CC BY
454
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
ВАДИМ ВАЛЕНТИНОВИЧ ВОЙНИКОВ
Балтийский федеральный университет им. Иммануила Канта 236041, Российская Федерация, Калининград, ул. А. Невского, д. 14 E-mail: post@kantiana.ru SPIN-код: 9418-6545 ORCID: 0000-0003-1495-3227
ЕВРОПЕЙСКАЯ ПРОКУРАТУРА — НОВЫЙ ОРГАН В ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ПРОСТРАНСТВА СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ ЕС
Аннотация. Создание Европейской прокуратуры — достаточно амбициозный проект, поскольку впервые в истории европейской интеграции в институциональной системе Союза учреждается орган, наделенный определенными процессуальными полномочиями. Основная задача данного органа — осуществление расследований преступлений, посягающих на финансовые интересы Союза.
Европейская прокуратура учреждается в рамках так называемого продвинутого сотрудничества, в котором участвуют только 20 из 28 государств — членов ЕС. На сегодняшний день сформирована лишь правовая основа для функционирования Европейской прокуратуры, создание данного органа планируется не ранее 2020 г.
Несмотря на то что Европейская прокуратура учреждается как единый орган ЕС, фактически ее структура интегрирована в национальную правоохранительную систему государств-членов. Таким образом, на территории государств-членов должностные лица Европейской прокуратуры будут осуществлять свои процессуальные полномочия в соответствии с национальным уголовно-процессуальным правом и в отношении преступлений, предусмотренных национальным уголовным законом.
Европейская прокуратура занимает особое место в институциональной системе пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС. Действующее законодательство ЕС предполагает тесное сотрудничество Европейской прокуратуры с ключевыми агентствами, представляющими так называемый правоохранительный блок, — Евроюстом, Европолом, а также Европейской службой по борьбе с мошенничеством. При этом и Евроюст, и Европол по-прежнему осуществляют координацию деятельности национальных правоохранительных органов, в то время как Европейская прокуратура вовлечена в деятельность по расследованию преступлений. Европейская прокуратура и Европейская служба по борьбе с мошенничеством осуществляют борьбу с преступления-
ми против финансовых интересов Союза, в рамках которой Европейская служба по борьбе с мошенничеством проводит расследования административных, а Европейская прокуратура — уголовных дел.
В российский научной литературе исследование правового статуса Европейской прокуратуры носит фрагментарный характер, хотя создание данного органа имеет важное значение не только для ЕС, но и для его партнеров, включая Россию. Настоящее исследование направлено на то, чтобы представить российской научной общественности комплексный анализ правового статуса Европейской прокуратуры.
Ключевые слова: правовое сотрудничество по уголовным делам, пространство свободы, безопасности и правосудия ЕС, финансовые интересы ЕС, Европейская прокуратура, Евроюст, Европейская служба по борьбе с мошенничеством
VADIM V. VOYNIKOV
Immanuel Kant Baltic Federal University
14, A. Nevskogo str., Kaliningrad 236041, Russian Federation,
E-mail: post@kantiana.ru
ORCID: 0000-0003-1495-3227
THE EUROPEAN PUBLIC PROSECUTOR'S OFFICE — A NEW BODY IN THE INSTITUTIONAL SYSTEM IN THE EUROPEAN AREA OF FREEDOM, SECURITY AND JUSTICE
Abstract. The creation of the European Public Prosecutor's Office (EPPO) has been initially an ambitious project, as for the first time in the EU history, a body with a certain procedural authority was established within the institutional system of the Union. The EPPO is responsible for investigating, prosecuting and bringing to judgment the criminal offences affecting the financial interests of the Union.
The EPPO was established within the so-called "enhanced cooperation". Only 20 of 28 Member States has participated in adoption of the EPPO regulation. At the moment, there has been created only the legal basis of EPPO, the body itself has not yet been created. It is expected that it starts its operation by the end of 2020.
Despite the fact that the EPPO is established as a single EU body, in fact its structure is integrated into the national law enforcement system. Thus, the EPPO officials will exercise their procedural powers according to the national criminal procedure and substantive law.
The EPPO occupies a special place in the institutional system of the European area of freedom, security and justice. The current EU legislation presupposes close cooperation between the EPPO and key agencies that represent the so-called law enforcement unit — Eurojust, Europol, as well as the European Anti-Fraud
Office (OLAF). At the same time, Eurojust and Europol continue to coordinate the activities of national law enforcement agencies, while the EPPO is involved in the procedural investigation. The EPPO and OLAF form a hybrid system of fighting against crimes affecting financial interests of the Union in which the OLAF carries out administrative investigations, and the EPPO will be responsible for the criminal ones.
The analysis of the legal status of the EPPO in the Russian scientific literature has a fragmentary character, although the creation of EPPO has a great importance not only for EU, but also for EU partners, including Russia. The present study is aimed at presenting to the Russian scientific community a comprehensive analysis of the legal status of the EPPO.
Keywords: judicial cooperation in criminal matters, European area of freedom, security and justice, EU financial interests, European Public Prosecutor's Office, Eurojust, European Anti-Fraud Office
1. Введение
Формирование пространства свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ является из одной из целей Европейского союза. В рамках данного пространства гражданам ЕС обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением (ст. 3 Договора о ЕС1). Таким образом, пространство свободы, безопасности и правосудия предполагает три компонента: пространство свободного передвижения лиц, пространство внутренней безопасности и общее судебное пространство. При этом в данной сфере не только разработана солидная нормативно-правовая база, формирующая подсистему права ЕС, но и имеется необходимая институциональная структура.
В рамках каждого из трех компонентов пространства свободы, безопасности и правосудия созданы специализированные органы. В отличие от традиционных структур ЕС они осуществляют координацию оперативной деятельности, которая регламентируется национальным законодательством государств — членов Союза2. В настоящее время
1 Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union // OJ. C 326. Vol. 55. 26 October 2012. P. 13-390. Русский перевод текста учредительных актов ЕС см.: Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2013.
2 См.: Vervaele J., Luchtman M. European Agencies for Criminal Justice and Shared Enforcement (Eurojust and the European Public Prosecutor's Office) // Utrecht Law Review. 2014. Vol. 10. Iss. 5. Р. 132.
в рамках пространства свободного передвижения лиц действует Агентство Европейской пограничной и береговой службы и Европейская служба по оказанию содействия в предоставлении убежища, в области пространства внутренней безопасности — Агентство ЕС по правоохранительному сотрудничеству (Европол). Для обеспечения судебного сотрудничества по уголовным делам в рамках общего судебного пространства создан Евроюст. Формирование институциональной структуры еще не завершено. В последние годы идут процессы трансформации уже существующих органов и создания новых. В области предотвращения и борьбы с преступностью наиболее заметным событием является создание Европейской прокуратуры (European Public Prosecutor's Office).
Целью настоящей статьи является исследование основных характеристик данного органа, его места в институциональной структуре пространства свободы, безопасности и правосудия, а также его роли в сфере борьбы с преступностью.
2. Институциональная структура правового сотрудничества по уголовным делам
В соответствии с Договором о функционировании ЕС одним из аспектов политики в области пространство свободы, безопасности и правосудия является судебное сотрудничество по уголовным делам (гл. 4 разд. V) 3. Такое сотрудничество включает в себя три основных компонента — материальный, предполагающий гармонизацию уголовно-правовых норм (ст. 83), процессуальный, предусматривающий сотрудничество в рамках уголовного процесса (ст. 82), и институциональный, связанный с функционированием органов, занимающихся вопросами сотрудничества по уголовным делам (ст. 85, 86)4. Институ-
3 В западноевропейской научной литературе применительно к данной сфере нередко используются такие термины, как Европейское уголовное право (Satzger H. International and European Criminal Law. 2nd ed. Baden-Baden, 2018) или Уголовное право ЕС (The Needed Balances in EU Criminal Law: Past, Present and Future / Ed. by Ch. Brifere, A. Weyembergh. Portland; Oregon, 2018). Вместе с тем в российской науке они практически не встречаются. С правовой точки зрения употребление такой терминологии представляется необоснованным, поскольку, как признают сами европейские авторы, уголовного права ЕС как такового не существует (Satzger H. Op. cit. P. 61).
4 См.: Asp P. The Procedural Criminal Law Cooperation of the EU. Stockholm, 2016. P. 19-20.
циональный компонент представлен Евроюстом и Европейской прокуратурой, которая будет создана не ранее 2020 г.
Центральная роль в обеспечении поддержки и усиления координации и сотрудничества между правоохранительными органами государств — членов Союза в расследовании серьезных преступлений принадлежит созданному в соответствии с решением Совета от 28 февраля 2002 г.5 Евроюсту, полномочия которого были существенно расширены в 2008 г.6 Основной задачей Евроюста является развитие и улучшение координации и сотрудничества между компетентными органами государств — членов ЕС в расследовании преступлений, имеющих трансграничный характер. Юрисдикция Евроюста распространяется на наиболее серьезные виды преступлений, перечень которых содержится в приложении к решению о создании Евро-пола, занимающегося полицейским сотрудничеством7.
Евроюст не является правоохранительным органом, поскольку у него отсутствуют необходимые процессуальные полномочия по возбуждению уголовных дел, проведению следственных действий, привлечению виновных лиц к ответственности. Он осуществляет исключительно информационную и аналитическую поддержку национальных правоохранительных органов.
5 Council Decision 2002/187/JHA of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime // OJ. L 63. Vol. 45. 6 March 2002. P. 1-13.
6 Council Decision 2009/426/JHA of 16 December 2008 on the strengthening of Eurojust and amending Decision 2002/187/JHA setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime // OJ. L 138. Vol. 52. 4 June 2009. P. 14-32.
7 К ним относятся незаконный оборот наркотиков, отмывание денег, преступления, связанные с ядерными и радиоактивными материалами, незаконная миграция, торговля людьми, автотранспортные преступления, предумышленное убийство и тяжкий вред здоровью человека, незаконная торговля органами и тканями человека, похищение человека, незаконное лишение свободы и захват заложников, расизм и ксенофобия, организованный разбой, незаконный оборот культурных ценностей, включая предметы древности и произведения искусства, мошенничество, рэкет и вымогательство, подделка и пиратство товаров, подделка документов и торговля ими, подделка денег и средств платежа, компьютерные преступления, коррупция, незаконный оборот оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, незаконная торговля исчезающими животными, незаконная торговля исчезающими растениями и исчезающими сортами растений, экологические преступления, незаконный оборот гармональных веществ и стимуляторов роста. См.: Council Decision 2009/371/JHA of 6 April 2009 establishing the European Police Office (Europol) // OJ. L 121. Vol. 52. 15 May 2009. P. 37-66.
17 июля 2013 г. Европейская комиссия подготовила пакет законопроектов, состоящий из проектов регламентов о реформе Евроюста8 и о создании Европейской прокуратуры9. Основная идея реформы состояла в совершенствовании институциональной основы правового сотрудничества по уголовным делам. В частности, Евроюст должен был быть преобразован в полноценное агентство по сотрудничеству в области уголовного судопроизводства, а его деятельность и модель управления — реформированы с учетом создания Европейской прокуратуры.
Наибольший интерес вызывает законопроект о Европейской прокуратуре, возможность учреждения которой предусмотрена в ст. 86 Договора о функционировании ЕС в целях борьбы с преступными деяниями, посягающими на финансовые интересы Союза, посредством принятия Советом регламента в соответствии со специальной законодательной процедурой. Такое решение принимается Советом единогласно после одобрения Европейского парламента. При отсутствии единогласия предусмотрена возможность создания данного органа в рамках продвинутого сотрудничества10, в котором должно участвовать не менее девяти государств-членов.
Создание Европейской прокуратуры изначально являлось амбициозным проектом, поскольку предполагало передачу на наднациональный уровень части правоохранительных полномочий государства, являвшихся неотъемлемой частью государственного суверенитета. До сегодняшнего дня на уровне Европейского союза осуществлялась
8 European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Union Agency for Criminal Justice Cooperation (Eurojust). Brussels, 17.7.2013. C0M(2013) 535 final. 2013/0256 (COD). URL: http:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013PC0535&from=EN (дата обращения: 15.05.2018).
9 European Commission. Proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor's Office. Brussels, 17.7.2013. C0M(2013) 534 final. 2013/0255 (APP). URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=C ELEX:52013PC0534&from=EN (дата обращения: 15.05.2018).
10 В соответствии со ст. 20 Договора о ЕС продвинутое сотрудничество допускается в рамках неисключительной компетенции Союза, если цели, преследуемые данным сотрудничеством, не могут быть достигнуты Союзом в целом в разумные сроки. Решение, санкционирующее продвинутое сотрудничество, принимается Советом. В его обсуждении участвуют все члены Совета, а в голосовании — только представители государств-членов, участвующих в продвинутом сотрудничестве. Акты, принимаемые в рамках такого сотрудничества, обязательны только для государств-участников, они не должны быть восприняты государствами, претендующими на вступление в ЕС. Сотрудничество носит открытый характер, в любое время к нему могут присоединиться другие государства-члены.
только координация сотрудничества государств-членов в области полицейской и уголовно-процессуальной деятельности, а законопроект наделял Европейскую прокуратуру полномочиями по расследованию, судебному преследованию и привлечению к суду лиц, совершивших преступления против финансовых интересов Союза. Таким образом, финансовые преступления против Союза подлежали изъятию из подведомственности национальных следственных органов.
Принимая во внимание особую чувствительность данного вопроса для государств-членов, Европейский парламент сформулировал свою позицию, хотя в рамках предусмотренной специальной законодательной процедуры требовалось только его согласие11. В октябре 2016 г. была подготовлена резолюция по законопроектам о Евроюсте и Европейской прокуратуре12, содержащая ряд замечаний. В частности, по мнению Европейского парламента, необходимо было более четко определить компетенцию Европейской прокуратуры (п. 2). Кроме того, Парламент не согласился с тем, что Суд ЕС не имел возможности принимать окончательные решения в случае разногласий между Европейской прокуратурой и национальными судами по вопросам компетенции (п. 3).
К началу 2017 г. стало очевидно, что достичь единогласия не удастся 13. Таким образом, единственным вариантом решения возникшей проблемы стало продвинутое сотрудничество. Кроме того, было принято решение ослабить наднациональный компонент в деятельности Европейской прокуратуры посредством внедрения двухуровневой структуры. Таким образом, фактически была предложена «усеченная версия» Европейской прокуратуры14.
11 См.: Rizzo G. European Public Prosecutor: Also the European Parliament Wants a Say... April 2015 // European Area of Freedom Security & Justice Free Group. URL: https: //free-group.eu/2015/04/27/eppo-european-public-prosecutor-also-the-european-parliament-wants-a-say/ (дата обращения: 10.05.2018).
12 European Parliament resolution of 5 October 2016 on the European Public Prosecutor's Office and Eurojust (2016/2750(RSP)). URL: http://www. europarl.europa.eu/ sides/ getDoc.do?pubRef= -//EP//TEXT+TA+P8-TA-2016-0376+0+DOC+XML+V0//EN (дата обращения: 15.05.2018).
13 Ряд исследователей сразу после внесения законопроекта высказывали сомнения в возможности достижения консенсуса по данному вопросу. См.: Caianiello M. The Proposal for a Regulation on the Establishment of an European Public Prosecutor's Office: Everything Changes, or Nothing Changes? // European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice. 2013. Vol. 21. Iss. 2. P. 115.
14 См.: Потемкина О.Ю. Усиление угроз терроризма в Европе и ответ ЕС // Современная Европа. 2017. № 3. С. 24-25.
В апреле 2017 г. 16 государств-членов уведомили о своем желании создать Европейскую прокуратуру в рамках продвинутого сотрудничества. Европейский парламент дал свое согласие на принятие регламента 5 октября 2017 г. Регламент № 2017/1939 о реализации продвинутого сотрудничества в отношении учреждения Европейской прокуратуры15 был принят Советом 12 октября 2017 г. уже в отношении 20 государств-членов. В создании Европейской прокуратуры не принимают участие Дания, Венгрия, Ирландия, Мальта, Нидерланды, Польша, Швеция, Великобритания.
3. Компетенция Европейской прокуратуры
Как и предполагалось изначально, Европейская прокуратура будет отвечать за осуществление расследований, предъявление и поддержку обвинения в суде в отношении преступлений против финансовых интересов Союза (ст. 4 Регламента). Последние определяются в Директиве № 2017/1371 о борьбе с мошенничеством против финансовых интересов Союза16 и включают в себя бюджет Союза; бюджеты институтов, органов, учреждений и агентств Союза, учрежденных в соответствии с учредительными договорами, или бюджеты, в отношении которых соответствующие структуры непосредственно или опосредованно осуществляют управление или мониторинг (пп. а п. 1 ст. 2).
Согласно ст. 22 Регламента Европейская прокуратура обладает компетенцией в отношении уголовных преступлений, затрагивающих финансовые интересы Союза, предусмотренные Директивой (ЕС) 2017/1371, как она имплементирована в национальное законодательство, даже если такие преступные деяния классифицированы как другой вид преступления в соответствии с национальным законодательством. Ее компетенция распространяется на мошеннические схемы, касающиеся НДС, если речь идет об умышленном действии или без-
15 Council Regulation (EU) 2017/1939 of 12 October 2017 implementing enhanced cooperation on the establishment of the European Public Prosecutor's Office ('the EPPO') // OJ. L 283. Vol. 60. 31 October 2017. P. 1-71.
16 Директива устанавливает минимальные требования для квалификации преступлений против финансовых интересов Союза и санкций за их совершение и, таким образом, является инструментом гармонизации уголовно-правового законодательства государств-членов в сфере защиты финансовых интересов Союза. См.: Directive (EU) 2017/1371 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2017 on the fight against fraud to the Union's financial interests by means of criminal law // OJ. L 198. Vol. 60. 28 July 2017. P. 29-41.
действии, связанном с территорией двух или более государств-членов и повлекшем суммарный ущерб не менее 10 млн евро.
Действующая редакция Регламента ограничивает компетенцию Европейской прокуратуры только преступлениями против финансовых интересов Союза. Однако высока вероятность того, что в перспективе она будет расширена. В соответствии с п. 4 ст. 86 Договора о функционировании ЕС компетенция Европейской прокуратуры может быть распространена и на другие тяжкие преступления, имеющие трансграничный характер, на основании решения Европейского сове-та17. Очевидно, что в первую очередь это касается преступлений, выходящих за рамки правонарушений против финансовых интересов Союза, но тесно связанных с ними (например, подделка евро). Кроме того, в перспективе к компетенции Европейской прокуратуры могут быть отнесены и тяжкие преступления, препятствующие реализации эффективной политики Союза в какой-либо из сфер (п. 2 ст. 83 Договора о функционировании ЕС). В частности, это касается торговли людьми, террористической деятельности и т.д.18
Следует отметить, что возможность распространения компетенции Европейской прокуратуры на другие виды преступлений явилась одним из факторов, который отпугнул некоторые государства-члены от участия в данном механизме19.
4. Структура Европейской прокуратуры
Регламент № 2017/1939 предусматривает достаточно сложную двухуровневую структуру Европейской прокуратуры. Центральный уровень, располагающийся в Люксембурге, будет представлен Глав-
17 Следует обратить внимание на то, что исходя из положений данной статьи условие о трансграничном характере касается только наиболее опасных преступлений, в отношении которых может быть расширена компетенция Европейской прокуратуры, но не преступлений, посягающих на финансовые интересы Союза. См.: Ligeti K. The European Public Prosecutor's Office // Research Handbook on EU Criminal Law / Ed. by V. Mitsilegas, M. Bergstrom, Th. Konstadinides. Utrecht, 2016. P. 485.
18 См.: Энтин М., Энтина Е. Европейский Союз распрямляет плечи // Российский Совет по международным делам. 02.10.2017. URL: http://russiancouncil.ru/ analytics-and-comments/analytics/evropeyskiy-soyuz-raspryamlyaet-plechi/ (дата обращения: 15.05.2018).
19 См.: Vervaele J. The European Public Prosecutor's Office (EPPO): Introductory Remarks // Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office / Ed. by W. Geelhoed, L.H. Erkelens, A.W.H. Meij. The Hague, 2018. Р. 13.
ным европейским прокурором, коллегией, в состав которой входит по одному европейскому прокурору от каждого из государств-участников продвинутого сотрудничества, постоянными палатами и административным директором. Децентрализованный уровень будет состоять из уполномоченных европейских прокуроров, которые будут осуществлять реальную процессуальную деятельность по расследованию преступлений, предъявление и поддержку обвинения на территории государств-участников. В каждом государстве-участнике должно быть назначено не менее двух прокуроров. Они будут действовать как от имени Европейской прокуратуры, так и в качестве национальных прокуроров. По мнению проф. О.Ю. Потемкиной, такой статус может повлечь за собой конфликт интересов, поскольку подотчетность и Европейской прокуратуре, и национальным правоохранительным органам неизбежно приведет к возникновению конфликтных ситуаций20.
Главный европейский прокурор, коллегия и постоянные палаты не будут обладать процессуальными полномочиями по конкретным делам. Их роль состоит в том, чтобы обеспечить организационно-методическое содействие в реализации уполномоченными европейскими прокурорами своих функций, в том числе в отношении конкретных уголовных дел. Тем не менее в исключительных случаях европейский прокурор, являющийся членом коллегии, может принимать к своему производству расследование конкретного дела (ст. 28 (4) Регламента). В этом случае он приобретает права и обязанности уполномоченного европейского прокурора в соответствующем государстве — члене ЕС.
Возбуждение уголовного дела по инициативе уполномоченного европейского прокурора осуществляется в исключительных случаях. Постоянные палаты могут дать уполномоченному европейскому прокурору указание о возбуждении дела тогда, когда есть основания для возбуждения дела, но решение не принимается (ст. 26 (3) Регламента).
Как уже отмечалось ранее, все процессуальные решения по делу принимаются уполномоченными европейскими прокурорами, однако они осуществляют свою деятельность под контролем постоянных
20 См.: Потемкина О.Ю. Европейская прокуратура как пример продвинутого сотрудничества стран Евросоюза // Европейский Союз: факты и комментарии / Отв. ред. Ю.А. Борко. Вып. 90. М., 2017. С. 37 // Центр документации ЕС Института Европы РАН. URL: http://www.edc-aes.ru/ru/union/archive (дата обращения: 20.05.2018).
палат, курирующих их работу. В частности, постоянная палата может давать уполномоченному европейскому прокурору обязательные для исполнения инструкции, передавать дело другому прокурору, требовать возбуждения дела и т.д.
Однако данные положения Регламента являются спорными. Так, уполномоченный европейский прокурор, осуществляющий расследование в Германии в соответствии с немецким процессуальным и материальным правом, будет получать указания относительно конкретного дела от постоянной палаты, в состав которой входят представители других государств. То есть французский и бельгийский прокуроры, входящие в постоянную палату, будут давать обязательные указания немецкому прокурору о производстве расследования в Германии. Очевидно, что такая ситуация может порождать неоднозначные последствия в правоприменительной практике.
Исходя из положений ст. 3 Регламента, при осуществлении своей деятельности уполномоченный европейский прокурор действует в соответствии с положениями данного Регламента, а в отношении не урегулированных в Регламенте вопросов — в соответствии с национальным законодательством того государства, где осуществляется уголовное преследование. Это фактически означает, что расследование конкретного дела будет осуществляться в соответствии с национальным уголовно-процессуальным правом, а сам уполномоченный европейский прокурор будет действовать в качестве полноценного участника уголовного процесса с соответствующим объемом полномочий.
Таким образом, с точки зрения национальной правовой системы уполномоченный европейский прокурор будет рассматриваться в качестве должностного лица национальной правоохранительной системы21, который осуществляет свою деятельность в соответствии с национальным уголовно-процессуальным правом в отношении преступлений, предусмотренных национальным уголовным зако-
ном22.
21 См.: Legal H. EPPO's Raison d' Être: The Challenge of the Insertion of an EU Body in Procedures Mainly Governed by National Law // Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office / Ed. by W. Geelhoed, L.H. Erkelens, A.W.H. Meij. The Hague, 2018. P. 189.
22 См.: Giuffrida F. The European Public Prosecutor's Office: King without Kingdom? CEPS Research Report No. 2017/03. February 2017 // University of Pittsburg. University Library System. URL: http://aei.pitt.edu/84218/ (дата обраще-ния:10.05.2018).
Иными словами, все три измерения правоприменительной деятельности — материальное, институциональное и процессуальное 23 — подчинены главным образом национальному правопорядку. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что создание Европейской прокуратуры не означает «вторжение» Союза в национальную правоохранительную систему. Как и в случае с Европейской пограничной и береговой службой, создается формально общая институциональная правоохранительная структура по борьбе с преступлениями против финансовых интересов Союза, в рамках которой на национальном уровне учреждаются должностные лица с процессуальными полномочиями, которые одновременно входят в структуру органа ЕС. В силу этого Европейскую прокуратуру нельзя назвать, строго говоря, наднациональным правоохранительным органом, поскольку осуществление процессуальных полномочий по-прежнему осуществляется на уровне государств-членов.
Такая концепция существенно отличается от первоначальной радикальной идеи о криминализации на уровне Союза определенных деяний и передаче органу ЕС полномочий по расследованию и привлечению к ответственности за указанные деяния 24, которая была выдвинута в исследовании Corpus Juris25. И именно нежелание государств-членов создавать полностью независимый европейский орган с процессуальными полномочиями привело к утверждению концепции, согласно которой Европейская прокуратура фактически должна быть интегрирована в национальные системы26.
Дальнейшее развитие Европейской прокуратуры, очевидно, потребует формирования на уровне Союза процессуального и материального законодательства, связанного с преступлениями против финансовых интересов ЕС. Однако это можно осуществить только посредством внесения изменений в учредительные договоры, по-
23 Cm.: Vervaele J., Luchtman M. European Agencies for Criminal Justice and Shared Enforcement (Eurojust and the European Public Prosecutor's Office) // Utrecht Law Review. 2014. Vol. 10. Iss. 5. P. 133.
24 Cm.: Csüri A. The Proposed European Public Prosecutor's Office — from a Trojan Horse to a White Elephant? // Cambridge Yearbook of European Legal Studies. 2016. Vol. 18. P. 122.
25 Cm.: Corpus Juris Introducing Penal Provisions for the Purpose of the Financial Interests of the European Union / Ed. by M. Delmas-Marty. P., 1997.
26 Cm. : Vervaele J., Luchtman M. European Agencies for Criminal Justice and Shared Enforcement (Eurojust and the European Public Prosecutor's Office) // Utrecht Law Review. 2014. Vol. 10. Iss. 5. P. 132.
скольку в настоящее время принятие актов прямого действия в сфере уголовного права и процесса не относится к компетенции Союза.
5. Взаимоотношения Европейской прокуратуры с органами Союза и третьими странами
Согласно ч. 1 ст. 86 Договора о функционировании ЕС Совет может учредить Европейскую прокуратуру на основе Евроюста. Исходя из этого, можно сделать ряд выводов. Во-первых, учреждение Европейской прокуратуры является правом, а не обязанностью Совета. Во-вторых, Договор о функционировании ЕС предполагает особый характер взаимоотношений между Европейской прокуратурой и Евроюстом27, основанный не только на тесном сотрудничестве, но и на общей правовой природе. При этом в соответствии с Регламентом № 2017/1939 Европейская прокуратура является полностью независимым органом. Тем более что в ее деятельности участвуют только представители государств, согласившихся на продвинутое сотрудничество, а участниками Евроюста являются все государства-члены.
Согласно ст. 100 Регламента Европейская прокуратура и Евро-юст устанавливают между собой тесные отношения посредством осуществления взаимного сотрудничества, основанного на оперативных, административных и управленческих контактах. В оперативной сфере прокуратура может привлекать Евроюст к своей деятельности в отношении трансграничных дел, в частности, делиться информацией, в том числе персональными данными, о проводимых расследованиях; обращаться к Евроюсту или к его национальным членам с просьбой об оказании содействия в отношении передачи государствам — членам ЕС, не являющимся участниками продвинутого сотрудничества, или третьим странам решений Европейской прокуратуры или запросов о взаимной правовой помощи и их исполнении.
Европейская прокуратура развивает тесное сотрудничество и с другими органами Союза — Европолом и Европейской службой по борьбе с мошенничеством (European Anti-Fraud Office, OLAF). Одна-
27 См.: SmuldersB. Is the Commission Proposal for a European Public Prosecutor's Office Based on a Harmonious Interpretation of Articles 85 and 86 TFEU? // The European Public Prosecutor's Office: An Extended Arm or a Two-Headed Dragon? / Ed. by L.H. Erkelens, A.W.H. Meij, M. Pawlik. The Hague, 2015. P. 45.
ко именно Евроюст считается привилегированным партнером Европейской прокуратуры28.
Сотрудничество с Европолом предполагает возможность получения Европейской прокуратурой любой существенной информации, касающейся преступлений, относящихся к ведению Европола, при осуществлении расследований, а также аналитической поддержки в отношении проводимых прокуратурой специфических расследований (ст. 102).
Сотрудничество между Европейской прокуратурой и Европейской службой по борьбе с мошенничеством носит особый характер. В настоящее время эта служба является центральным институциональным механизмом по обеспечению защиты финансовых интересов Союза29. Она осуществляет внутренние и внешние административные расследования в отношении деяний, имеющих признаки мошенничества, коррупции и иных противозаконных действий, посягающих на финансовые интересы Союза30.
В соответствии с Регламентом Европейская прокуратура может обращаться к Европейской службе по борьбе с мошенничеством с ходатайствами о предоставлении информации, исследований, экспертиз и оперативной поддержки; содействии в координации специальных действий с национальными органами исполнительной власти и структурами Союза; проведении административных расследований (ст. 101).
Оба органа фактически являются частью многоуровневой системы борьбы с преступлениями против финансовых интересов Союза. Европейская служба по борьбе с мошенничеством проводит административные расследования, включающие проверки и инспекции и заканчивающиеся составлением соответствующих отчетов, которые могут стать основой для последующего процессуального разбирательства. Эта деятельность носит преимущественно наднациональный
28 См.: Weyembergh A., Briere Ch. Relations between EPPO and Eurojust — Still a Privileged Partnership? // Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office / Ed. by W. Geelhoed, L.H. Erkelens, A.W.H. Meij. The Hague, 2018. P. 173.
29 См.: ВолеводзА.Г. Учреждения и органы Европейского союза по судебному и полицейскому сотрудничеству. М., 2010.
30 Regulation (EU, Euratom) No. 883/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 September 2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) and repealing Regulation (EC) No. 1073/1999 of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (Euratom) No. 1074/1999 // OJ. L 248. Vol. 56. 18 September 2013. P. 1-22.
характер. Задача Европейской прокуратуры состоит в осуществлении полноценного расследования, регулируемого нормами уголовно-процессуального права. Эта деятельность носит главным образом национальный характер и осуществляется уполномоченными европейскими прокурорами31.
В Регламенте № 2017/1939 предусмотрены специальные положения, касающиеся взаимоотношений Европейской прокуратуры с третьими странами и международными организациями. Необходимо отметить то, что с точки зрения Европейской прокуратуры третьими странами являются как государства, не входящие в ЕС, так и государства — члены Союза, не участвующие в продвинутом сотрудничестве.
Европейская прокуратура правомочна подписывать с третьими странами рабочие документы для облегчения сотрудничества и обмена информацией. При этом международное сотрудничество Европейской прокуратуры с третьими странами может регламентироваться не только международным соглашением, заключенным Союзом, но и международными договорами, заключенными отдельными государствами — членами ЕС, на территории которых осуществляется конкретное расследование.
Создание Европейской прокуратуры в рамках продвинутого сотрудничества потребовало специальной регламентации взаимоотношений с государствами — членами ЕС, не участвующими в данном механизме. Указанное обстоятельство является фактором, в существенной степени снижающим эффективность Европейской прокуратуры, которая будет защищать финансовые интересы Союза в целом, но осуществлять свою деятельность только на части его территории. Тем не менее в случае необходимости совершения уполномоченным европейским прокурором процессуальных действий на территории страны ЕС, не участвующей в продвинутом сотрудничестве, могут быть задействованы существующие механизмы — европейский ордер на арест или европейский ордер на получение доказательств. Более того, в силу общих положений о продвинутом сотрудничестве последнее является открытым для любого государства-члена. И в перспективе и другие страны ЕС могут присоединиться к ее работе, если создание Европейской прокуратуры окажется успешным.
31 См.: Vervaele J. Relationship between OLAF, the Future EPPO, the Other European Bodies and the National Judicial Authorities // Protecting Fundamental and Procedural Rights. From the Investigation of OLAF to the Future EPPO / Ed. by V. Bazzocchi. Roma, 2014. Р. 112.
6. Заключение
Создание Европейской прокуратуры, безусловно, является одним из заметных событий для ЕС. Однако действующая редакция Регламента № 2017/1939 и то обстоятельство, что этот орган создается в рамках продвинутого сотрудничества, свидетельствуют о том, что не все государства-члены готовы следовать принципу лояльного сотрудничества32, предусматривающему проявление Союзом и государствами-членами взаимного уважения и оказание содействия в выполнении задач, вытекающих из Договоров (ч. 3 ст. 4 Договора о ЕС).
Изначальная амбициозная идея, предполагавшая создание полноценного наднационального правоохранительного органа с процессуальными полномочиями, будет реализована в существенно урезанном виде33. В настоящее время Европейская прокуратура — единый орган с децентрализованной структурой, в котором процессуальные полномочия осуществляются на децентрализованном уровне должностными лицами, интегрированными в национальную правоохранительную систему. Более того, расследование и квалификация деяний осуществляется по-прежнему в соответствии с национальным уголовным и уголовно-процессуальным правом. Несмотря на это, создание Европейской прокуратуры позволит двигаться дальше в направлении создания общего правового пространства и эффективного правоохранительного механизма защиты финансовых интересов Союза.
Думается, что расширение компетенции Европейской прокуратуры за счет иных наиболее опасных преступлений, имеющих трансграничный характер, является вопросом времени. Вполне очевидно то, что если Европейская прокуратура покажет свою эффективность, в среднесрочной перспективе она может превратиться в наднациональный правоохранительный орган с компетенцией, распространяющейся на всю территорию Союза.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Волеводз А.Г. Учреждения и органы Европейского союза по судебному и полицейскому сотрудничеству. М.: ЕУИ МГИМО(У) МИД России, 2010.
32 См.: BrenninkmejerA. The European Public Prosecutor's Office: A Chronicle of Failure Foreseen // Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office / Ed. by W. Geelhoed, L.H. Erkelens, A.W.H. Meij. The Hague, 2018. P. 194.
33 См.: Weyembergh A., Briure Ch. Towards a European Public Prosecutor's Office (EPPO). Study for the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs of the European Parliament. Brussels, 2016.
Потемкина О.Ю. Европейская прокуратура как пример продвинутого сотрудничества стран Евросоюза // Европейский Союз: факты и комментарии / Отв. ред. Ю.А. Борко. Выпуск 90. М.: Институт Европы РАН; Ассоциация европейских исследований, 2018. С. 35—37 // Центр документации ЕС Института Европы РАН. URL: http://www.edc-aes.ru/ru/union/archive (дата обращения: 20.05.2018).
Потемкина О.Ю. Усиление угроз терроризма в Европе и ответ ЕС // Современная Европа. 2017. № 3. С. 17-27.
Энтин М., Энтина Е. Европейский Союз распрямляет плечи // Российский Совет по международным делам. 02.10.2017. URL: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/evropeyskiy-soyuz-raspryamlyaet-plechi/ (дата обращения: 15.05.2018).
Asp P. The Procedural Criminal Law Cooperation of the EU. Stockholm: Stiftelsen Skrifterutgivnaav Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet, 2016.
Brenninkmejer A. The European Public Prosecutor's Office: A Chronicle of Failure Foreseen // Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office / Ed. by W. Geelhoed, L.H. Erkelens, A.W.H. Meij. The Hague: T.M.C. Asser Press, 2018. P. 193-197. DOI: 10.1007/978-94-6265-216-3_13
Caianiello M. The Proposal for a Regulation on the Establishment of an European Public Prosecutor's Office: Everything Changes, or Nothing Changes? // European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice. 2013. Vol. 21. Iss. 2. P. 115-125. DOI:10.1163/15718174-21022023
Csuri A. The Proposed European Public Prosecutor's Office — from a Trojan Horse to a White Elephant? // Cambridge Yearbook of European Legal Studies. 2016. Vol. 18. P. 122-151. DOI:10.1017/cel.2016.3
Corpus Juris Introducing Penal Provisions for the Purpose of the Financial Interests of the European Union / Ed. by M. Delmas-Marty. Paris: Bookseller Inventory, 1997.
Giuffrida F. The European Public Prosecutor's Office: King without Kingdom? CEPS Research Report No. 2017/03. February 2017 // University of Pittsburg. University Library System. URL: http://aei.pitt.edu/84218/ (дата обращения: 10.05.2018).
Legal H. EPPO's Raison d'Être: The Challenge of the Insertion of an EU Body in Procedures Mainly Governed by National Law // Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office / Ed. by W. Geelhoed, L.H. Erkelens, A.W.H. Meij. The Hague: T.M.C. Asser Press, 2018. P. 189-192. DOI: 10.1007/2F978-94-6265-216-3_12
Ligeti K. The European Public Prosecutor's Office // Research Handbook on EU Criminal Law / Ed. by V. Mitsilegas, M. Bergström, Th. Konstadinides. Utrecht: Edward Elgar Publishing, 2016. P. 480-504. DOI: 10.4337/9781783473311.00036
Rizzo G. European Public Prosecutor: Also the European Parliament Wants a Say... April 2015 // European Area of Freedom Security & Justice Free Group. URL: https:// free-group.eu/2015/04/27/eppo-european-public-prosecutor-also-the-european-parliament-wants-a-say/ (дата обращения: 10.05.2018).
Satzger H. International and European Criminal Law. 2nd ed. Baden-Baden: Nomos, 2018. DOI: 10.5771/9783845236186
Smulders B. Is the Commission Proposal for a European Public Prosecutor's Office Based on a Harmonious Interpretation of Articles 85 and 86 TFEU? // The European Public Prosecutor's Office: An Extended Arm or a Two-Headed Dragon? / Ed. by L.H. Erkelens, A.W.H. Meij, M. Pawlik. The Hague: T.M.C. Asser Press, 2015. P. 41-51. DOI: 10.1007/978-94-6265-035-0_4
The Needed Balances in EU Criminal Law: Past, Present and Future / Ed. by Ch. Briöre, A. Weyembergh. Portland; Oregon: Hart Publishing, 2018. DOI: 10.5040/9781509917037
Vervaele J. Relationship between OLAF, the Future EPPO, the Other European Bodies and the National Judicial Authorities // Protecting Fundamental and Procedural Rights. From the Investigation of OLAF to the Future EPPO / Ed. by V. Bazzocchi. Roma: Fondazione Basso, 2014. P. 109-114.
Vervaele J. The European Public Prosecutor's Office (EPPO): Introductory Remarks // Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office / Ed. by W. Geelhoed, L.H. Erkelens, A.W.H. Meij. The Hague: T.M.C. Asser Press, 2018. P. 11-19. DOI: 10.1007/978-94-6265-216-3_2
Vervaele J., Luchtman M. European Agencies for Criminal Justice and Shared Enforcement (Eurojust and the European Public Prosecutor's Office) // Utrecht Law Review. 2014. Vol. 10. Iss. 5. P. 132-150. DOI:10.18352/ulr.305
Weyembergh A., Briure Ch. Relations between EPPO and Eurojust — Still a Privileged Partnership? // Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office / Ed. by W. Geelhoed, L.H. Erkelens, A.W.H. Meij. The Hague: T.M.C. Asser Press, 2018. P. 171-186. DOI: 10.1007/978-94-6265-216-3_11
Weyembergh A., Briure Ch. Towards a European Public Prosecutor's Office (EPPO). Study for the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs of the European Parliament. Brussels: European Parliament, 2016.DOI: 10.2861/8669901
REFERENCES
Asp, P. (2016). The Procedural Criminal Law Cooperation of the EU. Stockholm: Stiftelsen Skrifterutgivnaav Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet.
Brenninkmejer, A. (2018). The European Public Prosecutor's Office: A Chronicle of Failure Foreseen. In: W. Geelhoed, L.H. Erkelens and A.W.H. Meij, eds. Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office. The Hague: T.M.C. Asser Press, pp. 193-197. DOI: 10.1007/978-94-6265-216-3_13
Briöre, Ch. and Weyembergh, A. eds. (2018). The Needed Balances in EU Criminal Law: Past, Present and Future. Portland; Oregon: Hart Publishing. DOI:10.5040/9781509917037
Caianiello, M. (2013). The Proposal for a Regulation on the Establishment of an European Public Prosecutor's Office: Everything Changes, or Nothing Changes? European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 21(2), pp.115-125. DOI: 10.1163/15718174-21022023
Csüri, A. (2016). The Proposed European Public Prosecutor's Office — from a Trojan Horse to a White Elephant? Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 18, pp. 122-151. D01:10.1017/cel.2016.3
Delmas-Marty, M. ed. (1997). Corpus Juris Introducing Penal Provisions for the Purpose of the Financial Interests of the European Union. Paris: Bookseller Inventory.
Entin, M. and Entina, E. (2017). Evropeiskii Soyuz raspryamlyaet plechi [European Union Is Back in the Game]. [online] Rossiiskii Sovet po mezhdunarodnym delam[Russian International Affairs Council]. Available at: http://russiancouncil.ru/ analytics-and-comments/analytics/evropeyskiy-soyuz-raspryamlyaet-plechi/ [Accessed 15 May 2018]. (in Russ.).
Giuffrida, F. (2017) The European Public Prosecutor's Office: King without Kingdom ? CEPS Research Report No. 2017/03. [online] University of Pittsburg. University Library System. Available at: http://aei.pitt.edu/84218/ [Accessed 10 May 2018].
Legal, H. (2018). EPPO's Raison d'Être: The Challenge of the Insertion of an EU Body in Procedures Mainly Governed by National Law In: W. Geelhoed, L.H. Erkelens and A.W.H. Meij, eds. Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office. The Hague: T.M.C. Asser Press, pp. 189-192. DOI: 10.1007/2F978-94-6265-216-3_12
Ligeti, K. (2016). The European Public Prosecutor's Office. In: V. Mitsilegas, M. Bergstm;m and Th. Konstadinides, eds. Research Handbook on EU Criminal Law. Utrecht: Edward Elgar Publishing, pp. 480-504. DOI: 10.4337/9781783473311.00036
Potemkina, O. (2017). Usilenie ugroz terrorizma v Evrope i otvet ES [Terrorism Threat in Europe: the European Union's Response]. Sovremennaya Evropa [Contemporary Europe], (3), pp. 17-27. (in Russ.).
Potemkina, O. Yu. (2018). Evropeiskaya prokuratura kak primer prodvinutogo sotrudnichestva stran Evrosoyuza [The European Public Prosecutor's Office as an Example of the Enhanced Cooperation of the EU Member States]. In: Yu. A. Borko, ed. Evropeiskii Soyuz: fakty Ikommentarii [The European Union: Facts and Comments]. Issue 90. Moscow: Institut Evropy RAN; Assotsiatsiya evropeiskikh issledovanii, pp. 35-36.[online] Tsentr dokumentatsii ES Instituta Evropy RAN [European Documentation Centre of the Institute of Europe RAS] Available at: http://www.edc-aes.ru/ru/union/archive [Accessed 20 May 2018]. (in Russ.).
Rizzo, G. (2015). European Public Prosecutor: Also the European Parliament Wants a Say... [online] European Area of Freedom Security & Justice Free Group. Available at: https://free-group.eu/2015/04/27/eppo-european-public-prosecutor-also-the-european-parliament-wants-a-say/ [Accessed 10 May 2018].
Satzger, H. (2018). International and European Criminal Law. 2nd ed. Baden-Baden: Nomos. DOI: 10.5771/9783845236186
Smulders, B. (2015). Is the Commission Proposal for a European Public Prosecutor's Office Based on a Harmonious Interpretation of Articles 85 and 86 TFEU? In: L.H. Erkelens, A.W.H. Meij and M. Pawlik, eds. The European Public Prosecutor's Office: An Extended Arm or a Two-Headed Dragon ? The Hague: T.M.C. Asser Press, pp. 41-51. DOI: 10.1007/978-94-6265-035-0_4
Vervaele, J. (2014). Relationship between OLAF, the Future EPPO, the Other European Bodies and the National Judicial Authorities. In: V. Bazzocchi, ed. Protecting
Fundamental and Procedural Rights. From the Investigation of OLAF to the Future EPPO. Roma: Fondazione Basso, pp. 109-114.
Vervaele, J. (2018). The European Public Prosecutor's Office (EPPO): Introductory Remarks. In: W. Geelhoed, L.H. Erkelens and A.W.H. Meij, eds. Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office. The Hague: T.M.C. Asser Press, pp. 11-19. DOI: 10.1007/978-94-6265-216-3_2
Vervaele, J. and Luchtman, M. (2014). European Agencies for Criminal Justice and Shared Enforcement (Eurojust and the European Public Prosecutor's Office). Utrecht Law Review, 10(5), pp. 132-150. DOI: 10.18352/ulr.305
Volevodz, A.G. (2010). Uchrezhdeniyail organy Evropeiskogo soyuza posudebnomu i politseiskomu sotrudnichestvu [Institutions and Bodies of Judicial and Police Cooperation of the European Union]. Moscow: Evropeiskii uchebnyi institut MGIMO(U) MID. (in Russ.).
Weyembergh, A. and Briöre, Ch. (2016). Towards a European Public Prosecutor's Office. Study for the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs of the European Parliament. Brussels: European Parliament. DOI: 10.2861/8669901
Weyembergh, A. and Briöre, Ch. (2018). Relations between EPPO and Eurojust — Still a Privileged Partnership? In: W. Geelhoed, L.H. Erkelens and A.W.H. Meij, eds. Shifting Perspectives on the European Public Prosecutor's Office. The Hague: T.M.C. Asser Press, pp. 171-186. DOI: 10.1007/978-94-6265-216-3_11
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Войников Вадим Валентинович — кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Балтийского федерального университета им. Иммануила Канта
AUTHOR'S INFO:
Vadim V. Voynikov — Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the International and European Law Department, Immanuel Kant Baltic Federal University
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Войников В.В. Европейская прокуратура — новый орган в институциональной системе пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2018. Т. 13. № 5. С. 174-193.
CITATION:
Voynikov, V.V. (2018). The European Public Prosecutor's Office — New Body in the Institutional System in the European Area of Freedom, Security and Justice. Trudy Institute gosudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 13(5), pp. 174-193.
