения плановой и внеплановой процедуры контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в отношении дошкольных образовательных учреждений не имеет отличий и будет описана в отдельном подразделе по следующей схеме.
Модель действий в рамках федерального государственного надзора в отношении учреждений дошкольного образования, предшествующая непосредственно процедуре внеплановой проверки, имеет свои особенности в части оснований для проведения контрольной процедуры, а также случаев, проверки по которым требуют согласования с органами прокуратуры.
Схематически указанную модель можно представить следующим образом. Статьей 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дано следующее определение предмета внеплановой проверки:
«Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом ... в процессе осуществления деятельности обязательных требований ..., выполнение
предписаний органов государственного контроля (надзора), ... проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда
животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.».
Пунктом 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011 г. № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования» уточнен предмет внеплановой проверки при осуществлении государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования:
«.предметом . внеплановых проверок является соблюдение органами управления и организациями законодательства Российской Федерации в области образования. Предметом внеплановых проверок также является выполнение органами управления и организациями предписаний уполномоченных органов об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области образования.».
Статьей 3 З акона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» дано определение понятию « аконодательство Российской Федерации в области образования»:
« аконодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.».
Пунктом 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» утверждены основания для проведения внеплановой проверки:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в пункте 2 статьи 10 вышеуказанного акона, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
Пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» раскрыты понятия «обращение гражданина», «заявление»:
• обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;
• заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Позиция подпункта «в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены)» пункта 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф вызывает наибольшее количество дискуссий в органах государственной власти, осуществляющих федеральный государственный надзор.
Правила оказания платных образовательных услуг, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. №505, дают определение понятиям "потребитель" и "исполнитель" платных образовательных услуг. В качестве потребителя могут выступать организации или граждане, имеющие намерение заказать либо заказывающие образовательные услуги для себя или несовершеннолетних граждан, либо получающие образовательные услуги лично, а в качестве исполнителя - государственные и муниципальные образовательные учреждения, негосударственные образовательные организации, научные организации, граждане, занимающиеся индивидуальной трудовой педагогической деятельностью, оказывающие платные образовательные услуги по реализации основных и дополнительных образовательных программ дошкольного, всех ступеней общего и профессионального образования.
На наш взгляд, такой подход не отражает сущности образовательных услуг, которые не могут быть сведены только к коммерческой составляющей. Представляется верным исходить из более широкого понимания образовательных услуг как услуг,
характеризующих отношения, возникающие между образовательными учреждениями (организациями), с одной стороны, и гражданами - с другой, для удовлетворения последними потребностей в общеобразовательных и профессиональных знаниях, навыках, умениях21.
Вместе с тем было бы несправедливым отождествлять понятия "образовательные услуги" и "образовательная деятельность", так как, на наш взгляд, второе понятие шире первого и включает в себя не только действия обучающего характера, но и действия по организации образовательного процесса.
Образовательная услуга - двуединая категория, так как в ее реализацию всегда включены два субъекта: обучающий (государство в лице образовательного учреждения (организации) и педагогических работников (учитель, преподаватель) и обучающийся (ученик, студент и т.д.). Главная задача образовательного учреждения (организации) и педагогических работников состоит в создании условий для получения обучающимися образования в том объеме, который предусмотрен конкретной образовательной программой, а также условий для подтверждения образовательного результата и получения документа об образовании.
Более того, за участниками образовательных отношений государство признает способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей, наделяя их правоспособностью и дееспособностью в сфере образования.
Специфика обучающихся заключается в их правоспособности и дееспособности. С одной стороны, право на образование является неотъемлемым правом, а потому принадлежит человеку с рождения. С другой стороны, равенство правоспособности всех лиц не означает, что в одно и то же время объем субъективных прав у всех граждан одинаков. Очевидно, что в раннем возрасте дети пользуются правом на образование только в той мере, в какой их родители исполняют свою обязанность закладывать основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка.
Пунктом 3 статьи 18 3 акона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» определено, что для «воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений».
21 См.: Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 280.
Отношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями) регулируются договором между ними, который не может ограничивать установленные законом права сторон (п.4 ст.18).
Согласно статье 52.1 вышеуказанного З акона «Учредители образовательных организаций, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей или законных представителей (далее - родительская плата) за содержание ребенка в указанных организациях».
Таким образом, взаимоотношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями) ребенка принимают характер «предоставляемая услуга - потребитель услуги».
В литературе существуют разные мнения по поводу понятия и характера потребления образовательных услуг. В частности, под образовательными услугами понимается: совокупность знаний, умений и навыков и информации, которые используются для удовлетворения многообразных потребностей человека, общества и государства; совершаемая на возмездных началах правомерная деятельность по
удовлетворению образовательных потребностей человека, для осуществления которой
22
требуется активное участие обучающегося22.Образовательные услуги трактуются так
23
же, как совокупность продукта труда преподавателя23. По мнению зарубежных ученых, предоставление образовательных услуг - это производящая функция государства, возникающая на базе конституционного права гражданина на образование24.
Таким образом, образовательные услуги - это элемент образовательной деятельности, имеющий особые цели и субъективный состав. Целью образовательных услуг является передача знаний, умений, формирование навыков и освоение их обучающимся. Субъектами образовательных услуг являются образовательные учреждения в лице преподавательского состава и обучающиеся, желающие получить образование того или иного уровня.
Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" внесены изменения в Статью 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации и введено понятие «государственная
22 Рожков А.И. Образовательные услуги как объект гражданских прав: проблемы правового определения // Право и образование. 2007. N 7; Щетинин В. Своеобразие российского рынка образовательных услуг // МЭ и МО. 1997. N 11. С. 127.
23 Попов Е. Услуги образования и рынок // РЭЖ. 1992. N 6. С. 43.
24 См.: Бьюкер Д. Сочинения. М., 1997. С. 560.
(муниципальная) услуга»: "государственные (муниципальные) услуги (работы) -услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами".
Статьей 9.1. Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-Ф3 «О некоммерческих организациях» определено, что «Государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием... Типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные» .
12 статья 3 акона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» конкретизирует вышеуказанную позицию в отношении образовательных учреждений следующим образом: образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными учреждениями, в том числе учреждениями общественных объединений и религиозных организаций).
Государственным является образовательное учреждение, созданное Российской Федерацией (далее - федеральное государственное образовательное учреждение) или субъектом Российской Федерации (далее - государственное образовательное учреждение, находящееся в ведении субъекта Российской Федерации).
Муниципальным является образовательное учреждение, созданное муниципальным образованием.
Согласно новеллам Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 финансирование деятельности бюджетных и автономных государственных (муниципальных) учреждений, а именно такими являются учреждения дошкольного образования, должно осуществляться в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).
Отталкиваясь от вышеизложенного, основания для проведения внеплановой проверки учреждений дошкольного образования в части «поступления в органы государственного контроля (надзора), . обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации» можно конкретизировать следующими позициями законодательных и подзаконных актов.
Статьей 5 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» определены следующие государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области образования:
1. Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. ...
2. Государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.
3. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, . образования . в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах ... федеральных государственных требований и устанавливаемых в соответствии с пунктом 2 статьи 7 настоящего Закона образовательных стандартов и требований, если образование данного уровня гражданин получает впервые, в порядке, предусмотренном настоящим З аконом.
5. В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений.
6. Государство создает гражданам с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющим недостатки в физическом и (или) психическом развитии (далее - с ограниченными возможностями здоровья), условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов. ...».
Пунктом 6.2. статьи 9 вышеуказанного Закона установлено, что «К структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
сфере образования, устанавливаются федеральные государственные требования, обязательные при реализации такой образовательной программы».
Статья 51 3 акона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» полностью посвящена охране здоровья обучающихся и воспитанников. Обращение граждан в государственный орган, осуществляющий федеральный государственный надзор, содержащее сведения о случаях возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью обучающихся и воспитанников или случаях причинения вреда жизни и здоровью обучающихся и воспитанников, может служить основанием для проведения внеплановой проверки согласно пунктам «а» и «б» пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф .
Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2008 г. № 666, утверждены следующие позиции:
«4. Дошкольное образовательное учреждение создает условия для реализации гарантированного гражданам Российской Федерации права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования.
5. Основными задачами дошкольного образовательного учреждения являются:
• охрана жизни и укрепление физического и психического здоровья детей;
• обеспечение познавательно-речевого, социально-личностного, художественно-эстетического и физического развития детей;
• воспитание с учетом возрастных категорий детей гражданственности, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
• осуществление необходимой коррекции недостатков в физическом и (или) психическом развитии детей;
• взаимодействие с семьями детей для обеспечения полноценного развития детей;
• оказание консультативной и методической помощи родителям (законным представителям) по вопросам воспитания, обучения и развития детей.».
Вместе с тем, необходимо отметить необходимость более четкого определения в законодательных и подзаконных актах Российской Федерации в области образования понятия «образовательная услуга» и «потребитель образовательной услуги» в связи с редакцией подпункта «в» пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф , определяющим основание для проведения внеплановой проверки как «нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены)». В противном случае трактовка случаев для проведения внеплановой проверки может отличаться в зависимости от той или иной точки зрения,
так как в действующей редакции закона Российской Федерации «Об образовании» термины «образовательная услуга» и «потребитель» используется только в части характеристики деятельности образовательных учреждений по осуществлению платных образовательных услуг. В этой связи, органы государственной власти, осуществляющие федеральный государственный надзор, зачастую не учитывают нормы, установленные иными Федеральными законами (в т.ч. Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ ), и считают, что только случаи, указанные в обращениях (заявлениях), о нарушении прав граждан при получении платной образовательной услуги могут однозначно служить основанием для проведения внеплановой проверки согласно подпункту «в» пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф .
Основания для проведения внеплановой проверки содержатся не во всех поступающих в орган государственной власти обращениях. Деятельность по рассмотрению поступающих обращений регулируется статьей 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-Ф «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В указанном аконе не содержится прямых указаний на случаи (или факты), содержащиеся в обращениях граждан, при выявлении которых должна проводиться внеплановая проверка, нет отсылки к нормам, определенным в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф , что в свою очередь приводит к непониманию органами государственной власти алгоритма (последовательности) действий от момента получения обращения до момента проведения внеплановой проверки.
Вместе с тем, работа по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации является неотъемлемой частью модели действий в рамках федерального государственного надзора в отношении учреждений дошкольного образования, предшествующая непосредственно процедуре внеплановой проверки. Итак, согласно статье 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-Ф «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определен следующий порядок рассмотрения обращения граждан:
«Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное
лицо:
1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;
2) запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов;
5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.».
Указанные выше действия не должны оформляться как процедура проведения внеплановой проверки, так как технология рассмотрения обращений граждан и технология проведения проверки регулируются разными законодательными актами. В этой связи, предлагается принять за аксиому, что внеплановая проверка проводится только в случае невозможности подтверждения или опровержения фактов, изложенных в обращении, иным способом. В случае, если в компетенцию органа государственной власти не входит осуществление федерального государственного надзора, то обращение направляется в соответствующий орган, имеющий такие полномочия.
Следующим этапом, предшествующим проведению внеплановой проверки, является - согласование с органами прокуратуры.
Пунктом 5 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлено, что «Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.».
Основаниями, указанными в пунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 статьи 10, как уже говорилось выше, являются:
«поступление в органы государственного контроля (надзора), ... обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей,
информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.».
Редакция пункта 5 статьи 10 вышеуказанного закона оставляет возможность неоднозначного толкования предложенной для исполнения нормы.
Так, например, в некоторых территориальных органах прокуратуры обосновывается необходимость согласования внеплановых проверок юридических лиц, не являющимися субъектами малого или среднего предпринимательства, тем, что указанный выше пункт направлен на защиту индивидуальных предпринимателей, являющимися субъектами малого или среднего предпринимательства.
Вместе с тем, поставленная запятая между словосочетаниями «юридических лиц» и «индивидуальных предпринимателей» по лингвистическим правилам приравнивается к частице «и», и в этом случае толкование нормы по отношению к юридическим лицам будет таким же, как и к индивидуальным предпринимателям - «Внеплановая выездная проверка юридических лиц, ..., относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), . после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, .».
Предлагаемая нами модель действий в рамках федерального государственного надзора в отношении учреждений дошкольного образования, предшествующая непосредственно процедуре внеплановой проверки, основывается именно на вышеприведенной трактовке пункта 5 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-Ф «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
