CC BY
293
Эволюция местного самоуправления в Российском государстве (IX - начало XX в.)
О.Ю. Устинова, к.и.н, ФГБОУ ВПО Оренбургский ГАУ
Местное самоуправление прошло длительный путь развития. Его корни уходят в дохристианское время, когда местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Для большинства территориальных и производственных общин была характерна вечевая форма управления. Высшим органом власти являлось вече, решение которого носило общеобязательный характер.
На вече решались ключевые вопросы местного самоуправления. Здесь избирались старосты и другие выборные должностные лица. В полномочия старост входило участие в общегородском вече, право представления других участников в общегородском вече. Старосты и другие выборные лица выполняли экономические задачи, управляли делами местного значения, собирали народ на вече, руководили его ходом, организовывали работу общин, представляли их интересы в различных сферах.
Образование древнерусского государства не внесло принципиальных корректив в осуществление управления на местах. Несмотря на разграничение компетенции вече и выборных лиц, полномочия последних были производны от компетенции вече. В частности, старосты являлись выразителями воли вече, исполняли его решения.
На севере Руси к началу монгольского владычества исполнительную власть возглавляли посадник и тысяцкий. Как правило, посадник носил статус княжеского наместника. В Новгороде и Пскове он избирался народом, в то время как в других землях это право принадлежало князю.
В период монголо-татарского господства роль местного самоуправления в государственных делах резко уменьшилась. Это было обусловлено прежде всего сосредоточением в руках князей значительных земельных владений. Фактически за земщиной сохранилось только право распределения податей между своими членами. Размер налогов устанавливался единолично князем.
К концу XV в. вече как форма народовластия постепенно превратилось из органа прямой демократии в орган представительной власти. Данная форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления была характерна для городских слобод и крестьянского общинного самоуправления, где основные вопросы местного значения, как правило, решались на слободских сходах. Каждая городская слобода выбирала старосту, десятских, складчиков и других должностных лиц [1].
Первые шаги в законодательном оформлении элементов местного самоуправления были предприняты начиная с середины XVI в. Новыми принципами перестройки местного самоуправления стало земское самоуправление и сословное представительство, что обеспечивало участие в них не только уездного дворянства, но и представителей поднимающихся посадов и крестьянских миров в лице «лучших людей» [2]. В 1551 г. Иван IV подписал «Уставную земскую грамоту», упразднявшую власть наместников. Вместо наместников и волостелей на местах выбирались земские старосты из числа наиболее зажиточных посадских людей и крестьян, возглавивших земские избы. Причиной подобных нововведений являлся рост числа жалоб населения на бесчинства наместников и волостелей во всех городах и станах. В ведении старост находилось управление крестьянами и сбор доходов с наместничеств и волостелей [2].
Отмена системы кормлений в 1555—1556 гг. обусловила перемены в земских учреждениях. Последние занимались проблемами уездов или волостей в зависимости от решения государя, даровавшего населению земское управление. Во главе земских учреждений XVI в. стояли земские старосты. На местное население ложился выбор «лучших людей» и специального земского дьяка для судебного делопроизводства. Указанные должности избирались на неопределённый срок, однако население обладало правом замены выборных.
Таким образом, к концу XVI в. местное самоуправление претерпело ряд изменений. Земская
реформа Ивана IV предоставила ряд полномочий земским и губным старостам, к функциям которых относилось в основном выполнение поручений центральных органов власти по управлению и сбору налогов. Решение местных проблем считалось второстепенным делом.
Земское управление на местах в период Смутного времени стало реальной политической силой. Тем не менее в XVII в. полнота власти на местах постепенно оказалась в руках воевод, назначаемых из центра, которые со временем вытеснили выборных должностных лиц [1].
XVIII в. стал временем перемен в организации местного самоуправления. Начало этому процессу положили реформы Петра I. В 1699 г. император утвердил указы об учреждении Бурмистерской палаты в Москве и об открытии земских изб в остальных городах. Земские избы носили выборный характер. Избы ведали доходами и повинностями, лежавшими на купцах и мануфактуристах, но городскими делами в целом не управляли. В 1702 г. должности губных старост были упразднены, их полномочия перешли воеводам и выборным дворянским советам.
Вместо земских изб в 1718—1724 гг. создавались магистраты. Последние курировали в основном судебные и административно-финансовые дела. В частности, основной обязанностью магистратов являлась раскладка податей и повинностей, которая реализовывалась через старост и старшин с согласия всех граждан. Правами самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не обладали. Выборные члены коллегиальных присутствий находились в прямом распоряжении центральной власти.
После создания губерний управление на местах сосредоточилось в руках назначаемых императором губернаторов и чиновников без участия местного населения. Финансовые вопросы находились в ведении совета ландратов, который совместно с губернатором занимался губернскими делами, принимая решения большинством голосов совета. Централизации власти способствовало разделение губерний на провинции во главе с воеводами, назначаемыми из центра и подчинёнными только ему.
В целом при Петре I Россия превратилась в централизованное государство. Однако на местном уровне наблюдались многочисленные нарушения со стороны чиновников, что обусловило обращение императора к местному самоуправлению.
Начиная с 1714 г. в России появилась выборная должность земского комиссара для сбора подушной подати. Он входил в уездную администрацию, состоящую из избираемых дворянством земского комиссара, писаря, надзирателей. Выборы земского комиссара осуществляло местное дворянское общество сроком на один год. Земский комиссар отвечал перед своими избирателями.
Таким образом, со времени Петра I в России оформились бюрократическая, земская и сословная системы местного управления. Однако в ведении сословных органов находились обязанности по общему управлению, земские органы мало отличались от бюрократических.
С конца XVIII в. местное самоуправление пошло по пути децентрализации. В его основе оказался принцип сословности. Благодаря реформам Екатерины II губернии возглавили генерал-губернаторы, получившие широкие полномочия по надзору за местным управлением и судом. Уездным управлением занимались исправники и «нижние земские суды», носившие выборный характер. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, избиравшие должностных лиц местной администрации и суда. Вводились должности губернских и уездных предводителей. В городах вопросы местного хозяйства и полиции находились в ведении «общегородской думы» и её исполнительного органа, «шестигласной думы». Одновременно с этим создавались должности городничих и полицмейстеров.
На протяжении первой половины XIX в. управление на местах претерпело ряд изменений. Общий надзор за губерниями перешёл в руки министров. В 1845 г. возникли губернские правления. Дворянские выборы находились под контролем губернаторов, а выборность должностных лиц не отличалась от назначения.
Отмена крепостного права обусловила необходимость проведения реформ в местном самоуправлении. В России организовывалась двухступенчатая система, в соответствии с которой крестьяне для решения хозяйственных вопросов объединялись в сельские общества, а для ближайшего управления и суда — в волости [2]. Управление в рамках сельского общества осуществляли сход домохозяев и сельский староста, избираемый на сходе. В волости функционировали сход в составе сельских и волостных должностных лиц и выборных от каждых десяти дворов, волостной старшина, волостное правление, волостной крестьянский суд. На уровне волости старшина и судьи избирались на сходе, что свидетельствовало о выборном начале волостного самоуправления. Руководство волостными вопросами находилось в руках губернского присутствия по крестьянским делам, возглавляемого губернатором. Органами крестьянского самоуправления продолжали оставаться сход и староста.
По земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам общее заведывание местными хозяйственными делами возлагалось на выборное земское собрание и городскую думу, исполнительными органами которых стали избираемые соответственным собранием или думою управы.
Губернские и уездные земские управы, являвшиеся исполнительными органами на местном уровне, включали председателя и членов, избиравшихся
губернскими и уездными земскими собраниями. Председатель уездной земской управы утверждался губернатором, председатель губернской управы — министром внутренних дел. Земские и городские учреждения не находились в подчинении местной администрации, однако их деятельность контролировали министр внутренних дел и губернатор [1].
Положение о губернских и уездных учреждениях 1864 г. утверждало самостоятельность земских учреждений. Они могли действовать в пределах своей компетенции. Часть постановлений земских собраний утверждалась губернатором или министром внутренних дел. Губернатор мог остановить исполнение постановления земских учреждений в связи с их противоречием закону или нецелесообразностью. В то же время земские учреждения имели право обжаловать относящиеся к ним распоряжения губернатора в Сенате.
Проведённые реформы позволили упорядочить местное управление и реализовать шаги по решению вопросов народного образования и медицины. Земские учреждения превратились в самостоятельные единицы, обладавшие всеми признаками органов самоуправления: они выбирали свои руководящие органы, определяли спектр вопросов, подбор кадров, занимались организацией местного производства и сельского хозяйства.
Ряд изменений в организации местного самоуправления произошёл в конце XIX в. и был
обусловлен переходом от либеральной к консервативной политике. Правительство Александра III пересмотрело как Земское, так и Городовое положение. В частности, Городовое положение 1892 г. сократило в два раза численность думских гласных. Контроль над управой осуществляла Дума, усилилась зависимость от центра. Расширялись права городского головы. Возросла роль дворянства. Избрание гласных от крестьян возлагалось на губернатора из предложенных крестьянами кандидатов. В целом крестьянское самоуправление оказалось под контролем земских участковых начальников. Сельские жители напрямую зависели от земского начальника, обладающего правом безапелляционно подвергать их взысканиям без судебного производства. Указанные меры увеличили разрыв между привилегированными и непривилегированными сословиями.
Таким образом, к началу XX в. местное самоуправление претерпело ряд изменений. Однако большинство вопросов, решаемых земскими учреждениями, продолжало оставаться под контролем государственных органов.
Литература
1. Жалсанов Б.Ц. Устав муниципального образования как акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. М., 2011.
2. Малько А.В., Корсакова С.В. Муниципальное право России: учебник / Российская академия наук, Саратовский филиал Института государства и права. М., 2010.
