CC BY
1514
социум
УДК 35.088.4
Этическое регулирование государственной службы. Зарубежный опыт и российская практика
Аннотация. Авторы рассматривают актуальную проблему этического регулирования поведения государственных служащих в Российской Федерации. В настоящее время в России отсутствует четкая система регулирования поведения государственных служащих в этической сфере. Авторы анализируют зарубежный опыт в исследуемой сфере, выявляют его основные тенденции и проявления, формулируют предложения по совершенствованию законодательной и административной базы в области этического регулирования поведения госслужащих.
Ключевые слова: этическое регулирование; этика госслужбы; коррупция; борьба с коррупцией; эффективность госслужбы.
Abstract. The authors raise the topical issue of ethical regulation of civil servants in the RF. Currently in Russia there is no clear system of regulating the behavior of civil servants in the ethical sphere. In this regard, the authors have carried out a deep analysis of international experience in the field of study, identified the main trends in the ethical regulation of public service abroad. In conclusion, the main proposals have been formulated to improve the legislative and regulatory framework in the field of ethical regulation of civil servants.
Keywords: ethical regulation; ethics in the civil service; corruption; anti-corruption; effectiveness of civil service.
Дунаева А.И.,
студентка факультета Финансового университета H nastia007.07@maiL.ru
Удачин Н.О.,
студент
Финансового университета H uda4in.nick@yandex.ru
Сегодня в России для государственных служащих разных уровней и специализации нет единого кодекса, устанавливающего этические нормы поведения. Для установления единых рамок этического поведения государственных служащих необходимо их нормативное закрепление. Известно, что легче поступать правильно, когда знаешь, что это конкретно предполагает. А наиболее ясной формой описания «правильного» поведения многие считают их нормативное закрепление. В правовой и этико-правовой литературе можно даже встретить
такие категоричные утверждения, что отсутствие писанных норм в какой-либо области - сигнал неблагополучия. Это относится и к этическим кодексам [1].
Сегодня очевидно, что пришло время по аналогии с законодательством развитых зарубежных стран усовершенствовать нормативно-правовую базу государственной гражданской службы путем создания Единого федерального кодекса этического регулирования государственной гражданской службы, определяющего характер поведения для правомерного и честного выполнения должностными лицами публичных функций. Федеральный Кодекс этики должен стать основой для формирования нормативных актов, создаваемых на уровне министерств, ведомств и других органов государственного и муниципального управления. Основой Единого кодекса может стать одобренный решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих.
На этапе реформирования государственной службы, исходя из зарубежного опыта, в России следует сформировать Управление этического регулирования профессиональной служебной деятельности и дело-
Научный руководитель: Пухова М.М., кандидат экономических наук, доцент.
вого поведения в органах государственного управления. Создание данного органа государственной власти в США, например, позволило оптимизировать процесс предотвращения и разрешения конфликта интересов на государственной службе, способствовало стимулированию выполнения государственными служащими высоких стандартов этического поведения, а также укреплению уверенности общества в том, что государство работает согласно принципам справедливости и честности. Необходимость создания данного управления в Российской Федерации обусловлена отсутствием государственного органа в исследуемой сфере. Предполагается, что функциями данного органа будут выработка и реализация политики этического регулирования в сфере государственного управления. Отдельно следует выделить функцию контроля за соблюдением норм Единого кодекса этического регулирования государственной гражданской службы [2].
На основе опыта США целесообразно также предложить учредить должность Советника Президента Российской Федерации по этике, который будет по совместительству занимать должность руководителя Управления этического регулирования профессиональной служебной деятельности и делового поведения в органах государственного управления.
В обязанности Советника могут входить:
1. Подготовка Президенту Российской Федерации аналитических, справочных, информационных материалов и рекомендаций по вопросам этического регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации.
2. Обеспечение по поручению Президента Российской Федерации или Руководителя Администрации деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации.
3. Исполнение отдельных поручений Президента Российской Федерации.
Совмещение данных должностей позволит Советнику более эффективно выполнять свои функции в области этического регулирования.
На наш взгляд, в состав Управления этического регулирования профессиональной служебной деятельности и делового поведения в органах государственного управления в Российской Федерации могут входить четыре отдела, согласованные действия которых позволят обеспечить данному органу должное выполнение своих функции.
Данные органы позволят осуществлять контроль за соблюдением норм Кодекса этического регулирования государственной гражданской службы, тем самым минимизируя риски возникновения конфликта интересов и нарушения норм этического регули-
рования государственной и муниципальной службы в России.
Можно перенять и опыт Нидерландов - предложить к использованию инструменты минимизации правонарушений этического характера, разработанные Бюро обеспечения этики и добропорядочности в сфере государственного управления:
1. «Кубик добропорядочности»;
2. Семинары по реализации стратегии добропорядочности (по типу SAINT).
По нашему мнению, использование данных инструментов может способствовать не только контролю за соблюдением нормативно-правовой базы в сфере этического регулирования государственной службы, но и выработке моральных и этических ценностей у должностных лиц [3].
К применению в российской практике можно предложить внедрение проверок должностных лиц всех уровней на полиграфе. Считается, что это позволяет выявить намерения государственного служащего, наличие или отсутствие у него корыстных целей, связанных с осуществлением функций государственного служащего. В зарубежной практике подобного рода проверки проводятся при сдаче государственным гражданским служащим квалификационного экзамена, т.е. не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.
Особый интерес для практического использования в Российской Федерации представляет опыт Германии по разработке процедуры присяги для государственных гражданских служащих. Текст присяги и обязанность ее принесения каждым служащим должны быть закреплены отдельной статьей Кодекса этического регулирования государственной гражданской службы. Процедура принесения публичной Присяги будет способствовать развитию чувства ответственности, а также объединит служащих на основе общеобязательных действий и ценностей.
Из опыта Франции в России в области этического регулирования государственной службы наибольший интерес представляет составление Ежегодной таблицы дисциплинарных санкций и ежегодного обзора судебных решений, принятых в пользу конкретного органа государственной и муниципальной власти.
Ежегодные таблицы дисциплинарных санкций в России должны формироваться в каждом органе государственного и муниципального управления с целью доведения информации о правонарушениях, совершенных сотрудниками данного органа, и санкциях, которые были к ним применены. В отличие от опыта Франции, где данная информация носит анонимный характер, в российской практике было бы полезно указывать ФИО должностного лица,
в отношении которого была применена та или иная санкция [4].
Внедрение данных таблиц позволит предотвратить возникновение возможных рисков нарушения этических норм государственной службы и информировать должностных лиц о санкциях, которые предусмотрены за то или иное деяние.
Необходима также работа по организации Ежегодного обзора судебных решений, принятых в пользу конкретного органа, которая позволит оптимизировать систему предупреждения государственных служащих, так как они будут информированы о том, что правонарушения, совершаемые должностными лицами, не остаются безнаказанными.
Анализ практики этического регулирования государственной гражданской службы в Германии подсказывает необходимость ввести в России ранжирование заработной платы государственных служащих. Систематизация должностей государственной службы позволяет обеспечить объективность системы оплаты труда, в том числе за счет учета разницы в содержании и сложности работы государственных служащих в разных органах исполнительной власти и в различных регионах. При этом определяющим размер оплаты труда фактором должно быть именно содержание работы, а не ведомственная принадлежность.
Функциональный подход к дифференциации и классификации должностей в различных органах федеральной исполнительной власти РФ является одним из необходимых условий проведения успешной реформы госслужбы. Заимствование и применение данного опыта классификации должностей по функциональным обязанностям в России может быть осуществлено с некоторыми ограничениями и дополнениями, а именно: систематизация должностей государственной службы по категориям в зависимости от содержания и условий работы; обеспечение сопоставимости оплаты труда на государственной службе и в частном секторе (единая оплата труда и премирование); определение цели деятельности всей государственной службы, каждого ведомства и их подразделений, отдельных государственных служащих и обеспечение их системности и непротиворечивости; внедрение системы функциональной классификации государственных гражданских служащих (приведет к обоснованной дифференциации уровня денежного содержания работников различных органов исполнительной власти).
Следует отметить, что данная практика позволит снизить коррупционную составляющую, создать стимул у государственных гражданских служащих к эф-
фективному и добросовестному выполнению своих функций и обязанностей.
Японский опыт создания нравственных основ государственной службы свидетельствует о важности еще на стадии становления демократической системы управления создать надежный фундамент власти, опирающийся на единые, действующие по всей стране законы и подкрепленный воспитанием общественной нетерпимости к нарушениям морально-этических норм со стороны чиновничества.
Особый интерес для применения в России представляют выделенные ведущим специалистом по менеджменту Сеити Танабэ нравственные черты государственной службы:
1. Коллективизм и чувство единения.
2. Воспитанность государственного служащего.
3. Мотивация к саморазвитию государственных служащих.
4. Поиск рациональности в организации труда.
Внедрение данных нравственных основ государственного гражданского служащего в содержание Единого кодекса этического регулирования государственной гражданской службы заложит важную нравственную норму, определяющую деятельность государственных служащих [5].
Предлагаемая система должна внедряться постепенно, на базе экспериментов и с определяющей работой по подготовке соответствующих кадров. Учитывая сложность, деликатность и непривычность подобного рода механизмов для отечественной системы государственного управления, думается, что на ее полное внедрение может уйти несколько лет. Но конечный ее эффект, судя и по западному опыту, и по наблюдающейся на самых разных уровнях госслужбы потребности в моральных регуляторах, должен в полной мере оправдать все потраченные усилия и ресурсы усилия.
литература
1. Барабашев А.Г., Кабышев М. Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность. М.: Формула права, 2006. 92 с.
2. Карасев Е.А. Государственная служба за рубежом. Этика государственного служащего // Реферативный бюллетень. 2003. № 3. С. 95-104.
3. Оболонский А.В. Государственная служба. Вопросы этики. Зарубежный опыт. Вып. 5. М., 1995. С. 87.
4. Koch R., Dixon J. Public governance and leadership: poLiticaL and managerial problems in making public governance changes the driver for re-constituting leadership. Gabler Edition Wissenschaft. DUV, 2007. Р. 542
5. Илышев А. Кадровый баланс японских чиновников // Служба кадров. 2002. № 11. С. 41.
