CC BY
233
ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕСПУБЛИКЕ ТАДЖИКИСТАН
М.Г. Абдуллаева
Фискальная политика, как и вся финансовая система Республики Таджикистан, формировалась под воздействием условий переходного периода от командно-административной системы к преимущественно рыночной экономике. Трансформационный кризис, охвативший все сферы национальной экономики за годы проведения рыночных преобразований, наряду с неопытностью самостоятельного проведения экономической политики повлекли за собой множество проблем теоретического, методологического и практического характера. Фискальная политика как вся совокупность экономической политики в Республике Таджикистан формировалась на протяжении 90-х годов путем адаптации существовавшей командноадминистративной финансовой системы к рыночным формам хозяйствования. Эволюция становления и развития финансовой системы и фискальной политики в Республике Таджикистан за годы рыночных преобразований позволяет условно разделить их на следующие этапы.
Первый этап (1991 - 1996 гг.) можно характеризовать как период создания условий для реализации экономических реформ и формирования собственной экономической политики. Этот этап становления фискальной политики для Республики Таджикистан был относительно тяжелым, так как именно в этот период в республике началось гражданская война, отбросившая страну на десятилетия назад. В эти годы в сфере фискальной политики приходилось решать множество задач связанных с формированием собственной бюджетной системой, разработкой и реализацией налоговой политики присущей принципам рыночной экономики.
Вопреки всем ожиданиям, решение возникших социально-экономических и политических задач через призму реализации фискальной политики не давали положительных результатов. В итоге в стране начался беспрецедентный спад объемов реального производства, произошел паралич хозяйственной деятельности большей половины промышленного производства. Результат снижение объемов ВВП, полное разрушение хозяйственных связей предприятий, проявление галопирующей инфляции в связи с отсутствием собственной национальной валюты (до 1995 г.), беспрецедентное снижение государственных доходов, а также неэффективная структура расходов послужили поводом для возникновения бюджетного кризиса в начале 90-х годов.
Несмотря на превышение доходов государственного бюджета над его расходами в этот период наблюдалось тенденция сокращение финансирования социальных объектов (в основном такое сокращение коснулось
151
здравоохранения и образования). Кроме того, наметилась тенденция сокращения финансирования отраслей экономики республики, что в первую очередь было связанно с проведением приватизации государственной собственности. В связи с этим государственный бюджет выполнял лишь функцию простого воспроизводства, осуществляя покрытые текущих расходов не уделяя при этом должного внимания расширенному воспроизводству посредством капитальных вложений в отрасли национальной экономики.
В результате таких системных изменений в Республике Таджикистан сложилось такая система государственных доходов и расходов, которая приобрела преимущественно фискальный характер. Другими словами, бюджетная политика в этом периоде прежде всего было направленно на обеспечение доходов государства всевозможными способами, а стимулирующая составляющая переносилась на второй план. С одной стороны кажется, что такой подход к самостоятельному формированию и реализации фискальной политики в начале осуществления рыночных реформ в Республике Таджикистан была вынужденной мерой в связи с нестабильной политической обстановкой в стране. С другой стороны при формировании фискальной политики в начале 90-х годов, не были учтены ее роль и значение в стимулировании общественного воспроизводства. Наряду с другими последствиями начатых в этот период рыночных преобразований, реализуемая на тот период фискальная политика также поспособствовало стагнации реального производственного сектора. Провозглашая приоритетность любым способом формировать доходы государства, процесс приватизации в этот период превратился в хаотичный процесс. Иначе говоря, реализуемая на тот момент фискальная политика не в достаточной мере была ориентирована на социально-экономическую стабилизацию, стимулирование функционирования отечественного производства, поощрение инвестиционной активности и т.п. В целом для фискальной политики начала 90-х годов была характерна низкая эффективность, которая не соответствовало интересам хозяйственных единиц и населения в целом.
В целях преодоления назревших симптомов экономического кризиса, и в частности бюджетного кризиса 20 июня 1994 г. Правительством Республики Таджикистан был принят Закон Республики Таджикистан «Об основах налоговой системы». В этом же году был принять Закон Республики Таджикистан «О бюджетном устройстве» Принятие отмеченных законов было первым самостоятельным шагом молодого независимого Таджикистана в деле реализации экономических и финансовых реформ и укрепления национальной налоговой системы и реформирования бюджетной системы. Заложенные в этих законах основы бюджетной системы и бюджетного процесса, а также основы налоговой системы создали правовые основы для формирования, исполнения и контроля государственного бюджета.
152
Следующим шагом становления фискальной политики послужил Указ Президента Республики Таджикистан от 3 декабря 1994г. «О первоочередных мерах по обеспечению перестройки экономики и приданию импульса по переходу на рыночные отношения». В рамках данного указа была принята Программа о перестройке экономики Республики Таджикистан на период 1995-2000 гг. Реализация данной программы создала основу формирования в Таджикистане многоукладной экономики и оживила ход проведения рыночных преобразований. Именно в этот период в Республике Таджикистан были созданы все необходимые предпосылки для реализации собственной фискальной политики, более менее отвечающий требованиям переходной и рыночной экономики.
Существенные изменения в реализации фискальной политики Республики Таджикистан произошли в 1996г. В этот период произошла объединение средств государственного бюджета и внебюджетных фондов в единый консолидированный бюджет. Результаты такой реформы способствовали усилению финансового контроля за формированием, распределением и использованием средств государственного бюджета и в определенной мере обеспечили прозрачность расходов денежных средств на государственные целевые программы. В этом периоде были созданы необходимые предпосылки поэтапного внедрения казначейской системы исполнения государственного бюджета.
В целом на первом этапе формирования и реализации фискальной политики были заложены основы для последующего развития ее механизмов.
Если первый этап формирования фискальной политики происходил под жестким натиском элементов шоковой терапии и был сопряжен с политической нестабильностью в стране, то второй этап, охватывающий период с 1997 по 2002 гг. характеризуется стабилизацией политической обстановки в мирным завершением гражданской войны.
В этот период приоритетами реализации фискальной политики, как и других видов стабилизационной политики государства, были обозначены обеспечение макроэкономической и финансовой стабилизации. В связи с этим в этом периоде реализации фискальной политики основной приоритет закреплялся за сокращением бюджетного дефицита и сужение размеров инфляционных источников его финансирования.
Ключевым моментом данного этапа становления и развития фискальной политики является принятие в 1998г. Налогового кодекса Республики Таджикистан, с которого начинается совершенно новый виток организации налогообложения и реализации фискальной политики в целом.
Существенным сдвигом в дальнейшем становлении и реализации фискальной политики и совершенствовании бюджетной системы республики по праву можно считать принятый в 2002 г. Закон Республики Таджикистан «О государственных финансах Республики Таджикистан». Этот закон и по сегодняшний день остается основным законодательным
153
актом, регулирующим государственные финансы в Республике Таджикистан. Наряду с этим ключевым законом, в целях укрепления и улучшения вопросов, связанных с контролем использования государственных денежных средств в этом же году был принят Закон Республики Таджикистан «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан». Принятие на вооружение отмеченных законодательный основ реализации фискальной политики, позволили создать в республике необходимые предпосылки дискреционной и не дискреционной фискальной политики, а также в этот период были созданы условия для действия и совершенствования автоматических стабилизаторов.
Необходимо также отметить, что отмеченный этап формирования и реализации фискальной политики в Республике Таджикистан был сопряжен с позитивными макроэкономическими тенденциями. Прежде всего это касается приостановления трансформационного спада в экономике и наметившегося восстановительного экономического роста. В связи с этим в 2002г. Правительством Республики Таджикистан была принята стратегия сокращения бедности на период с 2002 по 2006 гг. Своевременность принятия данной стратегии объясняется тем положением, что в конце 90-х годов более 80% населения Республики Таджикистан находилось за чертой бедности. Поэтому главенствующей целью данной стратегии была увеличение реальных доходов населения и равномерное распределение достигнутых результатов восстановительного экономического роста.
Третий этап формирования и реализации фискальной политики в Республике Таджикистан охватывает 2003-2005гг. В этот период для координации целей реализации фискальной политики целям социальноэкономического развития был принят Закон Республики Таджикистан «О государственных долгосрочных концепциях и программах для социально-экономического развития Республики Таджикистан».
Начиная с 2003г. и до конца 2005г. Правительство Республики Таджикистан посредством поддержки донорских организаций начала внедрять среднесрочные программы государственных расходов. В рамках такого сотрудничества были осуществлены разработка нормативно-правовых актов и инструкций по среднесрочной программе государственных расходов.1
Четвертый этап, охватывающий 2006-2010 гг. характеризуется практическим внедрением среднесрочных программ государственных расходов. В этот период была принята стратегия реформирования системы государственного управления финансами на 2006-2015гг.
Для реализации среднесрочной программы государственных расходов, Правительством Республики Таджикистан в 2006 году был принят нормативный акт «О внедрении среднесрочной программы государственных расходов в Республике Таджикистан». Этот документ до сих пор является основным актом, регулирующим программу государственных расходов в республике.
154
Наряду с этим документом в 2007 г. была утверждена среднесрочная программа государственных расходов на 2008-2010 гг. Следует отметить, что принятие этой программы с принятой на вооружение стратегии сокращения бедности на 2007-2009 гг. предопределяла успешную реализацию целей развития тысячелетия. Национальная стратегия сокращения бедности принятая усилиями президента Республики Таджикистана Эмомали Рахмоном, предусматривала необходимость мер по обеспечению инвестиционных программ и их координации с бюджетным процессом.
Не смотря на утверждение среднесрочной программы государственных расходов в 2007 г. она не была интегрирована в годовой бюджетный цикл, кроме финансирования сектора образования. В связи с этим в 2008г. правительства приняла новую среднесрочную программу государственных расходов на 2009-2011 гг., которая кроме сферы образования предусматривала поэтапную реализацию данной программы в здравоохранении, социальной защиты населения и сельского хозяйства.
В ежегодном послании парламенту Республики Таджикистан, Президент страны Эмомали Рахмон дал четкое указание Министерству финансов «усовершенствовать бюджет и обеспечить его прозрачность, необходимость перехода к разработке трехгодичного госбюджета и на этой основе повысить эффективность использования бюджетных средств на основе специальных отраслевых программ». В итоге была утверждена новая среднесрочная программа государственных расходов на 2011-2013гг., что соответственно положила основу для последующего этапа становления и реализации фискальной политики в Республике Таджикистан. Поэтому пятый этап формирования фискальной политики в Республике Таджикистан условно начинается с 2011 и длится по настоящее время. Законодательные основы данного периода были положены в 2009г. с принятием стратегии управления государственными финансами на 2009-2018гг., которая в принципе определила направления реформы в фискальной политике. Этот период также ознаменовался принятием нового «Налогового кодекса Республики Таджикистан» в 2013г.
Подводя итог рассмотрения этапов становления и развития фискальной политики в Республике Таджикистан, хочется отметить, что она последняя из постсоветских стран на пространстве СНГ приступила к коренным экономическим реформам, включая реформы в области формирования доходов и расходов государства. Именно поэтому в процессе такого становления кроме позитивных моментов наблюдаются и негативные последствия.
Несмотря на такие позитивные моменты становления фискальной политики в условиях Республики Таджикистан, достижение ее основополагающей цели - обеспечение макроэкономической стабильности происходило по натиском негативных тенденций переходной экономики. Разрушение ранее существующих экономических связей с союзными республиками подслужившиеся причиной простоя производственных мощностей,
155
обострили ситуацию в сфере занятости населения. Безработица как проявление трансформационного кризиса в Республике Таджикистан приобрела хронический характер и охватила все слои населения.
Проблемы, связанные с занятостью населения, закономерно привели к определенным потерям экономического роста. По расчетам Ризокуло-ва Т.Р. реальный уровень безработицы в Республике Таджикистан в первом этапе рыночных трансформаций, охватывающем период с 1991 по
1996 гг. в среднем составляет 23,8%. На втором этапе с 1997 по 2007 гг., реальный уровень безработицы в среднем составляет 32,9%2. При этом за предельно допустимый уровень безработицы отечественными экономистами принимаются 9%.3
Оперируя этими показателями на основе принципов «Закона Оуке-на», который предусматривает отставание объема реального ВВП от его потенциального уровня связанное с превышением фактического уровня безработицы от естественного на один процентный пункт на 2,5%, мы вычислили фактическое отставание ВВП Республики Таджикистан, который в период с 1991 по 1996 гг. составил 37% и 59,75% за период
1997 по 2013гг. Такое состояние дел в макроэкономическом состоянии национальной экономики Республики Таджикистан не мог не сказаться на состоянии реализуемой фискальной политики. В связи недоиспользованием трудовых ресурсов в период с 1991 по 2013гг. соотношение структурного, фактического и циклического дефицитов государственного бюджета менялись не в лучшую сторону. Напомним, что структурный дефицит - это разница между расходами госбюджета и ее доходами при полной занятости ресурсов в условиях существующей налоговой системы; фактический дефицит - разница между реальными расходами и доходами бюджета наблюдаемые в реальной экономической ситуации при существующей налоговой системы; циклический дефицит - разница между фактическим и структурным дефицитом.
В таблице 1 мы произвели расчеты фактического, структурного и циклического дефицита государственного бюджета Республики Таджикистан основываясь на фактическом отставании объемов ВВП связанном с циклической безработицей на период с 1991 по 2013 гг.
Данные таблицы 1 показывают, что, несмотря на некоторые положительные сдвиги в формировании и реализации фискальной политики ее функциональное назначение в стимулировании экономического роста и вытекающими из нее последствиями, в частности повышения уровня занятости ресурсов (особенно трудовых) находятся далеко за пределами их возможностей. Рассчитанные в таблице показатели циклического дефицита почти за весь рассматриваемый период (за исключением 1992, 1993, 1996, 1997, 1998, 1999 гг.) имеет отрицательное значение к общему объему ВВП соответствующих лет. Это означает, что из-за недоиспользования существующих ресурсов национальной экономики возможности,
156
заложенные в механизмах фискальной политики используются не на полную мощность. Другими словами исполнение государственного бюджета с профицитом в условиях неполной занятости (особенно при наличии большой армии циклической безработицы) представляет собой видимость эффективности бюджетной и налоговой политики формирующих основу фискальной политики. Отрицательное значение циклического дефицита государственного бюджета показывает факт того, что в реализации фискальной политики все еще существуют неиспользованные резервы по стимулированию экономического роста в Республике Таджикистан.
Таблица 1. Динамика фактического, структурного и циклического дефицита государственного бюджета Республики Таджикистан по отношению к объему ВВП соответствующих лет (в%)4, 5
Годы Фактический дефицит (+профицит) Структурный дефицит (+ профицит) Циклический дефицит (+профицит)
1 2 3 4
1991 8,2 15,5 -41,7
1992 8,8 0,5 7,5
1993 10,0 2,9 2,2
1994 18,8 17,1 -27,4
1995 0,7 3,1 -7,7
1996 0,8 -0,3 1,6
1997 0,8 -4,6 8,5
1998 0,2 -2,4 4,2
1999 1,0 -3,9 7,5
2000 -0,6 3,7 -6,8
2001 0,1 4,1 -6,7
2002 0,7 3,3 -4,8
2003 1,1 3,2 -4,3
2004 0,2 2,4 -3,9
2005 0,4 2,3 -3,4
2006 0,6 2,9 -4,3
2007 2,1 10,8 -15,9
2008 2,3 11,5 -17,0
157
Окончание табл. 1
1 2 3 4
2009 1,3 8,8 -13,5
2010 1,3 10,6 -16,4
2011 1,1 5,0 -7,3
2012 1,5 5,2 -7,2
2013 1,7 3,7 -4,5
Рассчитано по: Таджикистан: 20 лет государственной независимости. Статистический ежегодник. Душанбе - 2011. Статистический ежегодник Республики Таджикистан 2014. Душанбе, 2014.
Таким образом, рассмотрение этапов становления и развития фискальной политики в Республике Таджикистан позволяет определить единые характерные ее черты. Во всех этапах формирования фискальной политики ее целевые ориентиры были направлены на формирование доходной части государственного бюджета и поддержание процесса простого воспроизводства государственного сектора. При этом ни в одном из этапов реализации фискальной политики не прослеживается координация ее целей с целями общего экономического развития страны. Постановка вопроса, любыми способами формировать доходы государства, не предусматривая при этом другие цели фискальной политики, такие как стабилизация макроэкономической ситуации, повышение уровня занятости населения, поддержание отечественного производства и в конечном счете стимулирование высоких темпов экономического роста, придают фискальной политике усеченный вид. Такой однобокий подход к формированию и реализации фискальной политики на первых этапах его становления усложнили макроэкономическую ситуацию в стране. И только после подписания мирного соглашения в 1997 г. наметились некоторые положительные сдвиги в реализации фискальной политики. Несмотря на это на данном этапе социально-экономического развития, в Республике Таджикистан все еще не формирована адекватная, отвечающая требованиям рыночной экономики фискальная политика. За последние годы наблюдаются ситуации, когда предприниматели, которые вполне могли бы обеспечить повышение уровня занятости из-за некоторых налоговых преград прекратили свою деятельность.
Поэтому полагаем, что на основе изучения особенностей этапов становления и реализации фискальной политики в Республике Таджикистан, на текущем этапе социально-экономического развития следует принять во внимание все пробелы и упущенные моменты его совершенствования. Другими словами пришло время перевода целевых ориентиров фискальной политики на цели стимулирования и поддержания наметившихся тенденций восстановления и роста экономики.
158
Примечания
1 Зияев Р.Д. Среднесрочная программа государственных расходов в Таджикистане: этапы становления, содержание и дальнейшее развитие // Проблемы современной экономики. 2011. №2. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/srednesrochnaya-programma-gosudarstvennyh-rashodov-v-tadzhikistane-spgr-etapy-stanovleniya-soderzhanie-i-dalneyshee-razvitie (дата обращения: 21.09.2015).
2 Ризокулов Т.Р. Теоретико-методологические особенности преодоления стагфля-ционных процессов в трансформационной экономике (на примере Республики Таджикистан). Автореферат дисс. на соис. уч. степени док.эк. наук. Душанбе 2009 г.
3 Рахимов Р.К. Некоторые вопросы инвестирования экономического роста // Экономика Таджикистана: стратегия развития. 2003 №1 С. 35
4 Таджикистан: 20 лет государственной независимости. Статистический ежегодник. Душанбе - 2011.
5 Статистический ежегодник Республики Таджикистан 2014. Душанбе, 2014.
1. Zijaev R. D. Srednesrochnaja programma gosudarstvennyh rashodov v Tadzhikistane: jetapy stanovlenija, soderzhanie i dal'nejshee razvitie // Problemy sovremennoj jekonomiki. 2011. №2. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/srednesrochnaya-pro-gramma-gosudarstvennyh-rashodov-v-tadzhikistane-spgr-etapy-stanovleniya-soder-zhanie-i-dalneyshee-razvitie (data obrashhenija: 21.09.2015).
2. Rizokulov T.R. Teoretiko-metodologicheskie osobennosti preodolenija stagflja-cionnyh processov v transformacionnoj jekonomike (na primere Respubliki Tadzhikistan). Avtoreferat diss. na sois. uch. stepeni dok.jek. nauk. Dushanbe 2009g.
3. Rahimov R.K. Nekotorye voprosy investirovanija jekonomicheskogo rosta // Jeko-nomika Tadzhikistana: strategija razvitija. 2003 №1 S. 35
4. Tadzhikistan: 20 let gosudarstvennoj nezavisimosti. Statisticheskij ezhegodnik. Dushanbe - 2011.
5. Statisticheskij ezhegodnik Respubliki Tadzhikistan 2014. Dushanbe, 2014.
159
