CC BY-NC-ND
1128
М.В. Ларин
ЭЛЕКТРОННЫЕ ДОКУМЕНТЫ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
В статье рассматриваются ключевые проблемы теории и практики электронного документа и его применение в управлении. Представлены вопросы развития научно-методического и нормативного обеспечения электронного документооборота как в процессе организации внутренней деятельности организаций, так и в процессе межведомственного взаимодействия.
Рассматриваются терминологические проблемы электронных документов, понятийный аппарат, проведена систематизация типов электронных документов. Намечены пути дальнейших исследований данного раздела документоведения.
Ключевые слова: документ, электронный документ, электронный документооборот, метаданные, делопроизводство, архивное дело.
Термин «электронный документ» в российском доку-ментоведении начал активно использоваться лишь в 1990-е годы. До этого общепринятыми были термины «машиночитаемый документ», «документ на машинном (магнитном) носителе», «машино-ориентированный документ» и «машинограмма»1.
Сегодня появилась потребность в новом понятии, относящемся к документам, проходящим все стадии своего жизненного цикла - от создания до уничтожения или передачи на вечное архивное хранение - в электронном виде. Так возникло понятие «электронный документ». Его нормативное определение впервые было дано в Федеральном законе «Об электронной цифровой подписи»: «электронный документ - это документ, информация которого представлена в электронно-цифровой форме»2. В этом определении основной акцент сделан на способе представления информации.
© Ларин М.В., 2015
Действующая редакция Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определяет электронный документ как документированную информацию, представленную в электронной форме, т. е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных си-стемах3.
В соответствии с данным определением к электронным документам можно отнести:
- собственно электронные документы, жизненный цикл которых протекает только в электронном виде;
- электронные копии бумажных и других аналоговых документов;
- базы данных в виде сложных документов (реестры, кадастры и др.);
- интернет-документы (документация социальных сетей, сайтов и др.).
Законодательство Российской Федерации допускает использование электронных документов в различных сферах деятельности, в том числе и в управлении. Особое значение имеют законодательные и иные нормативные правовые акты, создающие правовую основу электронного правительства и порядок применения электронных документов при межведомственном электронном документообороте и межведомственном электронном взаимодействии.
Целый ряд постановлений принят в целях создания инфраструктуры электронного правительства4. Правительство Российской Федерации в 2009 г. утвердило Положение о системе межведомственного электронного документооборота (МЭДО), которая в настоящее время успешно функционирует.
В 2009 г. утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (с изменениями от 7 сентября 2011 г. № 751)5. В них указано, что электронный документ должен быть оформлен по общим правилам делопроизводства и иметь установленные реквизиты. Таким образом, впервые в истории российского документоведения и архивного дела электронному документу придан официальный правовой статус. В этом нормативном акте зафиксированы также особенности работы с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти6.
В соответствии с Правилами делопроизводства состав электронных документов, обращающихся в системе электронного документооборота, определяется (утверждается) руководителем феде-
рального органа исполнительной власти посредством разработки перечня документов, создание, хранение и использование которых может осуществляться исключительно в электронной форме. Эти перечни утверждаются руководителями федеральных органов исполнительной власти по согласованию с Федеральным архивным агентством.
Поскольку электронные документы создаются, обрабатываются и хранятся в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти, постольку она должна соответствовать требованиям, установленным Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации7.
Постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти»8 поставлена задача до конца 2017 г. осуществить в Российской Федерации переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством Российской Федерации. Это означает, что к названной дате необходимо провести все необходимые мероприятия по подготовке соответствующей инфраструктуры в органах управления, а также решить вопросы обеспечения юридической значимости такого документооборота и осуществить подготовку и переподготовку кадров, способных работать в новых условиях.
Несмотря на активную нормотворческую работу в сфере применения электронных документов и электронного документооборота, законодательство Российской Федерации пока не всегда последовательно в регулировании применения электронных документов в управленческой деятельности. Фрагментарный характер законодательства затрудняет широкое применение электронных документов во всех сферах жизни общества и государства и не позволяет в полной мере использовать их преимущества перед бумажными документами. В связи с этим задача создания прочной нормативной и методической базы работы с электронными документами в делопроизводстве и архивах продолжает оставаться актуальной.
К тому же следует заметить: несмотря на то что электронные документы все шире вторгаются в нашу жизнь, теория электронного документа до настоящего времени еще не разработана в необходимом объеме.
Электронные документы, в отличие от документов на бумажном носителе, являются не физической, а логической целостностью. Именно признак логической целостности следует принимать во внимание при идентификации электронных документов в виде
гипертекстовых, табличных, мультимедийных документов, а также в виде баз данных. Важной характеристикой электронного документа является наличие постоянно связанных с ним метаданных.
В соответствии с ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007, метаданные -это данные, описывающие контекст, содержание, структуру документов и управление ими9. Из вышесказанного можно сделать вывод, что метаданные - структурированные данные о данных, это информация, которая позволяет идентифицировать электронные документы, управлять ими, осуществлять их поиск и любые другие действия с документом.
ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 устанавливает, что документ должен иметь, помимо содержания, метаданные, отражающие управленческую операцию, или быть постоянно связанным или объединенным с ними. При этом:
- структура документа, т. е. его формат и взаимоотношения между составляющими документ элементами, должна оставаться неизменной;
- в документе должен быть отражен управленческий контекст создания, получения и использования документа (в том числе управленческий процесс, частью которого является данная управленческая операция, дата и время данной операции и ее участники);
- должны быть отражены связи между отдельными записями, составляющими в совокупности документ10.
Метаданные образуются не только в момент создания (или получения и регистрации) документа в документной системе организации, но и добавляются в течение всего времени, пока документ находится в информационной системе и используется. Согласно ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 частью метаданных являются регистрационные данные электронного документа. При регистрации документа создаются, как минимум, следующие метаданные: уникальный идентификатор (им может быть регистрационный номер документа в информационной системе); дата и время регистрации; заголовок (краткое содержание документа); автор (лицо или организация), отправитель или получатель. При более детальной регистрации документ связывается с описательной информацией о контексте, содержании и структуре документа и с другими взаимосвязанными документами11.
В эпоху цифровой информации метаданные приобрели особое значение12. Именно метаданные делают электронные документы пригодными для использования, понятными и аутентичными, гарантируют неизменность, достоверность и доказа-
тельную силу электронных документов. Поэтому управление метаданными является обязательной частью управления электронными документами.
Элементом метаданных является также электронная подпись, используемая для придания юридической силы электронному документу. По закону он признается легитимным и при наличии «иного аналога собственноручной подписи» отправителя13, но поскольку законодательством Российской Федерации не определено данное понятие, электронная подпись остается единственным способом придания правомочности электронному документу14.
Еще одной важной характеристикой электронного документа признали формат файла, т. е. структуру последнего, определяющую способ его хранения и отображения на экране или при печа-ти15. Для целей управления предназначены в основном текстовые и графические форматы. Например, для СЭД федерального органа исполнительной власти рекомендованы следующие форматы: PDF, RTF, DOC, TIFF, но допускаются и иные форматы16.
Важным источником информации для различных видов деятельности служат веб-документы - документы, для использования которых необходимы сетевые компьютерные технологии (сети внутреннего и общего пользования: интранет, экстранет, интернет). Например, органы государственной власти и местного самоуправления активно используют сеть Интернет для размещения официальной информации (нормативных документов, новостей, актуальной справочной информации и др.). Внедрение сетевых технологий в государственное и муниципальное управление позволяет увеличить эффективность взаимодействия органов власти и населения, повысить оперативность и качество обслуживания населения в государственных и муниципальных учреждениях.
Однако надо понимать, что достоверность веб-документов может вызывать сомнения, поскольку их содержание и местонахождение может быть преднамеренно или случайно изменено (например, при проведении реструктуризации сайта, обновлении информации, сбоях в работе сервера или в результате потери данных при вирусной атаке). Сайты имеют тенденцию к частому обновлению, характеризуются очень высокой «динамичностью».
В этих условиях возникает необходимость управления веб-документами органов власти: требуемая официальная информация должна быть легкодоступна, и граждане должны быть уверены, что она достоверная, полная, точная и актуальная. Информация официальных веб-страниц может быть основой принятия управленческих решений, поэтому необходимо обеспечивать ее сохран-
ность - веб-документ, доступный сегодня, не должен безвозвратно исчезнуть завтра.
В комплекс мероприятий по обеспечению достоверности, полноты, доступности, сохранности, юридической силы веб-документов (как и любых других электронных или бумажных документов) входит, прежде всего, задача их правильного описания, т. е. включения в структуру документов, присоединения к ним или установления их связей с реквизитами, позволяющих однозначно идентифицировать информацию. Именно на эти особенности следует обратить внимание архивистов.
Следует изучить с точки зрения документоведения и архивоведения электронные сообщения, базы данных, электронные реестры, веб-документы и другие современные информационные ресурсы. Необходимо более глубоко изучить их характеристики с точки зрения соответствия их как объектов архивного хранения требованиям теории и практики архивного дела. Некоторые национальные архивы уже начали отбор этих типов электронных документов на хранение.
Представляется, что в современных российских условиях речь может идти пока лишь о замене традиционных бумажных документов их электронными аналогами. Именно такие документы должны включаться в делопроизводственные номенклатуры дел и документов и затем передаваться в архивы.
Дискуссионными остаются пока вопросы о видовом составе электронных документов, о необходимости введения новых учетных форм для электронных документов и другие чисто методические вопросы делопроизводства и архивного дела, решение которых нуждается в использовании накопленного международного опыта и опыта передовых архивов по информатизации их деятельности.
В определенной степени названные вопросы решаются в разработках Всероссийского НИИ документоведения и архивного дела.
ВНИИДАД в 2012-2013 гг. разработал «Рекомендации по комплектованию, учету и организации хранения электронных архивных документов в архивах организаций» и «Рекомендации по комплектованию, учету и организации хранения электронных архивных документов в государственных и муниципальных архивах».
Цель разработки рекомендаций - создание единой методической и методологической основы организации работы с архивными электронными документами в архивах органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и негосударственных организаций, а также в государственных и муниципальных архивах, включая организацию хранения, комплектова-
ния и учета электронных документов, основываясь на требованиях российского законодательства в сфере архивного дела, с учетом тенденций развития информационных технологий в условиях перехода к межведомственному электронному взаимодействию.
Рекомендации распространяются на управленческие электронные документы, которые создаются, обрабатываются и хранятся в информационных системах организации, подлежат хранению в архиве организации в порядке и в течение сроков, установленных для аналогичных документов на бумажном носителе, а также на электронные документы, подлежащие передаче на хранение в государственные (муниципальные) архивы.
В проектах рекомендаций предложено два подхода к организации передачи и хранения архивных электронных документов в архивах организаций, государственных и муниципальных архивах: передача и хранение электронных документов на физически обособленных материальных носителях и передача электронных документов по информационно-телекоммуникационным каналам с последующим хранением на серверах архива организации, государственного (муниципального) архива.
Особенностью архивного хранения электронных документов является то, что в архиве организации, государственном или муниципальном архиве электронные документы хранятся в двух идентичных экземплярах, которые в рекомендациях обозначаются как основной и рабочий экземпляры. Основной экземпляр является эталонным и используется в исключительных случаях, например для создания рабочего экземпляра взамен вышедшего из строя экземпляра. Рабочий экземпляр, как это и следует из его названия, является тем экземпляром, который используется в архиве во всех случаях, когда необходимо воспроизвести электронный документ или изготовить копии электронного документа для предоставления пользователям.
Рекомендациями предусмотрено, что при подготовке электронных документов к передаче на хранение в архив организации проводится их конвертация в формат архивного хранения PDF/A-1, после чего формируются контейнеры электронных документов.
Контейнер электронного документа - это сжатая папка - zip-ар-хив, включающая:
- электронный документ в формате PDF/A-1;
- метаданные документа в формате XML;
- файл (файлы) отсоединенных электронных подписей.
Поскольку электронные подписи на момент передачи электронных документов на хранение в архив организации, а по истечении
установленного времени - в государственный или муниципальный архив будут недействительны и не смогут обеспечить целостность документа, рекомендациями предлагается использование технологии хеш-кодирования для вычисления контрольной суммы контейнера электронного документа17.
Рекомендациями также предусмотрено, что в случае изменения программно-аппаратной среды и выхода из употребления компьютерных форматов, повреждения носителя архив организации (государственный или муниципальный архив) проводит работу по конвертации электронных документов в новые форматы и/или миграции на новые носители.
Кроме того, в разделах Рекомендаций содержатся положения об организации хранения электронных документов в архиве, по обеспечению сохранности электронных документов, хранящихся в архиве, по организации учета и использования электронных документов, а также порядок передачи документов из архива организации в государственный или муниципальный архив. Важно, что архивы, осуществляющие хранение электронных документов, должны иметь соответствующее оборудование и программные средства для проведения необходимых работ: проверки воспроизводимости электронных документов, проведение конвертации и миграции, копирования электронных документов и др., а также специалистов-архивистов, имеющих специальную подготовку в области информационных технологий.
Еще одной темой, выполненной институтом в 2013 г., была тема «Архивоведческие и документоведческие функциональные требования к информационным системам, обеспечивающим электронный документооборот в процессе внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти». Известно, что в настоящее время на рынке программных продуктов для делопроизводства представлено несколько десятков различных систем, обеспечивающих электронный документооборот, различные системы используются и в федеральных органах исполнительной власти. «Требования к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающих в том числе необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распространения», утвержденные приказом Минкомсвязи России от 2 сентября 2011 г. № 221, содержат далеко не полное описание требований к функциональным возможностям систем, оставляя за рамками требования к составу метаданных документов, необходимых для управления аутентичными, целостными, достоверными и пригодными для ис-
пользования документами на протяжении их жизненного цикла в делопроизводстве и на стадии их архивного хранения (от архива организации до государственного или муниципального архива).
В результате выполнения данной темы установлены основные процессы управления документами в СЭД в рамках жизненного цикла документов, сформулированы общие принципы и требования, предъявляемые к СЭД, а также дана схема классификации и организации дел, установлены требования к прикладным функциям СЭД, требования к информационному обеспечению СЭД, требования к использованию электронной подписи, к поиску информации и представлению информации и отчетности, требования к контролю информации в СЭД, к организации хранения информации в СЭД, к администрированию и управлению полномочиями в СЭД, требования к функционированию СЭД, к ролевой модели и обучению пользователей. Кроме этого, дано описание состава полей входных форм (регистрационно-контрольных карточек документов, карточек классификаторов и справочников, входящих в состав проектируемой системы), обеспечивающих идентификацию различных групп документов и управление ими на протяжении жизненного цикла документов в СЭД, определяется функциональное назначение сведений о документах, включаемых в СЭД. При описании полей входных форм предусматривается возможность интеграции документа в информационную систему архива организации, а затем в информационную систему государственного или муниципального архива, если документ подлежит постоянному хранению в соответствующем архиве.
Таким образом, электронные документы, занимая все больше пространства в составе современных документальных фондов и информационных систем и обеспечивая необходимое качество управленческих и социальных коммуникаций, постепенно становятся предметом и объектом исследований ученых и специалистов в области документоведения и архивоведения.
Примечания
См., например: ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения».
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 127.
3 Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"» // Там же. 2010. № 31. Ст. 4196.
4 Постановления Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет»; от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного информационного взаимодействия»; от 8 июня 2011 г. № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»; от 24 октября 2011 г. № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»; от 9 сентября 2012 г. № 111 «Об электронной подписи, используемой органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, о порядке ее использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи»; от 25 апреля 2012 г. № 394 «О мерах по совершенствованию использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов»; от 6 сентября 2012 г. № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти».
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (с изм. от 7 сентября 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 25. Ст. 3060; 2011. № 37. Ст. 5263.
6 Там же. Разд. VI.
7 Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 2 сентября 2011 г. № 221 «Об утверждении требований к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающих в том числе необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распространения».
8 Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2012 г. № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 38. Ст. 5102.
9 ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования».
10 Там же.
11 Там же.
12 Hofman H. Metadata and the management of current records in digital form [Электронный ресурс] // International Council on Archives. URL: http://www.ica.org/ download.php?id=2054 (дата обращения: 12.11.2014).
13 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Ст. 11, п. 4.
14 Электронная подпись - «информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию» (Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-Ф3. Ст. 2). Электронная подпись позволяет определить лицо, подписавшее электронный документ, и обнаружить факт корректировки документа после его подписания.
15 Управление документами. Термины и определения. Словарь. М.: ВНИИДАД, 2013. С. 91. См. также: Ларин М.В., Рысков О.И. Указ. соч. С. 86-93. Существующие форматы файлов подразделяются на: текстовые (TXT, RTF, PDF, DOC и др.), графические (векторные форматы DXF, TPS, CGM и др.; растровые форматы BMP, TIFF, GIF, JPEG и др.), форматы электронных таблиц, форматы баз данных, видео- и аудиоформаты, форматы архивного хранения (семейство форматов PDF-А и др.) и так называемые языки разметки, позволяющие отобразить информацию о документе (SGML, HTML, XML).
16 Приказ Минкомсвязи России от 2 сентября 2011 г. № 221 (п. 12 требований).
17 Контрольная сумма (контейнера электронного документа) - значение, рассчитанное по набору данных путем применения определенного алгоритма (хеш-функции) и используемое для проверки целостности данных при их передаче или хранении, а также для быстрого сравнения двух наборов данных на неэквивалентность, в том числе для определения наличия компьютерных вирусов.
