CC BY
224
© Мурашева Г.Ф.
ИВ РАН
ЕСТЬ ЛИ АЛЬТЕРНАТИВА СТАТУС-КВО в ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ СПОРЕ в ЮЖНО-КИТАЙСКОМ МОРЕ?
Многолетний территориальный спор в Южно-Китайском море (ЮКМ), в котором участвуют Китай, Тайвань и четыре страны АСЕАН - Вьетнам, Филиппины, Малайзия и Бруней -то затихает, то обостряется, привлекая к себе внимание политиков и экспертов. Оценки экспертов варьируются от определения ситуации в ЮКМ в виде «конфликта», негативно влияющего на безопасность в регионе до представления о ней как «споре» сторон, который не имеет очевидных перспектив на его решение, но и не ведёт к острому конфликту или конфронтации. Часть экспертов склонна оценивать ситуацию как «накапливающую» конфликтный потенциал в регионе.
Надо сказать, что территориальный спор в ЮКМ за несколько десятилетий прошел несколько этапов в своём развитии. Возникнув, а вернее проявившись на международной арене в достаточно острой форме в 70-е - 80-е гг. (а на деле раньше) как двусторонний вьетнамо-китайский, он затем перерос в региональный с участием нескольких стран АСЕАН, а в последние два-три года региональный спор приобретает заметные глобальные черты.
На «up-grading» морского спора влияют «возвращающиеся» в АТР США, которые конкурируют с Китаем в регионе, и ЮВА и ЮКМ как его части. По сути дела противостояние в ЮКМ - это только часть геополитического «соревнования», которое идёт между Китаем и США в глобальном масштабе, и исход ситуации в ЮКМ и её «морскими» спорами в значительной мере зависит от отношений этих двух гигантов.
Вот как выразил своё отношение к роли Китая и США и их взаимоотношениям в мире Ричард Дж. Эллингс, президент Национального Бюро Азиатских исследований (NBR) в США: «США и Китай и отношения, которые они имеют друг с другом и такими ключевыми акторами как Япония, Индия, Корея и Ев-
ропа, будут определять глобальный баланс экономической и военной силы - на самом деле будут определять сам характер международных отношений в 21 в. В обозримой перспективе США и Китай будут обладать крупнейшим потенциалом для формирующего воздействия на азиатские и мировые дела. От их решений будут зависеть ценности, институты, политики, которые направляют мировую экономику, глобальное состояние экологии в вопросе войны и мира» .
На текущем этапе эксперты видят в отношениях Китая и США «неестественное геополитическое спокойствие», в то время как на самом деле «они несут в себе большую напряженность и отличаются хрупкостью. Серьёзной проблемой являются взаимные подозрения относительно долгосрочных намерений каждой из сторон и отсутствие доверия друг к другу, вследствие чего американо-китайское геополитическое соревнование обостряется»2. Этот накал в американо-китайских отношениях стал заметен, когда в ответ на «подъем» Китая Вашингтон объявил о возвращении в Азию, что означало поворот в американской внешней политике. Об этом 11 ноября 2011 г. заявила Госсекретарь США Х. Клинтон. Но на фоне скрытого обострения парадоксально-актуальной стала проблема многостороннего американо-китайского сотрудничества, которое успешно развивается в последние годы. Особенно в сфере экономики. Ясно, что и Китай и США не хотят конфронтации ни в каком виде и ни в каком регионе, включая ЮВА. Оценивая США и Китай как партнёров-соперников с преобладанием соперничества, а их нынешнюю политику как не имеющую цель вести дело к войне (каждая страна по своим причинам), можно согласиться с теми экспертами, которые прогнозируют сохранение статус-кво в ЮКМ, а формальное решение его проблем считают отдалённой и неопределённой перспективой3.
Неопределённости перспектив урегулирования придает также несовершенство современной международной правовой базы и её институтов, в компетенцию которых входит обсуждаемая тема.
Такой важный документ ООН, как Конвенция ООН по морскому праву (UNCLOS), принятая в 1982 г. и вступившая в силу в 1994 г., по многим параметрам не годится сегодня для
решения некоторых проблем ЮКМ и считается многими экспертами устарелой и более того, вносящей новые неопределенности в ситуацию, всё более запутывая её.
«Отдельные нормы (provisions) UNCLOS , сформулированные 30 лет назад в совершенно ином политическом и технологическом контексте, оказываются неподходящими и в результате должны быть пересмотрены в свете новых обстоятельств», - считает известный специалист по Восточной Азии Марк Валенсиа4.
К примеру, М. Валенсия останавливается на таком остром аспекте американо-китайских отношений, как военная активность иностранных держав в исключительных экономических зонах прибрежных стран [EEZ]. Некоторые аналитики утверждают, что статья 58 UNCLOS разрешает военные маневры внутри EEZ и без согласия прибрежных государств. Другие не видят в документе ясных правил на этот счёт5.
Китай своими решительными действиями в отношении американского исследовательского судна «Impeceable» в марте 2009 г. в китайской EEZ в 75 милях к югу от о. Хайнань показал, что он против активности иностранцев в его водах. США настаивали на том, что реализуют право на свободу навигации, а Китай утверждал, что поведение «Impeceable» выглядело как «подготовка к сражению», что противоречит нормам UNCLOS и Устава ООН6.
То есть невнятность норм UNCLOS приводит к прямо противоположной интерпретации сторонами положений международного права.
Более того, эксперты подвергают сомнению легитимность не участника UNCLOS, каковым являются США, не ратифицировавшие Конвенцию, трактовать её спорные формулировки в
7
свою пользу .
То, что вопрос об активности иностранных судов в EEZ прибрежных стран остаётся нерешённым и в наши дни, видно из эпизода с военными учениями, которые в мае 2013 г. провёл Тайвань, участник спора в ЮКМ, вблизи северного побережья Филиппин в районе филиппинского острова Батан, что было расценено наблюдателями как подтверждение территориальных претензий Тайваня. Тайваньские военные корабли подо-
шли на расстояние в 21 морскую милю к западу от о. Батан и, по утверждению военных в Тайбэе, не выходили за пределы EEZ Тайваня. «Акция имела целью показать нашу решимость по защите суверенитета», - заявил контрадмирал Ли Тунбао8.
Описанный эпизод помимо прочего говорит о возможной разной «трактовке» протяженности EEZ Тайванем и Филиппинами в этом районе, что делает их разграничение затруднительным.
Что касается архипелага Спратли, то учёные неоднократно высказывались о том, что критерии UNCLOS с её EEZ в 200 морских миль не подходят для островов, входящих в его состав. На это ещё в 1999 г. обратил внимание норвежский историк Ст. Тонессон9. Всё дело в том, как поясняет другой специалист М.Т. Клэр, что по правилам UNCLOS в случае, если исключительная экономическая зона одной страны «нахлёстывается» на EEZ другой, каждая страна имеет право потребовать расширения своей EEZ до линии, равноотстоящей от обеих стран. Этот принцип не работает в случае с архипелагом Спратли, куда входит большое количество островов. «При сложной конфигурации прибрежных границ и большого количества кластеров островов в ЮКМ, определение и юридическое закрепление границ EEZ становится настоящим кошмаром»10.
При всей важности вопроса о EEZ более существенным для понимания сложности ситуации в ЮКМ в её правовом аспекте является то обстоятельство, что в UNCLOS не предусмотрено решение споров о суверенитете над островными территориями. Между тем именно суверенитет над островами является камнем преткновения в ЮКМ, где споры о правах на
различные острова разнятся от двусторонних и трёхсторонних
11
до многосторонних, что делает их чрезвычайно запутанными . «UNCLOS не может применяться для решения существующих территориальных споров, поскольку в ней не предусмотрены случаи с перехлёстывающимися претензиями (overlapping claims), не содержится обязательных принудительных мер для
исполнения и вообще не упоминается о решении споров по во-
12
просу суверенитета» . Специалисты отмечают также, что Конвенция ООН по морскому праву (UNCLOS) содержит положения, противоречащие друг другу, что исключает убедительные
ответы на многие спорные вопросы, в международном праве отсутствует ясность относительно демаркации морских границ и т.д.13.
Что касается такой структуры при ООН, как Международный суд справедливости (ICJ), куда по мелким спорным вопросам обращались некоторые страны ЮВА (Индонезия - Малайзия), (Малайзия - Сингапур) и получали решение, то по вопросам ЮКМ, в которые был вовлечен Китай, дела там даже не открывались из-за протеста Китая.
В 2006 г. Китай направил Заявление Генсеку ООН о том, что не примет никакого международного суда или арбитража по спорам, касающимся морской делимитации, территориаль-
14
ных споров и военной активности .
В июле 2011 г. Китай также отверг предложение Филиппин обратиться в Международный Трибунал по морскому праву (ITLS) - независимую юридическую организацию, заявив, что «Международный трибунал по морскому праву не может вмешиваться в споры в ЮКМ между Китаем и некоторыми странами ЮВА»15.
Парализованной оказалась работа Комиссии ООН по континентальному шельфу (CLCS) в мае 2009 г., когда Вьетнам и Малайзия подали заявление со своими данными о границах континентального шельфа, а Китай и Филиппины выступили с протестом и встречными заявлениями16. Из вышесказанного видно, что неразработанность международного правового механизма, включая компетенцию таких юридических институтов, как ICJ, ILLS, CLCS, чрезвычайно усложняет поиск урегулирования территориального спора в ЮКМ. Между тем его участники постоянно указывают на UNCLOS как базовый документ, где следует искать ответ на вопрос, как решать спор в ЮКМ, причём каждый старался трактовать его положения в свою пользу.
Метко подметил эту особенность ситуации известный сингапурский дипломат Томми Кох, игравший ключевую роль в переговорах о принятии UNCLOS в 1982 г. В речи, посвященной 30-летию принятия UNCLOS, Т. Кох заметил, что «некоторые страны пользуются невнятностью языка в соглашении.
В других случаях они находят двусмысленность там, где её нет».
Т. Кох призывал избегать подрыва целостности Конвенции, которая по его словам была «аккуратным балансом конкурирующих интересов всех стран» ... с помощью акций сомнительной законности во имя своих краткосрочных интересов. Проф. Кох упомянул «сомнительные способы», которыми некоторые страны проводят демаркацию своих территориальных вод. Другие прибрежные страны тоже используют местные законы для регулирования той или иной деятельности в своих территориальных водах, несмотря на то, что ЦЫСЬ08 не предусматривает такого правоприменения17. Т. Кох не назвал страны, но, без сомнения, Китай, Вьетнам и Филиппины, как самые «активные» участники морского спора входят в этот список. Кох предложил в случае неудачи переговоров передавать эти споры в Международный трибунал или Международный суд справедливости, назвав функции этих структур: примирение, посредничество, арбитраж или вынесение решения. Как было замечено выше, эти инициативы заранее обречены на неудачу ввиду непримиримой позиции Китая.
Т. Кох также призвал США, наконец, ратифицировать иКСЬ08, как это сделали 163 страны. Он процитировал У. Черчилля, который сказал однажды: «Мы всегда можем рассчитывать на то, что США поступят правильно после того как
18
они перепробуют всё остальное» .
Несовершенство правовой базы, а также непреклонная позиция Китая по вопросу суверенитета над островными территориями и водным пространством вокруг них не способствуют урегулированию ситуации в ЮКМ.
Однако важно понять мотивы поведения Китая, который вот уже более полувека заявляет о своем бесспорном суверенитете над островами и прилегающими водами ЮКМ, но в разное время ведёт себя по-разному, используя для укрепления своих позиций в ЮКМ то мягкую, то жёсткую силу. Неизменным в его поведении до последнего времени остаётся приверженность основным нормам морского права, что в первую очередь касается невмешательства в свободу судоходства в ЮКМ19.
Постоянным фактором, влияющим на поведение Китая, являются сильные ирредентистские традиции, характерные для его политической культуры, но в последнее время в связи с «возвышением» Китая и «возвращением» США в регион, на передний план выходят геополитические мотивы. Присутствие США в регионе, с одобрением встреченное их союзниками и партнерами из стран АСЕАН, означало в глазах Китая создание крайне неблагоприятной геополитической обстановки и воспринималось как попытка его окружения20.
Впервые КНР заявила о суверенитете над островами в ЮКМ в 1951 г., используя при этом «пунктирную линию из девяти точек», впервые опубликованную правительством Чан Кайши в 1947 г.
В 1974 г. Китай, владевший восточной частью Парасель-ского архипелага, взял под контроль и его западную часть, выдворив гарнизон Южного Вьетнама и став полным обладателем архипелага21.
При этом в Пекине, конечно, учитывали, что «уходящие» из Вьетнама США не станут препятствовать Китаю в его действиях в ЮКМ, масштаб которых в то время, кстати сказать, не представлялся сколько-нибудь значительным. К тому же эти годы характерны сближением КНР и США, о чем свидетельствовал Шанхайское коммюнике 1972 г. Более того, США, которые официально придерживались нормы территориальных вод в 3 морские мили, в 1972 г. согласились на требование Китая о норме в 12 миль вокруг Парасельских островов. Американскому флоту было дано распоряжение не нарушать 12-
22
мильное пространство вокруг Парасельского архипелага .
Как возросшую самоуверенность и решимость Китая силовыми методами защищать заявленный суверенитет над морскими территориями эксперты рассматривают вооруженное столкновение между Китаем и Вьетнамом в западной части Спратли в 1988 г., в результате которого погибло 72 вьетнамских моряка. Следующим этапом интенсификации китайской морской политики считают закон, принятый ВСНП в 1992 г. под названием «Морские территории и прилегающие зоны», который в очередной раз объявлял суверенитет над архипела-
23
гами ЮКМ наряду с прочими морскими территориями . В
1995 г. Китай расширил своё присутствие, а в 1998 г. укрепил строения на рифе Мисчиф, на который помимо него претендуют целиком или частично еще пять правительств - Тайвань, Филиппины, Вьетнам, Малайзия и Бруней24. Захват Китаем рифа Мисчиф укрепил точку зрения среди экспертов о «ползучей напористости» и его физического присутствия в ЮКМ без инициирования открытого военного конфликта.
Эксперты отметили четыре момента (черты), характерные для тактики Китая в ЮКМ в 90-е гг.:
1) Утверждение бесспорности суверенитета Китая на островные территории и водные пространства, не подлежащего обсуждению на переговорах.
2) Утверждение о готовности Китая отложить вопрос о суверенитете и работать в направлении мирного решения спора, основываясь на международном праве и включая совместную двустороннюю эксплуатацию естественных ресурсов.
3) Установка территориальных маркеров и захват незанятых рифов, возведение сооружений и устройств для военного персонала с последующим их укреплением.
4) Отказ от предложений о многосторонних переговорах в пользу двусторонних как метода решения споров с другими прибрежными странами25.
Новым в политике Китая в ЮКМ можно было считать его участие в подписании первого многостороннего соглашения, а именно: Декларации о поведении сторон в ЮКМ (ДОС), подписанного Китаем и странами АСЕАН в ноябре 2002 г. Казалось бы, Китай пошёл на серьёзный компромисс, подписав многостороннее соглашение и отступив от своего принципа двухсторонних переговоров по территориальным вопросам. В данном случае очевидным было то, что Китай дипломатическим путем обеспечил нужное ему решение. В документе, который не имел обязывающей силы, не шла речь о суверенитете или санкциях в случае нарушения правил на море. В параграфе 10 Декларации, где говорилось о принятии в будущем Кода поведения сторон в ЮКМ (СОС), по настоянию китайских участников были внесены слова о том, что стороны согласились работать «на базе консенсуса», а из § 5 были убраны слова, предложенные Вьетнамом и Филиппинами, запрещающие «возве-
дение строений в порядке самоограничения». Более того, после подписания ДОС Китай выступил с Заявлением, что цель Декларации - не решение территориальных споров на многосторонней основе, подтвердив свою приверженность двусторонним переговорам и показав в очередной раз умение даже на
многостороннем форуме резервировать мнение о двусторонней
-26
основе как единственно возможной .
Сопротивление Китая интернационализации проблем ЮКМ особенно отчётливо проявилось на Региональном Форуме АСЕАН (ARF) в июле 2010 г. в Ханое, где США сделали попытку поднять этот вопрос. Тогда государственный секретарь Х. Клинтон заявила, что «США как любое государство имеют национальный интерес в свободе навигации, открытом доступе к морским commons Азии и соблюдению международного права в ЮКМ. Мы против использования силы любым участником спора. США не встают на какую-либо сторону в территориальных спорах в ЮКМ, но мы считаем, что претенденты должны настаивать на своих территориальных требованиях и правах на морские пространства в соответствии с Конвенцией по морскому праву ООН...
США поддерживают Декларацию АСЕАН - Китай 2002 г. о поведении сторон с ЮКМ. Мы поддерживаем стороны в их
27
стремлении к полному Коду поведения» . Х. Клинтон добавила, что UNCLOS пользуется поддержкой обеих палат в США, и одним из приоритетов дипломатии в следующем году (2011) является её ратификация Сенатом. Этого, однако, не произошло, по-видимому, из-за того, что сопротивление ратификации UNCLOS было больше ее поддержки в США.
Попытка США поднять вопрос ЮКМ на ARF в Ханое (июль 2010) встретила сопротивление Китая, представитель которого на Форуме заявил: «Если этот вопрос будет превращен в
международный или многосторонний, это только ухудшит си-
28
туацию» .
В июле 2011 г. АСЕАН и КНР подписали «Основные направления (guide lines) для применения ДОС в ЮКМ», что
29
эксперты оценили как свидетельство провала ДОС29.
На самом деле трудно понять мотивы обеих сторон, которые пошли на подписание документа, который ни в коей мере
не был шагом вперёд по пути урегулирования или тем более решения спора. Позиция Китая осталась неизменной и сводилась к тому, что «вопрос ЮКМ - это не вопрос Китая и АСЕАН», поэтому документ «не может решить морские споры, это
30
вопрос двух спорящих сторон» .
В Пекине, без сомнения, учитывают, что АСЕАН не является монолитной структурой, а, наоборот, внутренние противоречия между её членами, а также принцип консенсуса, как непременного условия принятия решений, не дают возможности АСЕАН выступить как одно целое и по такому вопросу, как спор с Китаем в ЮКМ.
Существенно также и то, что сами страны - члены АСЕАН часто претендуют на одни и те же территории в ЮКМ (это в большей степени касается Вьетнама и Филиппин), что делает их соперниками, а совместные антикитайские акции в некотором роде двусмысленными и непрочными.
Усложняет ситуацию и то, что участник АСЕАН - Вьетнам, как и Китай, претендует на оба архипелага - Парасельский и Спратли, заявляя о своём бесспорном суверенитете над ними, что не способствует долгосрочной единой позиции в АСЕАН по территориальному спору в ЮКМ.
В официальном документе говорится, что «эти два архипелага являются неотделимой частью территории Вьетнама. Вьетнамское государство в течение сотен лет осуществляло суверенитет над ними. Суверенитет Вьетнама над архипелагами Хоангша и Чыонгша полностью соответствует международному праву и подкреплён многочисленными правовыми и историческими доказательствами»31. Вьетнамский автор Ву Куанг Вьет предложил Вьетнаму не отказываясь от суверенитета над Хоангша (Параселы), ограничить свои претензии на Чыонгша (Спратли), заявил о суверенитете только над частью архипелага.
«Вьетнам должен поспешить решить все пограничные вопросы со странами АСЕАН, только тогда станет возможной общая позиция Ассоциации в отношении Китая», - считает ав-
32
тор32. Едва ли советы такого рода (отказ от суверенитета над архипелагом Спратли) приемлемы для руководства Вьетнама, для которого территориальный спор в ЮКМ имеет ещё и внут-
ренний аспект. Территориальная целостность государства традиционно относится во Вьетнаме к наивысшим ценностям, а уступки по территориальному вопросу рассматриваются как капитулянтство и предательство национальных интересов. Почти религиозное отношение вьетнамцев к территории своего государства подчеркнул Хо Ши Мин, назвав «каждую пядь
33
земли пядью золотой» .
Однако сакральное отношение к территориальной целостности характерно и для китайской политической культуры, где этот вопрос в наши дни является эффективным политическим инструментом национальной консолидации.
Выступая на Боаоском азиатском форуме (БАФ) (пров. Хайнань) в апреле 2013 г. председатель КНР Си Цзиньпин заявил, что Китай будет вести себя в отношении территориальных споров в Восточно-Китайском и Южно-Китайском морях, «не нарушая региональной стабильности, но и не допуская компромисса по вопросам суверенитета, безопасности и терри-
34
ториальной целостности» .
Налицо «столкновение двух национализмов» - вьетнамского и китайского - по вопросу «морского суверенитета», от состояния которого зависит и динамика спора в ЮКМ. Однако, учитывая нежелание сторон двигаться к конфронтации, можно говорить об отсутствии альтернативы существующему статус-кво как в китайско-вьетнамском двустороннем споре, так и в целом в ЮКМ.
1 NBR Analysis. D.M. Lampton. Power Constrained: Sources of Mutual Strategic Suspicion in US - China Relations forward Richard Ellings. June 2010, p. 3.
В 2010 г. Госсекретарь США Х. Клинтон поддержала территориальные требования претендентов и их права на морские пространства ЮКМ в соответствии с Конвенцией по морскому праву ООН (UNCLOS).
2 Sino-US Relations: tension beneath the calm. The Straits Times, March 30, 2013.
о
Mohd Aminal Karim. The South China Sea Disputes: Is High Politics Overtaking? Pacific Focus, Inha Journal of International Studies, v. XXVIII, № 1 (April 2013), p.99.
4 Mark J. Valencia. Foreign military activities in Asian EEZs: conflict ahead? NBR special report, May 2011, p. 4.
5 Там же, р. 14.
6 Там же, р. 10.
7 Там же, р. 11.
8 The Straits Times. 17.05.2013.
9 St. Tonesson. Can conflicts be solved by shelving Disputes? Security Dialogue, June 1999, p. 181-182.
10 M.T. Klare. Oil wars in South China Sea: In: Resource Wars. The New Landscape of Global Conflict. NY. б.г., р. 119.
11 Mohd Aminul Karim, op. cit., p. 101.
12 David Scott. Conflict Irresolution in the South China Sea. Asian Survey v. 52, № 6, nov/dec. 2012, p. 1021. См. также: Ralf Emmers. The prospects for Conflict Management and Resolution in the South China Sea, Harvard Asia Quarterly, December 24, 2010.
13
Michael T. Klare. The Growing Threat of Maritime Conflict. Current History, Jan., 2013, p. 27, 29.
14 David Scott. op.cit., p. 1021-1022.
15 Там же, с. 1022.
16 Там же.
17 The Straits Times, 11.12.2012.
18 Там же.
19 Китай никогда не заявлял официально, что распространяет свой «бесспорный суверенитет» на всю акваторию ЮКМ, и не объявлял линию из 9-и пунктирных точек границей своих морских претензий. Но он предупреждал от использования тезиса о свободе мореплавания для прикрытия интересов отдельных стран в ЮКМ. В конце августа 2013 г. министерство обороны КНР заявило, что свобода навигации никогда не страдала от территориальных и морских споров вовлечённых в них стран.
«Так называемая защита свободы навигации на деле является надуманным предлогом», - сказал представитель министерства обороны КНР, имея в виду неоднократные высказывания США и Филиппин о защите свободы мореплавания в ЮКМ. «Мы призываем заинтересованные страны не преследовать своих интересов под прикрытием свободы мореплавания». Синьхуа, 30.08.2013.
20 US presence must be long-term: P.M. Sunday Times. 17.03.13.
21 Erik Benkel. China and the South China Sea: Two Faces of Power in the Rising China's Neighborhood Policy. DH.Diis Working Paper 2010: 07, p.11.
22 H. Kissinger. White house Years. Boston, Toronto, 1979, p. 1114.
23 Erik Benkel. op. cit, p. 12.
24 Там же.
25 Там же.
26 Там же, с. 14, 15. См. также Emmers, R. Maritime Security in Southeast Asia, the Routledge Handbook of Asian Security Studies. L.N.Y. 2010. p. 242-51.
27 http://www.state.gov/secretary/rm/2010/07/145095.htm.
28
«China Opposes Attempts to Internationalize South China Sea Issue». Xin hua, June 14, 2011.
29 D. Scott. op. cit., p. 1027.
30 People's Daily. July 24, 2011.
31 Vietnam's Sovereignty over Hoang Sa and Fruong Sa archipelagoes. National Political Publishing House, Ha Noi, 2012, p. 5.
32 Vu Quang Viet Van de trand cha'p bien Dong Tho'i Dai Mor № 4, 3/2005.
33
Юго-Восточная Азия. Идеология и религия. М., 2001, с. 167.
34 Ho Ai Li. No Country should throw region into chaos: Xi. The Straits times. Apr. 8, 2013.
