CC BY
64
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 29(244).
Право. Вып. 29. С. 17-20.
А. С. Шерьязова
ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Анализируются этапы развития взаимоотношений государственных органов и общественных объединений в истории современной России (1993-2010 гг.), а также изменения нормативно-правовой базы, регулирующие взаимоотношения государственных органов и общественных объединений.
Ключевые слова: государственные органы, общественные объединения, нормативные правовые акты, взаимоотношения государственных органов и общественных объединений.
Кардинальным событием, заложившим основы построения взаимоотношений государства и общественных объединений в современной России, явилось принятие в декабре 1993 г. Конституции РФ, что повлекло за собой приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с положениями Основного Закона. В 1994-1995 гг. был принят ряд федеральных конституционных законов и федеральных законов, определяющих правовой статус высших органов государственной власти, лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, должности государственной службы1. В этих законах получили свое разрешение некоторые вопросы взаимоотношений государственных органов и общественных объединений, в частности, вопросы, связанные с возможностью участия депутатов, должностных лиц государственных органов в деятельности политических партий и иных общественных объединений, участием депутатов в деятельности парламентских фракций.
В 1994 г. была принята часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепившая определение понятия «общественные объединения». Согласно ст. 117 ГК РФ общественные объединения являются некоммерческими организациями. Они вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям2.
В 1994-1996 гг. был принят ряд законов, регулирующих вопросы проведения выборов и референдумов3, в которых получил предметное правовое регулирование весь комплекс вопросов, связанных с выдвижением общественными объединениями кандидатов (списков кандидатов) на выборах всех уровней, инициированием референдума, участием общественных объединений в формировании избирательных комиссий, взаимодействием представителей общественных объ-
единений и избирательных комиссий в процессе наблюдения за ходом голосования и подведения его итогов.
Становление Российской Федерации как демократического государства выявило необходимость создания при высших государственных органах управлений, отделов по связям с общественными объединениями. Президентом РФ был принят ряд решений о создании консультативных органов4, а также об образовании в структуре Администрации Президента РФ структурного подразделения, ответственного за связь с общественностью. В марте 1994 г. Указом Президента РФ был образован отдел по взаимодействию с партиями и общественными объединениями Администрации Президента РФ5, а в августе на его основе — управление по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания РФ. Для осуществления поставленных задач управление имело право:
запрашивать в установленном порядке необходимую информацию от государственных органов, учреждений, организаций, политических партий, общественных объединений и религиозных конфессий;
вести служебную переписку с государственными и негосударственными органами и организациями по вопросам, отнесенным к ведению управления;
организовывать совещания, консультации, «круглые столы» и другие мероприятия с участием представителей политических партий, общественных объединений и религиозных конфессий;
привлекать для выполнения аналитических и экспертных работ на договорной основе отдельных специалистов по плану, утверждаемому руководителем Администрации Президента РФ.
В июле 1994 г. было принято постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения
о Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации и ее персонального состава». Комиссия была образована в рамках рассмотрения вопросов, возникающих в сфере взаимоотношений государства и религиозных объединений, включая вопросы передачи религиозным объединениям культовых зданий и иного имущества, и находящихся в компетенции Правительства РФ6.
Президент РФ Б. Н. Ельцин в своем послании Федеральному Собранию РФ в 1994 г. признал необходимость взаимодействия государства и гражданского общества и поставил задачу поддержки государством развития гражданских структур7. К разработке плана реализации послания Президента РФ были привлечены общественные организации. В Администрации Президента РФ образовали рабочую группу, в которую вошли представители общественных организаций, для выработки предложений по реализации послания, был определен список федеральных законов, регулирующих эту сферу отношений, которые необходимо принять в первую очередь. По результатам подготовленных предложений проведено совещание с участием представителей государственных органов и общественных объединений, которое одобрило внесенные предложения8.
Вместе с тем определение прав общественных объединений как участников избирательного процесса первоначально осуществлялось при отсутствии законодательно закрепленной материально-правовой конструкции общественного объединения, что подчас создавало правовые коллизии. Например, Гражданский кодекс Российской Федерации выделял фонды в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица, в то время как большинство фондов было зарегистрировано в качестве общественных объединений. Кроме того, подобная ситуация существенно повышала риск создания неэффективных, а в ряде случаев и дефектных правовых норм. В частности, принятый в 1994 г. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» достаточно широко определял избирательное объединение как общественное объединение, «устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, которое создано и зарегистрировано
в порядке, установленном федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов»9. Хотя по предмету деятельности такие объединения могли быть культурно-просветительскими, спортивными и т. д. Всего право на участие в общероссийских выборах получили 259 общественных объединений, из которых общественно-политические объединения составляли меньше половины. В результате на выборах 1995 г. право участия в выборах наряду с политическими партиями и движениями получили такие объединения, как Федерация боксеров, Федерация скалолазания России, Ассоциация гистологов и эмбриологов и т. п. Некоторые из них реализовали свое право на участие в выборах в качестве самостоятельного избирательного объединения (Ассоциация адвокатов России, Союз работников жилищно-коммунального хозяйства) либо объединения, входящего в состав избирательного блока (Туристско-спортивный союз и общество потребителей автотехники России).
Принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об общественных объединениях» законодательно закрепил правовой статус общественных объединений, что способствовало развитию взаимоотношений государственных органов и общественных объединений. В указанном Законе получили правовое регулирование общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений. Часть вопросов получила свое предметное регулирование в ст. 17 приведенного Закона.
В 1995-2001 гг. были приняты федеральные законы, посвященные отдельным организационно-правовым формам общественных объединений: Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», Федеральный закон «О некоммерческих организациях», Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», Федеральный закон «О политических партиях»10.
Дальнейшее развитие взаимоотношения органов государственной власти и общественных объединений получили после проведенного в 2001 г. первого гражданского форума. Президентом РФ В. В. Путиным была подчеркнута необходимость диалога и партнерства между властью и гражданским обществом11. Проведение форумов способствовало принятию в ряде субъектов Российской Федерации законов и концепций, регулирующих вопросы взаимодействия органов государственной власти и общественных объединений либо развивающих отдельные формы их взаимоотношений.
В 2001 г. были приняты основные законы, регулирующие деятельность общественных объединений, в связи с чем фактически был завершен этап «экстенсивного освоения» правового поля. Это побудило законодателя сосредоточить усилия на решении вопросов, связанных с разработкой правовых механизмов государственной поддержки уставной деятельности общественных объединений, создании новых организационно-правовых форматов общественного контроля и участия общественных объединений в обсуждении и выработке решений, принимаемых государственными органами и органами местного самоуправления, совершенствованием правовых механизмов контроля за осуществлением общественными объединениями своей уставной деятельности. В 2001-2010 гг. были приняты Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности», Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»12.
В настоящее время на федеральном уровне приняты нормативные правовые акты, регулирующие в полной мере взаимоотношения государственных органов и общественных объединений, продолжается развитие законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в указанной сфере.
Примечания
1 Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодатель-
ства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589; Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (утратил силу) // Собр. законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. Часть первая // Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ (утратил силу) // Собр. законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406; Федеральный закон « О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ (утратил силу) // Собр. законодательства РФ. 1995. № 21; Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от
21 июня 1995 г. № 90-ФЗ (утратил силу) // Собр. законодательства РФ. 1995. № 26. Ст. 2398; Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.
4 Указ Президента РФ «О Совете по делам казачества при Президенте Российской Федерации» от
1 июля 1994 г. № 1389 (утратил силу) // Собр. законодательства РФ. 1994. № 10. Ст.1118; Указ Президента РФ «О Совете по взаимодействию с общественными объединениями ветеранов, офицеров запаса и в отставке при Президенте Российской Федерации» от
22 марта 1996 г. № 415 (утратил силу) // Собр. законодательства РФ. 1996. № 13. Ст. 1314; Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о Совете при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству и его состава» от 14 октября 1996 г. № 1434 (утратил силу) // Собр. законодательства РФ. 1996. № 43. Ст. 4878.
5 Указ Президента РФ «Об отделе по взаимодействию с партиями и общественными объединениями Администрации Президента Российской Федерации» от 21 марта 1994 г. № 560 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 13. Ст. 987.
6 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации и ее персонального состава» от 9 июля 1994 г. № 820 // Собр. законодательства РФ. 1994. № 12. Ст. 1402.
7 Послание Президента Российской Федерации Бориса Николаевича Ельцина Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 1994. 25 февр.
8 Послание Президента Российской Федерации Бориса Николаевича Ельцина Федеральному Собранию // Рос. газ. 1995. 17 февр.
9 Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ (утратил силу) // Собр. законодательства РФ. 1995. № 26. Ст. 2398.
10 Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 27. Ст. 2503; Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г. № 135-ФЭ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3340; Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145; Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 148; Федеральный закон «О политических парти-
ях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
11 Выступление Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина на открытии гражданского форума 21 ноября 2001 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://2002.kremlin.ru
12 Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3031; Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 // Собр. законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2010. № 15. Ст. 1736.
