CC BY
79
Литература
1. Тишанин А. Лишняя граница: аргументы в пользу единого Приангарья // Российская газета, 7 марта 2006 г. № 46 (4012).
2. Как будет происходить районирование // Ленинградская правда, 21 июля 1927 года. № 104 (3681).
3. Районирование Северо-Западной области // Ленинградская правда, 9 июля 1927 г. № 154 (3631).
4. Колосовский Н. Н. Проблема порайонной организации хозяйства СССР // Плановое хозяйство, 1929. № 6. - С. 20-31.
5. Районирование Ленинградской области // Ленинградская правда, 24 июля 1927 г. № 167 (3684).
6. Боровичский округ // Ленинградская правда, 7 сентября 1927 г. № 203 (3720).
7. Ларри Я. От глухого села - к окружному центру // Ленинградская правда, 5 ноября 1927 г. № 254 (3771).
8. Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Жизнь неживого с точки зрения синергетики // Синергетика. Труды семинара. Т. 3: Материалы круглого стола «Самоорганизация и синергетика: идеи, подходы и перспективы». - М.: МГУ, 2000 - С. 39-61.
А. Г. Манаков
ФЕДЕРАЛИЗМ И ЕДИНСТВО РОССИИ
Существует два способа сохранить единство крупного государства. Первый - унитарное устройство с жестким централизованным руководством. Второй путь - федеративное устройство, которое предполагает децентрализацию управления. Россия после распада СССР пошла по второму пути. Возможно, на этом выборе сказалось «формально-федеративное» устройство бывшего СССР. При этом федеративное устройство современной России нередко рассматривается в качестве фактора, стимулирующего демократизацию общества.
Но и после выбора в пользу федерализма споры о государственном устройстве России не прекращаются. Новую проблему создает «асимметричность федерации», т.е. неравноправие ее субъектов. Эта проблема привела к расколу среди ученых - теоретиков и практиков на сторонников радикального изменения административно-территориального деления (АТД) или же сохранения сложившегося АТД России.
Сторонники изменения АТД обычно придерживаются господствовавшего в советское время принципа административно-территориального монизма, т.е. превращения административно-территориальных единиц в объекты управления из Москвы или своих региональных центров. Они считают, что «если и экономическая деятельность регули-
руется исключительно местническими (пусть даже и благими) соображениями правящих региональных элит, то это приводит не только к экономической автаркии и политической дезинтеграции...» [1].
Сторонники проведения административно-территориальной реформы в России предлагают снять табу с неизменности АТД страны, и подогнать его под объективные социально-экономические районы. Такая идея выглядит очень заманчивой с позиции «державников», т.к. предполагает ликвидацию национальных автономий - республик и автономных округов. Но захотят ли «привилегированные» субъекты федерации (те. национальные автономии) лишиться своих привилегий? Не приведет ли такая административно-территориальная реформа к реальному распаду России?
С таким подходом принципиально не согласны сторонники административно-территориального плюрализма. Они предлагают вместо одного жесткого АТД иметь много несовпадающих, социально незначимых и узких по функциям территориальных сеток [6]. В качестве примера они приводят административно-территориальное устройство США (на которое, кстати, по непонятным причинам, ссылаются и сторонники административнотерриториального монизма, создавая модели будущего АТД России).
Они считают, что несоответствие административных границ экономическому и социальному делению - вполне естественное и даже положительное явление. Экономическое районирование - это временная, изменчивая вещь. Когда американцы, казалось бы, нелепым способом проводили границы штатов, они полагали, что одним из способов противостоять слишком глубокому проникновению государства в жизнь человека является отведение ему чисто административных функций. Чем больше расхождений между административными и экономическими границами, тем меньше возможностей у государства превратить свое фун -кционирование в тотальную власть.
Таким образом, сторонники административно-территориального плюрализма выступают против изменения АТД России, но призывают к изменению функций административных границ, например, к снятию с них ряда экономических и социальных функций и переносу их на другой территориальный уровень.
Идеи сторонников административнотерриториальной реформы
Многие экономико-географы в советское время увлекались идеей совершенствования АТД страны. Правда, в то время это разрешалось делать только в рамках существующей сетки АТД (т.е. на внутрирегиональном уровне). В настоящее время, превратившись в субъекты федерации, регионы как бы закрепили существовавшие в советское время границы. В демократичном обществе изменения административно-политических границ любого уровня не допускаются без согласия местного населения, для чего существует отработанный механизм референдумов. Поэтому в действительно федеративных государствах изменения границ субъектов федерации является достаточно редким явлением, в отличие от унитарных государств, где административно-территориальные реформы являются рядовыми событиями.
Так что сам факт проведения единовременной масштабной административно-территориальной реформы предполагает возвращение к унитарному государственному устройству. Едва ли можно лишь на время стать уни-
тарным государством, чтобы затем, построив новую сетку административно-территориальных единиц страны, превратить их в субъекты федерации. Поэтому сторонники административно-территориальной реформы несколько лукавят, говоря, что такая сетка будет годиться и для федеративного государства.
Приведем выдержки лишь из одного проекта административно-территориальной реформы в России:
1. Число административно-территориальных единиц (АТЕ) должно быть примерно вдвое меньше, чем сейчас.
2. АТЕ должны быть сопоставимы по численности населения и территории. Но, в связи с тем, что по такому принципу нельзя «поделить» безлюдные и бескрайние Север и Азию, с одной стороны, и густонаселенную Европейскую часть страны, с другой стороны, следует выделить специфические (федеральные) территории.
3. Границы губерний дореволюционной России и областей советской эпохи можно использовать при новом размежевании только в Европейской части страны.
4. Границы АТЕ следует провести по параллелям - меридианам или по природным рубежам (но с учетом сети населенных пунктов, социальной и производственной инфраструктуры).
5. Национальное размежевание переносится на уровень внутри АТЕ и производится в рамкам местного самоуправления.
6. Центры - столицы АТЕ должны ориентироваться не на крупнейшие города, а на географические центры АТЕ, что позволит решить многие региональные и политические проблемы (включая борьбу с бюрократией) [1].
При разработке данной концепции изменения АТД России авторы опирались на опыт таких федеративных государств, как США, Канада, Австралия и Индия. Однако следует заметить, что создание федераций в этих странах начиналось с объединения бывших колоний сразу же после получения ими независимости (или же статуса доминиона Великобритании). Присоединение к уже существующим штатам и провинциям новых субъектов федерации (границы которых как раз и следуют параллелям - меридианам) происходило по
принципу: «сначала проводим границы, а затем заселяем территорию». Неужели Россия с ее многовековой историей хозяйственного освоения территории достойна участи только что получивших независимость колоний?
Начало новой административнотерриториальной реформы России?
В мае 2000 г. Указом Президента РФ на территории страны было образовано семь федеральных округов, каждый из которых стал ареной деятельности одного из семи полномочных представителей Президента. Данный документ стал расцениваться многими регионологами как начало новой административной реформы на пути централизации страны. Также отмечалось, что сетка созданных федеральных округов напоминает больше сетку военных округов, чем экономических районов России. «Границы федеральных округов во многом определены политической целесообразностью, которая не всегда соотносится со стремлением к оптимизации экономической жизни страны. Но скептические голоса немногочисленных географов и социологов были подавлены мощным потоком заявлений региональных лидеров в поддержку президентского курса» [3, с. 2].
Центрами федеральных округов стали в основном общепризнанные региональные столицы, хотя в нескольких случаях при выборе центров опять же преобладали политические интересы. Дело в том, что регионы, в центрах которых размещался аппарат Президента, с ходу получали от Федерального Центра весомую фору перед своими соседями (в частности, возможность лоббирования своих политических и экономических интересов, контролирования финансовых потоков из Центра) [3]. Центрами федеральных округов являются (в скобках - название округа): С.-Петербург (Северо-Западный), Москва (Центральный), Нижний Новгород (Приволжский), Ростов-на-Дону (Южный), Екатеринбург (Уральский), Новосибирск (Сибирский), Хабаровск (Дальневосточный).
Но что же не устраивает Центральные власти в современном административно-политическом устройстве страны? Россия, считаясь официально (по конституции) федера-
тивным государством, фактически является «асимметричной федерацией», состоящей из неравноправных в политическом и экономическом плане субъектов. В России сохраняется унаследованное с советских времен крайне сложное и запутанное АТД, включая «матрешки» из субъектов федерации («субъект в субъекте» - автономные округа в областях), города - субъекты федерации города областного, районного подчинения и т.д. Субъекты федерации характеризуются значительной дифференциацией по территории, численности населения, природному, экономическому и социальному потенциалам. К тому же, являясь результатом «ленинско-сталинской национальной политики», большинство нынешних республик и автономных округов имеет «титульные» народы в меньшинстве.
Каждый из субъектов Российской Федерации имеет свое внутреннее АТД. В качестве единиц субфедерального уровня выступают административные районы, города республиканского, краевого, областного и окружного подчинения. На низовом уровне находятся волости (бывшие сельсоветы), города районного подчинения, поселки городского типа, административные районы в городах областного подчинения [5].
На начало 2006 г. в России выделялось 88 субъектов федерации, в т.ч. 21 республика (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Северная Осе-тия-Алания, Татарстан, Тува, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия, Саха-Якутия); 7 краев (Алтайский, Краснодарский, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский, Красноярский); 48 областей; 1 автономная область (Еврейская), 9 автономных округов (Агинский Бурятский, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий); 2 города федерального подчинения (Москва и С.-Петербург).
В советское время различия между краями и областями определялись по следующему принципу: в состав краев входили автономные области, а в состав областей могли вхо-
дили только автономные округа. Однако в постсоветское время почти все автономные области преобразовались в республики (исключение - Еврейская автономная область в Хабаровском крае), и название «край» стало иметь только традиционно-историческую «окраску».
По сути же, лишившись автономных округов, ставших самостоятельными субъектами федерации, края ныне ничем не отличаются от областей. По этой причине и появилась идея закрепить название «край» за новыми субъектами федерации, ставшими результатом объединения (по итогам референдумов) областей и автономных округов. Первым в числе «новоиспеченных краев» стал Пермский край, вобравший в себя Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ. Похоже, что данная тенденция сохранится, и в результате последующих объединений будут создаваться новые «края», поглощающие автономные округа.
Но напомним, что название «край» в РСФСР применялось к единицам АТД, включающим не автономные округа, а автономные области. Так что можно предположить, что следующим шагом в изменении сетки АТД России (по сути, являющейся новой административно-территориальной реформой), станет попытка ликвидации республик, в советское время носивших статус автономных областей. В этом случае у новых субъектов федерации даже нет необходимости менять название - они так и останутся «краями». Похоже, что наметился и первый претендент на эту роль - Краснодарский край, который, по замыслу авторов реформы, должен объединиться с республикой (бывшей автономной областью) Адыгея.
Судя по всему, если данный эксперимент пройдет успешно, Центральные власти перейдут к следующему шагу на пути к сокращению субъектов федерации, при этом не выходя за рамки конституции страны (ведь все эти изменения в сетке АТД будут приниматься с опорой на «свободное волеизъявление граждан»). Таким шагом станет ликвидация малонаселенных субъектов федерации, не являющихся национальными автономиями, т. е. областей, к числу которых относятся, например,
Псковская и Новгородская области. Нетрудно сделать прогноз, в состав какого субъекта федерации должны будут войти территории ликвидированных (а точнее, «объединившихся по воле граждан») областей.
Уже сейчас в полной мере идет обработка общественного сознания, что ликвидация малых субъектов федерации идет им только на пользу, так как они получают единый источник финансирования, находящийся в центре экономически более развитого региона. То, что происходит ликвидация национальных автономий, в расчет не принимается (тем самым многие малые народы России, лишившись своей территориальной автономии, могут оказаться под угрозой быстрого исчезновения). Но при этом игнорируются еще и закономерности регионального экономического развития, описываемые с помощью географической модели «центр-периферия». А именно, «центр» всегда заинтересован в расширении своей «периферии», но никогда не заинтересован в ее экономическом развитии.
Приведем для понимания закономерностей территориальной организации общества ряд положений концепции «центр-периферия», достаточно хорошо известных в географической науке: 1) ядро (т.е. центр) нуждается в периферии для обеспечения высоких темпов экономического развития; 2) ядро эксплуатирует, периферия эксплуатируется; 3) ядро заинтересовано лишь в «развитии недоразвитости» периферии; 4) расширение ядра возможно только за счет расширения периферии. По всем этим причинам неравномерность развития является не побочным продуктом, а фундаментальной чертой экономического развития [4].
Ядро постоянно выкачивает различные ресурсы из периферийных районов, что усиливает и закрепляет различия между ними, ослабляя периферию в целом. В ядре по мере развития научно-технического прогресса (НТП) возникают новые функции, концентрируются новейшие наукоемкие отрасли и производства, и происходит постоянная структурная перестройка экономической базы. Отрасли, не соответствующие статусу ядра как генератора НТП, вытесняются на периферию. Этот процесс получил название - «диффузия
устаревших нововведений». Он играет важную роль в передаче импульсов роста от центра к периферии, и, хотя способствует ее развитию, но закрепляет ее жесткую подчиненность центру. Этим и обеспечивается стабильное доминирование ядра над периферией [2].
Другими словами, постулируемое властями выравнивание уровня экономического развития посредством объединения «бедных» и «богатых» регионов - это миф. От такого объединения преимущество получат и так уже достаточно богатые региональные столицы. При этом центры ликвидированных субъектов федерации с потерей административных функций лишатся роли региональных социально-экономических «ядер», опустившись на уровень слаборазвитой «полупериферии». Остальную же территорию ликвидированных субъектов федерации ждет судьба полностью зависимой от центра «периферии», забота которого, в лучшем случае, будет выражаться в сбрасывании на периферию экологически грязных производств (как отражение процесса «диффузии устаревших нововведений»).
Поэтому реальная цель осуществляемых Центральными властями укрупнения субъектов федерации заключается совсем в ином. Нетрудно понять, что, чем меньше субъектов федерации, тем легче управлять ими из Федерального Центра. Так что уже вполне очевидной становится политика властей, направленная на централизацию страны. Фактически это путь, ведущий нас к восстановлению «формальнофедеративного», а по сути, унитарного устройства государства, в бытность существования СССР уже показавшего свою уязвимость с точки зрения сохранения единства страны.
В советское время административнотерриториальное деление страны выполняло чрезвычайно важную роль в региональной политике государства. Современный географ Б. Б. Родоман так описывает функции АТД в советском обществе: «В тоталитарном Советском Союзе по административным районам была организована почти вся жизнь общества - от распределения товаров и управления производством до социального обеспечения и церковных епархий. Советские экономико-географы хотели, чтобы АТД совпадало с научно обоснованным экономическим райони-
рованием. На деле получалось несколько иначе. Страна дробилась на области в интересах партноменклатуры, а ученым оставалось только группировать их, не посягая на границы; но, в сущности, мечта географа Н. Н. Баранского и его учеников сбылась: АТД стало превращаться в универсальные ячейки жизни общества» [6].
В связи с этим обстоятельством, известный географ В. Л. Каганский сделал заявление, что совпадение административных и социально-экономических границ в одной сетке может привести страну к дезинтеграции: посткоммунистическая Россия распадется на феодальные уделы, которые возникли в советское время, но после ослабления Москвы подняли головы. Не менее известный географ В. Л. Смирнягин согласился с этой мыслью и предложил взглянуть на современные границы между областями. Они заметны даже из космоса - на них размыкаются сельские дороги, падает плотность населения, повышается доля неиспользуемых земель и т. д. То есть происходит фрагментация пространства. Поэтому многие регионы уже давно как бы разомкнулись друг от друга, чем создали основу для регионального сепаратизма.
Так что у сторонников сохранения в неизменном виде федеративного устройства России имеется серьезный аргумент, что цен-трализованность государственного устройства вовсе не является панацеей от распада России. И даже, скорее, наоборот. Чем крупнее будут административные единицы в централизованном государстве, тем они станут экономически более самодостаточными, что позволит превратиться им при сохранении цен-тралистских тенденций в «квазигосударства». А дальше остается только один шаг до распада России на несколько экономически вполне самостоятельных государств, причем, вовсе не по национальному признаку.
Но окончательный выбор в пользу масштабного изменения административно-политического устройства России еще не сделан. Этот выбор зависит не только от Центральных властей, но и от всех граждан России, которые на референдумах могут высказать свою позицию по вопросу ликвидации слабых субъектов федерации (под видом объединения
турные различия, формировавшиеся в течение многих столетий, а также исторический опыт освоения территории страны, отраженный в сложившихся традициях ее административнотерриториального деления.
«богатых» и «бедных» регионов; при этом надо помнить, что «бедный» от формальносовместного проживания с «богатым» богаче не станет). В административно-политическом устройстве государства должны не только учитываться сиюминутные политические и экономические интересы властей, но и этнокуль-
Литература
1. Вакуленко М. Ю., Лагутенко Б. Т. Административно-территориальное деление и экономическое районирование // География и региональная политика. Часть 1. - Смоленск, 1997. - С. 18-22.
2. Грицай О. В., Иоффе Г. В., Трейвиш А. И. Центр и периферия в региональном развитии. - М.: Наука, 1991.
3. Заяц Д. В. Начало новой административно-территориальной реформы? // «География»: еженедельное приложение к газете «Первое сентября», 2000, № 21 (523-524). - С. 1-2.
4. Ковалев Е. М. Гуманитарная география России. - М.: ЛА «Варяг», 1995.
5. Предпринимательский климат регионов России. География России для инвесторов и предпринимателей. - М.: НАЧАЛА-ПРЕСС, 1997.
6. Родоман Б. Б. Введение в социальную географию. - М., 1993.
А. В. Селиверстов
ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ РЕГУЛЯРНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ В ПРОВИНЦИИ (социолого-математический анализ итогов выборов губернатора Псковской области 14.11.2004 - 5.12.2004 г.)
В ноябре-декабре 2004 г. в Псковской области прошли выборы губернатора. В результате упорной борьбы победа досталась оппоненту действовавшего губернатора. Математические закономерности итогов голосования позволяют заглянуть в процесс выборов и проанализировать, нет ли статистически значимой связи между долей выданных
бюллетеней в переносных ящиках и голосованием за какого-либо кандидата.
Составим общую таблицу голосования. Разделим районы на две категории, сгруппировав их по доле бюллетеней, выданных в переносных ящиках (с первого по тринадцатый, и с четырнадцатого по двадцать третий; почему именно так -чуть позже) и свяжем с итогами голосования.
Таблица
Группировка районов по доле бюллетеней в переносных ящиках1
Районы Доля бюллетеней, выданных в пере-носных ящиках во 2-м туре 5.12.2004, % % проголосовавших за бывшего Г лаву областной администрации % проголосовавших за нового претендента на пост Главы областной администрации
1 2 3 5 4
1 Среднее по первой группе - 13 районов 34,92% 52,2% Победа в 9 районах 54,25% Победа в 4 районах
2 Среднее по второй группе - 10 районов 26,4% 47,75% Победа в 4 районах 54,16% Победа в 6 районах
1 Электорально-географические характеристики двух выделенных групп районов см. в статье Манакова А. Г., Финашкина А. В. «Сравнительный географический анализ губернаторских выборов в Псковской области (1996-2004 гг.)» (пр-им. ред.)
