CC BY
22
Ю.Е. Поляк ЭЛЕКТРОННЫЕ УСЛУГИ:
ГОТОВЫ ЛИ К НИМ ГОСУДАРСТВО И НАСЕЛЕНИЕ?
Поляк Юрий Евгеньевич - кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ЦЭМИ РАН.
Первые шаги электронных государственных услуг
Как известно, личный пример первого лица - лучший стимул для внедрения нововведений. С появлением в стране новой администрации вопросы электронного документооборота и предоставления гражданам онлайновых услуг относятся к самым приоритетным. Президент страны, открывая Совет по развитию информационного общества 12 февраля 2009 г., высказался на эту тему достаточно внятно. «Не внедрены электронные государственные услуги для граждан. За редким исключением, нет возможности отправить с личного компьютера никакого заявления или проследить за прохождением своей бумаги в том или ином ведомстве, получить электронную справку по системе единого окна» и далее: «Электронного правительства нет, всё это -химера»1. Не менее резкие слова звучали на заседании комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России 31 августа 2009 г.2
В результате появились два правительственных распоряжения (№ 1555-р от 17.10.2009 и № 1993-р от 17.12.2009) о государственных и муниципальных услугах, предоставляемых в электронном виде органами исполнительной власти соответственно на федеральном и региональном уровнях. Первый список содержит 74 услуги, среди которых: прием налоговой декларации; государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; таможенное оформление товаров; выдача и учет паспортов; формирование и ведение базы данных об участниках ЕГЭ; регистрация лекарственных средств; выдача водительских удостоверений; государственная
1. http://tours.kremlin.ru/appears/2009/02/12/1555_type63378type63381_212850.shtml
2. http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1229521
регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним и т.д. Во втором перечне 58 услуг (регистрация рождения и брака; запись в детский сад; предоставление социальных льгот и субсидий; оформление разрешений на строительство и аренду земли; получение информации о результате экзаменов и оценках ученика; запись на прием к врачу; выдача документов жилищно-коммунальной сферы и др.).
Взаимодействие государственных органов с потребителями услуг в этих документах разделено на пять этапов: информационный (предоставление в электронном виде информации о порядке оказания услуг), одностороннее взаимодействие (предоставление в электронном виде необходимых форм и бланков), двустороннее взаимодействие (возможность для заявителей представлять документы в электронном виде через единый портал государственных и муниципальных услуг), интерактивный этап (электронный мониторинг исполнения, а также электронное взаимодействие между различными исполнителями), полностью удаленное взаимодействие (имеющее юридическую силу электронное взаимодействие между всеми участниками предоставления услуги, получение в электронном виде результатов).
Полностью завершить все этапы предполагалось к 2015 г. Позже эти сроки были сокращены, в частности к августу 2011 г. регионам необходимо перейти на третий этап. Кроме того, были определены 19 первоочередных государственных и муниципальных услуг.
Федеральный закон №210-ФЗ от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» среди прочего утверждает стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг; формулирует принцип «одного окна» (однократного обращения за услугой в МФЦ, либо на портал, са11-центр); обязывает госорганы обеспечивать оказание всех госуслуг в электронном виде, если это не запрещено законом; запрещает требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые уже находятся в тех или иных органах власти.
Отметим, что в десятке самых дорогих проектов государственной программы «Информационное общество» значатся переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде; развитие функционала Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций); развитие мероприятия «Электронный регион».
Упомянутый портал3 (разработчик - Ростелеком, стоимость разработки и запуска - 181 млн. руб.) начал работу в декабре 2009 г. Он призван решить важную социальную задачу. Как отмечалось на заседании правительственной комиссии по вопросу «О развитии информационных технологий в субъектах
3. http://gosuslugi.ru
Российской Федерации» (Уфа, 08.02.2010), число обращений граждан в органы власти за услугами в год у нас в стране составляет 360 млн. Гражданам приходится из раза в раз собирать одни и те же справки, подавать одни и те же заявления, чтобы реализовать свое право на получение социальной поддержки, будь то лекарственное обеспечение или санаторно-курортное лечение, проезд на общественном транспорте или коммунальные платежи. Нужно избавить людей от необходимости ходить по конторам, трепать нервы в очередях, когда требуется получить элементарные бумаги из БТИ, собесов, ДЭЗов, паспортных столов и регистратур в поликлиниках4.
Автор, к сожалению, лишен возможности составить собственное представление обо всех функциях портала госуслуг. Попытавшись зарегистрироваться на сайте в первый же день его работы в интерактивном режиме (1 апреля 2010 г., дата выбрана словно специально!), он столкнулся с тем, что помещенная там форма отказывается принимать многократно проверенные данные. С пятой или шестой попытки удалось ввести паспортные данные, номера СНИЛС и ИНН и даже кривые буквы и цифры тестового кода, после чего на электронный адрес и на сотовый телефон пришли промежуточные пароли, а после их ввода - сообщение о том, что еще один, самый главный пароль будет отправлен по почте на домашний адрес. На таком способе обеспечения безопасности данных настаивал министр И. Щеголев: «Почтовый путь мы выбрали не случайно. Нам нужна гарантия, что код доступа получит именно тот человек, который регистрировался на сайте. Письмо заказное, соответственно, почтальон при вручении должен проверять паспортные данные. Для нас это еще один способ защиты информации»5.
Не работают самые полезные сервисы, связанные с УФМС, МВД, ФНС, временами документы приходится переделывать из-за несовершенства электронной формы. «"А что вы хотели? - говорят им в региональных УФМС, -система новая, вот на вас мы ее и будем тестировать". Но когда разработчики поправят свои ошибки, неизвестно»6.
Надо сказать, что портал госуслуг - еще не самый худший вариант. За 15 лет использования дистанционных транзакций (всевозможные покупки, заказ гостиниц, банковские переводы и т.д.) автор сталкивался и с устаревшей информацией, и с завышением цен, а то и с откровенным жульничеством. А на сайтах «присутственных мест» тоже часто приходится выполнять роль бета-тестировщика (или подопытной лабораторной мыши). В Москве больше всего «отличаются» сайты ФНС, Сбербанка, коммунальных служб; у автора уже набралось приличное досье с фактами игнорирования запросов,
4. http://www.premier.gov.ru/visits/ru/9332/events/9337
5. http://rg.ru/2010/05/06/schegolev.html
6. http://www.pcweek.ru/themes/detail.php?ID=123598
безграмотной организации сайтов, требований дублирования отправленных электронных документов бумажными. А портал государственных услуг, по словам его создателей, ежемесячно посещают от 200 до 700 тыс. пользователей, которые просматривают его страницы от 2 до 7 млн. раз; с помощью сайта оформлено 20 тыс. паспортов. В рейтинге КашЬ1егТор100 сайт занимает место в середине 12-й тысячи.
В последнее время во исполнение упомянутых постановлений появилось много интересных решений, особенно в регионах (кстати, к 2010 г. региональные порталы государственных и муниципальных услуг появились в 79 субъектах Федерации). Так, в Псковской области реализован проект оказания комплексной электронной услуги «Регистрация актов гражданского состояния: регистрация рождения»7. По желанию граждан для регистрации рождения ребенка им может быть предоставлен ряд сопутствующих услуг в других ведомствах. В соответствии с письменным заявлением (и согласием на обработку персональных данных) информация о ребенке и его родителях направляется в Пенсионный фонд для регистрации в системе пенсионного страхования, миграционную службу для регистрации ребенка по месту жительства и внесения сведений о ребенке в паспорта родителей, страховую медицинскую компанию для оформления полиса и управление образования администрации города Пскова для постановки ребенка в предварительную очередь в детский сад. После передачи информации в ведомства гражданин должен будет посетить их только один раз - для получения соответствующих документов, а в случае постановки в очередь в детский сад услуга осуществляется полностью в электронном виде. В период обработки сопутствующих услуг в электронном личном кабинете можно будет проверить стадию оказания услуги, время получения документов. Новая система записи в детские сады введена и в Москве. Родители малышей могут встать в очередь в дошкольное учреждение, не выходя из дома. Для этого достаточно зарегистрировать ребенка (до 7 лет) в электронном реестре автоматизированной системы комплектования дошкольных учреждений8. После регистрации на сайте родитель получает подтверждение с указанием индивидуального кода заявки и может самостоятельно следить за продвижением очереди в детсад в режиме онлайн.
Широкую популярность в ряде регионов получила услуга «Электронная регистратура». Первый такой проект создан по заказу правительства Пермского края, его можно условно разделить на две составляющие: непосредственная запись населения на прием к врачу, а также система мониторинга доступности медицинской помощи в населенном пункте или отдельном
7. https://zags.pskov.ru
8. http://ec.mosedu.ru
медучреждении. Подобные проекты внедряются в Самарской, Калининградской и Ульяновской областях, Республике Башкортостан, Краснодарском крае.
Интересный опыт в предоставлении электронных услуг накоплен в Татарстане и Карелии, Липецкой, Тамбовской, Нижегородской и других областях, в отдельных городах и поселениях.
О некоторых причинах неудач
Однако не будем забывать: в России насчитывается порядка 25 тыс. муниципальных образований. Из них не более 13% имеют свои официальные сайты. Переход на оказание услуг в электронном виде только начинается. Готовность к этому напрямую связана с кадровой составляющей: сегодня 25% муниципальных служащих не имеют высшего образования, лишь 20% - моложе 30 лет. Чиновники пожилого возраста часто боятся, что с использованием современных ИТ-инструментов они окажутся ненужными, другие активно противодействуют внедрению, ведь эффективная система контроля исполнения поручений выявит действенность работы любого исполнителя и уничтожит почву для коррупции. Помимо кадровой, другая сложнейшая проблема органов местного самоуправления (МСУ) - недостаток финансовых средств для решения вопросов местного значения.
Существуют также объективные проблемы методологического, правового, технологического, организационного и финансового характера, требующие немедленного решения:
• полномочия органов местного самоуправления в области информатизации не нашли отражения в Федеральном законе № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, требования Федерального закона № 210-ФЗ от 27.07.2010 противоречат требованиям основополагающего закона для МСУ;
• отсутствие единой терминологии, используемой в нормативных правовых актах, регламентирующих процесс формирования электронного правительства;
• отсутствие механизма унификации наименования муниципальных услуг (часто они чрезмерно обобщены и фактически включают несколько услуг, оказываемых органом МСУ);
• отсутствие утвержденного механизма обмена информацией между органами государственной власти, МСУ и организациями, участвующими в процессе оказания услуг;
• отсутствие универсальной системы обмена данными, системы общедоступных форматов и стандартов - наоборот, каждое ведомство препятствует распространению информации и стремится создать свои стандарты, а при-
менение закрытых и разрозненных технологий не позволяет повысить эффективность использования информационных систем и ограничивает выбор технологических партнеров;
• отсутствие актуализации и обновления сайтов органов МСУ (зачастую не поддерживается начальный уровень содержания, сбор и обработка информации о результатах деятельности органов самоуправления не автоматизированы, так как не описаны процессы и процедуры проведения этих действий);
• отсутствие системы электронной идентификации пользователей.
Полноценная организация электронного диалога власти и населения
предполагает оперативное взаимодействие, анализ ситуации, принятие решений. В настоящее время у власти часто нет для этого ни ресурсов, ни желания. Гораздо проще поставить автоответчик, повторяющий «Ваш звонок очень важен для нас», либо автомат, выдающий текст «Благодарим за обращение, ответ будет направлен в письменном виде в течение месяца» - и ничего не делать, а потом ссылаться на безобразную (действительно безобразную!) работу почты.
Однако эффективность электронного правительства зависит не только от того, когда, в каком объеме и какой ценой электронные госуслуги будут оказываться, но и от количества и готовности граждан, которые этими услугами будут пользоваться. Это связано с показателями проникновения Интернета, цифрового неравенства, материального благосостояния населения, уровня его грамотности, в том числе компьютерной. В докладе ОЭСР9 (Организация экономического сотрудничества и развития) указывается, что в большинстве стран Европы, несмотря на наличие развитых электронных государственных услуг, их реально использует менее половины населения, а в Греции, Италии и Португалии этот показатель ниже 20% (причины - бедность, возрастные преграды, языковые барьеры). До 15% жителей вполне благополучной Финляндии ни при каких условиях не собираются пользоваться Интернетом для получения услуг. В Великобритании парламентский комитет (Commons Business and Enterprise Committee) подготовил анализ выполнения программы Digital Britain, которая предусматривает к 2012 г. сделать электронную форму общения граждан с властями преобладающей10. Отмечается, что оказание госуслуг в электронном виде заставляет неимущих граждан чувствовать себя еще более неимущими из-за компьютерной безграмотности и отсутствия средств на приобретение компьютера. Члены парламента считают, что не следует полностью заменять «бездушным компьютером» возможность лич-
9. http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/4209091E.PDF
10. http://www.computing.co.uk/computing/news/2245571/government-always-best-
option
ного обращения граждан, например в почтовое отделение для продления транспортной лицензии; кроме того, часть населения опасается (и не без оснований!) доверять Интернету свои финансовые дела и личные данные, предпочитая решать вопросы традиционным путем, face-to-face.
Делаются попытки и количественного анализа этого явления. В ходе круглого стола «От ведомственной информатизации к электронным государственным услугам и функциям» член Общественной палаты РФ Е. Дьякова сообщила о результатах опроса в Свердловской области. Среди 1500 человек лишь 16% готовы к пользованию электронными услугами, в то время как 50% хотят лично являться к чиновникам, как прежде. А вот данные фонда «Общественное мнение». Исследование осведомленности пользователей о работе электронного правительства РФ и их потребности в пользовании госуслугами через Интернет показало следующее. 40% россиян знают, что услугами государственных служб можно пользоваться через Интернет, еще 32% что-то слышали об этом. В отличие от населения страны в целом, месячная аудитория Рунета более осведомлена: 61% знает про интернет-услуги госслужб и еще 28% о них что-то слышали. 11% россиян пользовались госуслугами в Интернете, еще 26% сограждан хотели бы ими воспользоваться. Заметные отличия существуют в возрастных категориях: среди 18-30-летних госуслугами через Интернет пользовались 20%, 31-45-летних - 15%, 46-60-летних - 5%. Этих пользователей привлекают преимущества электронного государства: удобство, возможность решать многие проблемы, не выходя из дома (47%), экономия времени (28), отсутствие необходимости стоять в очередях (15%).
Следующие сведения приводит ВЦИОМ. Задавался вопрос: какой способ общения с властью вы предпочитаете? Результаты (в %) оказались такими:
Возраст респондентов 18-24 25-34 35-44 45-59 60 и старше
Традиционное личное обращение в органы власти 26 32 41 44 60
Электронное обращение через Интернет 42 37 26 19 12
Подобные вопросы у нас пока обсуждаются редко, однако по мере готовности технологической базы придется учитывать и психологические тонкости, прежде чем безальтернативно загонять граждан в светлое электронное будущее.
Новые тиражируемые решения
Разработкой программного обеспечения для автоматизации отдельных функций «электронного государства» занимаются самые различные организации во многих регионах страны. По данным Всероссийского научно-исследовательского института проблем вычислительной техники и информа-180
тизации (ВНИИПВТИ), более 150 разработчиков от корпораций до индивидуальных предпринимателей предлагают свыше тысячи ИТ-решений11.
В этом институте создан фонд тиражируемых информационных систем (ТИС) электронных правительств субъектов и электронных муниципалитетов России, а также демонстрационно-испытательный стенд ТИС. В работе участвуют организации из Москвы, Ханты-Мансийского автономного округа, Ивановской, Иркутской, Московской, Томской, Свердловской и других областей, Краснодарского края, а также Республики Татарстан. На стенде тестируются десятки ИТ-решений различного назначения.
Центр прикладной экономики разрабатывает инструменты для региональных органов власти. Ежемесячный мониторинг отражает положительную динамику разработки региональных порталов госуслуг. На начало 2011 г. таких порталов не имели только республики Ингушетия, Карачаево-Черкесия и Чеченская, а лидерами являются Татарстан, Кабардино-Балкария и Липецкая область. В течение 2010 г. количество услуг, представленных на порталах, увеличилось с 5 до 17 тыс., ежедневно портал государственных и муниципальных услуг среднего субъекта Федерации посещает 50-100 человек.
В Екатеринбурге в рамках проекта «Муниципальная Россия»13 разработан «типовой муниципальный интернет-сайт», назначение которого - предоставление информации о деятельности органов местного самоуправления муниципального образования. Типовой сайт, кроме того, осуществляет эффективную обратную связь в режиме on-line органов власти муниципального образования с жителями, проживающими на его территории; представляет инвестиционный и туристический потенциал муниципального образования с целью привлечения инвестиций в его экономику. После заключения договора и предоставления данных создание сайта занимает два рабочих дня, при этом сайт соответствует законодательству РФ, отвечает потребностям администраций и пользователей и интегрирован в федеральный портал «Муниципальная Россия».
Компания БАРС Групп из Казани особое внимание уделяет сельским поселениям. Разработанная система обеспечивает электронное взаимодействие сельских поселений с региональными или федеральными органами, что сокращает время граждан, а также позволяет повышать доходы муниципальных образований. Такая централизованная модель муниципальной информатизации реализована в ряде регионов страны.
Региональный центр информационных технологий Псковской области предлагает инструментальную платформу разработки решений для управле-
11. http://pvti.ru
12. http://www.a-econom.com
13. http://www.municipalrussia.ru
ния и оказания государственных услуг в электронном виде на базе свободного программного обеспечения (СПО)14. На этой платформе создан ряд федеральных и региональных информационных систем, среди которых автоматизированная система мониторинга программ опережающего обучения15, мониторинг состояния образования в сельской местности , мониторинг ИКТ-проектов в системе образования Российской Федерации17 и ряд других.
Естественно, федеральные органы тоже активно работают в этом направлении. В соответствии с правительственным постановлением № 367 от 26.05.2010 Росстат разработал единую межведомственную информационно-статистическую систему (ЕМИСС). Ее назначение - интеграция информационно-статистических ресурсов субъектов официального статистического учета; предоставление официальной статистической информации в электронном виде; информационное обеспечение государственных информационных систем. Пользователи получают доступ к системе через Интернет на безвозмездной основе.
О зарубежном опыте
Обратимся к мировому опыту. В развитых странах подход заметно отличается от нашего: государство там играет роль официанта, а не хозяина, а удовлетворенность пользователей - гораздо более важный критерий, чем, например, рост числа обращений за услугами.
Еще в 2000 г. канцлер Германии Г. Шрёдер сформулировал цель программы электронного правительства: «Бегать должны данные, а не люди». Сегодня более 500 административных функций и услуг федеральных органов власти доступны в Интернете, а к порталу http://www.bund.de ежедневно обращаются 60 тыс. посетителей.
Примерно тогда же в Австралии началась государственная программа «Putting People in the Center». Невысокая плотность населения в стране способствовала быстрому развитию удаленных сервисов. Высокий уровень иммиграции учтен в программах электронного государства: на сайтах государственных организаций информация зачастую приводится на нескольких языках.
На сайте правительства Сингапура в рамках Singapore Public Service Infrastructure можно оплатить любые налоги, пошлины, штрафы - вплоть до оплаты лицензии на владение собакой. Регистрация бизнеса занимает два часа.
14. http://www.integrics.ru
15. http://advance.ntf.ru
16. http://aspm.edu-soft.ru
17. http://ict.edu-soft.ru
В Эстонии с помощью электронной ID-карты, которая имеется у 70% населения, оказывается более 700 госуслуг. Все услуги предоставляются через единую портальную систему, с единым пользовательским интерфейсом.
В Чешской Республике с 2007 г. действует сеть компьютеризированных офисов Czech Point, представляющих собой универсальные окна доступа к услугам е-правительства. Инициаторы проекта исходили из того, что значительная часть населения страны:
- не имеет достаточно хорошего доступа в Интернет;
- неспособна справиться с электронными средствами контакта;
- не может пользоваться электронной подписью (которая по чешским законам является единственным способом удостоверения личности при электронной связи).
Граждане через Czech Point могут получить верифицированные копии документов из земельного кадастра страны, из регистра коммерческих организаций, из торгового регистра, а также справки о несудимости. Контактные точки сети Czech Point (несколько тысяч) находятся в городских администрациях и муниципалитетах, почтовых отделениях, нотариальных конторах.
В Южной Корее доступ к государственным и муниципальным услугам осуществляется в том числе и через уличные кабины (киоски) размером с телефонную будку. Киоски имеют вандалоустойчивую конструкцию, и в них можно получить те услуги, которые у нас предполагается предоставлять через МФЦ. Идентификация клиентов осуществляется по отпечаткам пальцев .
Опыт Чехии и Южной Кореи показывает, что для обеспечения шаговой доступности государственных и муниципальных услуг вполне можно обойтись без строительства дорогостоящих зданий и других затратных подходов, как это делается в России на уровне Минэкономразвития в виде МФЦ, на уровне правительства Москвы - в виде ЕИРЦ, Центров обработки данных в библиотеках - на уровне Минкультуры и в других местах. У нас каждое ведомство стремится создавать свои средства доступа к государственным, региональным или муниципальным услугам, выбивая соответствующий бюджет в рамках той или иной программы.
Анализируя западные госпрограммы по информатизации государства, Минкомсвязи выявило общие черты: практически везде акценты делаются не на средствах информатизации, а на доставляемой с их помощью информации и ее обработке.
Весьма любопытен доклад премьер-министра Великобритании Г. Брауна «Создание в Великобритании цифрового будущего»19, сделанный 22 марта
18. ИнформКурьер-Связь. 2010. - № 11. - С. 51-52.
19. http://www.number10.gov.uk/news/speeches-and-transcripts/2010/03/speech-on-buil-ding-britains-digital-future-22897
2010 г. Вот некоторые цитаты: «В январе мы запустили портал data.gov.uk, на котором можно получить доступ к общественным данным. Сайт уже имеет в наличии более трех тысяч баз данных и постоянно пополняется новыми. В прошлом месяце Служба национальной статистики открыла доступ для разработчиков вебстраниц к более чем двум миллиардам тем». «Министерство транспорта сделало доступными основные справочные базы данных, которые содержат точные названия и координаты всех 350 тысяч автобусных остановок, железнодорожных станций и аэропортов Великобритании. Мы считаем, что правительственные вебсайты должны быть эффективны и удовлетворять потребности людей - их должно быть легко найти, удобно пользоваться, они должны быть полностью доступны». «Мы установим новые стимулирующие стандарты качества и ответственности для правительственных вебсайтов, включая требование, согласно которому каждый чиновник обязуется осуществлять обратную связь с гражданами напрямую (курсив мой. -Ю.И.). С сегодняшнего дня ни один новый сайт не будет открыт, если он полностью не отвечает этим требованиям». «Наша цель состоит в том, чтобы заменить первое поколение электронного правительства намного более интерактивным вторым поколением, которое мы называем Mygov. Mygov создаст новую радикальную модель получения госуслуг и взаимодействия с государством, делая их столь же простыми, как и проведение банковских операций через Интернет или покупки онлайн. Это позволит перейти от нисходящих, монолитных вебсайтов, публикующих информацию о коммунальном обслуживании в надежде, что люди сами найдут это, к государственным услугам по требованию».
Автор искренне желает себе и всем заинтересованным лицам дожить до того дня, когда нечто подобное скажет российский премьер.
