CC BY
80
«ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО» КАК ИДЕОЛОГИЧЕСКИЙ КОНСТРУКТ
УДК 363.637
«Электронное правительство» («е-до-уегптеп!:») - термин, активно используемый для описания процесса предоставления государственных услуг, политического участия граждан и управления при помощи современных информационных технологий. Этот термин выступает в качестве системообразующего элемента в разнообразных правительственных документах (стратегиях, концепциях, целевых программах и т.п.) и законодательстве.
Существуют устоявшиеся подходы к описанию феномена «электронного правительства». Оно рассматривается с точки зрения того, какие субъекты оказываются вовлечены в процесс получения государственных услуг в электронном формате. В модели «электронного правительства» обычно выделяют четыре четко выраженные сферы взаимоотношений:
1) между государственными службами и гражданами ^2С-доуегптеп1:-1:о-а1:17еп);
2) между государством и частными компаниями ^2В-доуегптеп1:-1:о-Ь1ыпеББ);
3) внутри государственных организаций между их сотрудниками ^2Е-доуегптеп1:-1:о-етр1оуее);
4) и, наконец, между различными государственными органами и уровнями государственного управления (G2G-government-1:о-доуегптеп1:).
В итоге государство должно трансформироваться в сервисную структуру, предоставляющую услуги по принципу: «24 часа в сутки и 7 дней в неделю».
Из описания структуры «электронного правительства» очевидно, насколько двойственным является данный термин: с одной стороны, речь идет о чисто технологических изменениях в структуре государственного управления, связанных с предоставлением услуг гражданам в новом, электронном и дистанционном формате [см., напр., 9]. В этом аспекте «электронное правительство» выступает как средство снижения «управленческих издержек», позволяя предоставлять государственные услуги быстрее, дешевле и как можно более широкому кругу потребителей. С другой стороны, этот же термин несет выраженную идеологическую нагруз-
Е.Г. ДЬЯКОВА
ку, поскольку «электронное правительство» понимается как «более совершенное правительство», «правительство, организованное вокруг управления и использования информации» [16].
Точно так же, как «информационное общество» является конечной целью и необходимым этапом развития любого общества, причем развитие понимается как линейный процесс, в котором есть как лидеры, так и отстающие, «электронное правительство» выступает как высшая стадия развития государственного управления, и его построение также носит линейный характер. «Электронное правительство» призвано обеспечить переход от бюрократического управления в смысле Вебера с жесткими иерархиями, обязательными правилами и стандартизированными процедурами к «мягкому сетевому управлению», основанному на горизонтальных связях между государственными структурами и институтами гражданского общества, фрагментации центров принятия решений и выработке совместной, скоординированной позиции. Иными словами, «электронное правительство» понимается как способ преодоления отчуждения между государством и гражданами и перехода к подлинной демократии. Оно жестко вписано в западную демократическую традицию «правительства, созданного народом, из народа и для народа».
Проблема состоит в том, что «электронное правительство» как идеологический конструкт достаточно далеко отстоит от «электронного правительства» как реальной технологии управления. Как показала П. Норрис, существует тесная корреляция между нормативными теориями представительной демократии и требованиями к «электронному правительству». Так, для теоретиков «плюралистической демократии» эта форма правления представляет собой процесс конкуренции между собой различных групп элиты, стремящихся повлиять на политический процесс в рамках общих «правил игры» и выражающих самые многообразные интересы. Соответственно, «электронное правительство» рассматривается как способ облегчить доступ к информации и
коммуникации новым группам влияния, тем самым усиливая плюрализм и одновременно уменьшая затраты и повышая эффективность работы государственного сектора [14, р. 4-5]. В условиях, когда конкуренция между группами элиты и институты гражданского общества слабы и подчинены государству, «электронное правительство» способствует демократизации, делая государственное управление более прозрачным и содействуя его переводу в «нормальное», конкурентное состояние.
В рамках теории «репрезентативной демократии» основной упор делается на выборы как на основной механизм воздействия граждан на государственное управление. Соответственно, необходимо, чтобы граждане научились делать «рациональный выбор», основанный на четком понимании собственных интересов и умении оценивать действия властей. Для этого они должны быть максимально полно информированы об этих действиях, и задача «электронного правительства» состоит в том, чтобы донести до них эту информацию через широкую сеть информационных ресурсов как официального, так и неофициального плана. Одновременно компьютерные технологии позволяют перейти к «электронному голосованию», что снижает затраты на выборы, гарантирует от фальсификаций и, облегчая гражданам участие в голосовании, позволяет бороться с электоральным абсентеизмом [14, р. 6].
И, наконец, для сторонников «прямой демократии» «электронное правительство» представляет уникальную возможность для воплощения в жизнь идеала непосредственного вовлечения граждан в принятие решений, касающихся всего общества через он-лайновые референдумы, плебисциты, «электронные форумы» и т.п. В рамках данного подхода «электронное голосование» приобретает постоянный характер, а воля каждого получает непосредственную возможность превращаться в «общую волю» [14, р. 7-8]. То, что на практике данная система требует масштабных затрат на обеспечение мер информационной безопасности и при этом явно обеспечивает привилегированное положение «информационно богатым», имеющим доступ к информационно-коммуникационным технологиям, и ущемляя «информационно бедных», такого доступа не имеющих, теоретиками «электронной прямой демократии» в расчет не принимается.
Если утопичность модели «прямой демократии» более или менее очевидна, и в литературе регулярно встречаются скептические высказывания о трансформационном потенциале информационных технологий [см., напр.,19], то утопичность двух первых моделей не так бросается в глаза. Однако не следует забывать, что со времен П. Лазерсфельда существует мощная традиция критики теории «рационального выбора», основанная на эмпирических доказательствах того, что «выбирает не человек, а социально-экономический статус». Современные исследователи электорального поведения исходят из того, что при получении информации избиратели в гораздо большей степени ориентируются на сформированную СМИ «повестку дня», а не на целенаправленный сбор информации о деятельности органов власти [подробнее см. 4]. Аналогичным образом тезис о том, что «электронное правительство» способствует демократизации, делая государственное управление более прозрачным и подотчетным гражданам, успешно опровергается опытом такой страны, как Сингапур, стабильно лидирующей в рейтингах готовности к информационному обществу по параметру «политика государства в областях, связанных с использованием ИКТ», но при этом благополучно сохраняющей авторитарную систему управления.
При разнице нормативных подходов «электронное правительство» сохраняет статус «идеального правительства», выступая в качестве неотъемлемого элемента модернистской утопии «информационного общества». Но утопическая основа представлений об «электронном правительстве», как правило, не осознается теми, кто непосредственно занят его конструированием, т.е. государственными чиновниками, представителями 1Т-бизнеса и представителями институтов гражданского общества. В дискуссиях о переходе к «электронному правительству» явно доминирует технологический подход. И 1Т-специалисты, и эксперты проявляли и проявляют тенденцию воспринимать решение проблемы перевода в электронный формат взаимоотношений между органами государственной власти и гражданами (<^2С») как простое производное от решения проблем информатизации «^2Е» и «G2G». Поэтому в центре внимания находятся вопросы формировании технологической инфраструктуры для перехода на электронный документооборот и интерактивное взаимодействие граждан с органами власти. В лучшем случае в ходе дис-
куссии упоминается о низкои техническом осведомленности и квалификации граждан в сфере использования ИКТ, однако неявно обсуждение исходит из предположения, что эта квалификация повысится сама собоИ, как только у граждан появится возможность получать государственные услуги он-лаИн. Иными словами, и теоретики, и практики «электронного правительства» исходят из того, что технологическая возможность эквивалентна социальнои деиствительности, что является характерным признаком модернистской прогрессистской утопии.
Операционализация нормативных представлений об «электронном правительстве» осуществляется через требования к официальным сайтам органов власти. В зависимости от характера данных представлений официальные сайты могут рассматриваться:
1. Как источники официальной информации о деятельности органов власти.
2. Как средство интерактивной коммуникации с представителями органов власти.
3. Как инструмент гражданского воздействия на органы власти.
Нетрудно заметить, что первый подход основан на модели «плюралистической демократии», второй — на модели «репрезентативной демократии» (и подразумевает, помимо прочего, электронное голосование), а третий - на модели «прямой демократии». Анализ официальных сайтов органов власти, осуществленный Cyberspace Policy Research Group, показывает, что наиболее успешно они справляются именно с функцией информирования о деятельности власти путем распространения официальных отчетов, докладов, пресс-релизов и т.п., а хуже всего обстоят дела с функцией гражданского воздействия [ подробнее см. 15, гл. 6].
Выявленные при анализе понятия «электронное правительство» тенденции в полной мере относятся и к отечественной ситуации. В нашей стране этатистский дискурс информационного общества имеет собственную специфику, так как вписан в традиционный отечественный дискурс «догоняющей модернизации» и основан не на академическом дискурсе «информационного общества», а на т.н. «киберязе»-альтернативном господствующему идеологическому дискурсу кибернетическом подходе к управлению [подробнее см. 13]. Переход от «киберяза» к дискурсу «информационного общества» был достаточно длительным и породил ряд любопытных переходных форм. Так, в 1986 году вышел сборник с символическим названием «Кибер-
нетика. Становление информатики», который открывался статьями А. П. Александрова и Е. П. Велихова, в которых говорилось об определяющем значении информатики для развития человеческого общества в грядущем столетии [1, 3].
Дискурс «информационного общества» был освоен и получил окончательную легитимацию достаточно поздно, с принятием в феврале 2008 г. «Стратегии развития информационного общества в России». В этом документе цель формирования и развития информационного общества в Российской Федерации была определена как «повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий» [24]. Более того, в «Стратегии развития информационного общества в России» проблема информатизации была переведена на язык конкретных контрольных значений. Согласно «Стратегии» к 2015 г. доля государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, от общего числа государственных услуг в Российской Федерации должна достигнуть 100%.
В мае 2008 г. распоряжением Правительства РФ № 623-р была одобрена «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года», конкретизирующая соответствующие положения «Стратегии развития информационного общества в России». В «Концепции» были определены основные приоритеты формирования электронного правительства, включая:
— развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе ИКТ;
— создание инфраструктуры общественного доступа к информации о деятельности органов государственной власти и к государственным услугам, предоставляемым в электронном виде;
— развитие ведомственных центров обработки телефонных обращений населения и организаций;
— создание единой системы информационно-справочной поддержки взаимодействия граждан с органами государственной власти;
— предоставление государственных услуг на основе многофункциональных центров;
— предоставление государственных услуг с использованием сети Интернет;
— создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия;
— развитие защищенной межведомственной системы электронного документооборота;
— внедрение информационных систем планирования и мониторинга деятельности органов государственной власти [20].
Как видим, «Концепция» ориентирована прежде всего на развитие взаимодействия «G2C».
Однако хотя дискурс информационного общества активно используется в государственных документах самого разного уровня, а также в академических и профессиональных дискуссиях, он остается внешним по отношению к реальным процессам информатизации государственного управления. Учитывая, насколько далек отечественный государственный аппарат от идеала «рациональной бюрократии» по Веберу, не вызывает удивления, что концепт «электронного правительства» пришел в противоречие с основными ценностными установками современного российского государства и с трудом адаптируется к нему. Подчеркнем, что конструкт «электронного правительства» как «идеального государства» не находит соответствия не только с управленческими практиками, но и с отечественной моделью «идеального государства» как власти, которая распространяется из некоего центра вниз, на общество. Существование центра может легитимироваться с помощью демократических процедур, что не отменяет его первичности по отношению к обществу. Характерно, что по замерам Cyberspace Policy Research Group сильнее всего разрыв между информационной функцией и функцией гражданского воздействия выражен на сайтах органов власти стран Восточной Европы, включая Россию. Косвенно существование разрыва указывает на нормативный, идеологический характер требований к официальным сайтам органов власти.
Не случайно на практике формирование «электронного правительства» до недавнего времени регулировалось не стратегиями и концепциями, а Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Фе-
дерации и исполнительных органов государственной власти» [22], в котором содержался перечень сведений о деятельности органов власти, обязательных для размещения в информационно-коммуникационной сети Интернет. То, что подзаконный акт долгое время заменял и закон, и государственные стратегии, и концепции, весьма типично для отечественной управленческой практики, в которой бюрократическая рационализация вовсе не требует законодательного оформления.
Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который начал разрабатываться в 2002 г., был одобрен на заседании Правительства РФ в 2005 г., и принят только в феврале 2009 г. Медлительность в принятии этого закона еще раз свидетельствует о том, что переход к «электронному правительству» - это не технологический, а социальный процесс с ярко выраженной идеологической составляющей.
№ 8-ФЗ от 9 февраля 2009 г. впервые дает определение того, что такое официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления. Это «сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления» [25, ст. 1.1]. Закон содержит Сводный перечень информации о деятельности органов государственной власти, обязательной к размещению на сайте, включая «общие сведения о соответствующем государственном органе, органе местного самоуправления, сведения о его нормо-творческой деятельности, участии в целевых и иных программах, статистические данные о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, сведения о результатах проверок, проведённых государственным органом, органом местного самоуправления, а также иную информацию о его деятельности». На основании этого Сводного перечня государственными органами и органами местного самоуправления должны утверждаться конкретизированные (с учётом особенностей деятельности системы органов либо отдельного органа) перечни информации, подлежащей размещению в сети Интернет. Таким образом, государство
само определило, в какой информации нуждаются граждане.
Нетрудно заметить, что и Постановление № 98, и Федеральный закон № 8-ФЗ основаны на традиционном отечественном представлении о том, что получение информации о деятельности органов власти является не правом, а привилегией, которую государство может даровать, а может и не даровать [подробнее см. 8]. № 8-ФЗ дарует данную привилегию в масштабах, до этого в российской управленческой практике отсутствовавших, и в этом смысле представляет собой явный прорыв.
Представление о том, что информация- это дар государства гражданам, в полной мере отражается в структуре сайтов российских органов государственной власти. В США и странах Европы официальные сайты создаются на основе принципов PR и поэтому оцениваются с точки зрения удобства пользования («usability»). Отсюда требования, чтобы содержание сайта было оптимизировано с точки зрения читабельности, транслируя максимум информации при минимальном объеме, а также и подробнейшие эмпирические исследования того, как дизайн сайта влияет на восприятие информации. Отсюда же указания на необходимость делать электронный адрес коротким и простым, ориентироваться на стандарты Google при создании поисковика, готовить краткие резюме для всех материалов, размещенных на сайте и т.п. При создании официального сайта рекомендуется исходить из того, с какими вопросами потенциальный пользователь чаще всего обращается в соответствующий орган власти, т.е. делать его структуру проблемно-ориентированной и как можно более гибкой. Все эти требования обосновываются тем, что «Web Site Usability Drives Credibility», т.е. что удобный для пользователя сайт повышает уровень доверия к органам власти. Данный тезис подтверждается многочисленными прикладными социологическими исследованиями, основанными на классической теории «пользы и удовольствия» и демонстрирующими, что «сайты органов власти позитивно коррелируют со степенью удовлетворенности услугами «электронного правительства» и что удовлетворенность сайтом и услугами «электронного правительства» позитивно коррелирует с доверием властям» [17, p. 14].
Отечественные сайты органов власти строятся на иных принципах. Они исходят из того, что пользователь должен обладать высоким уровнем административной ком-
петентности: представлять соподчиненность различных структур, знать, чем распоряжение отличается от указа и т.п., т.е. свободно владеть административным дискурсом. Зачастую на сайтах присутствует подробное описание внутренней структуры органов власти, но отсутствует простейшая информация о часах работы различных подразделений. Иными словами, при переводе административных процессов в электронный формат не происходит их перевода на язык, которым пользуются граждане, т.е. сайты являются носителями «монологовой культуры государственного управления» [см. 7]. Имеющийся мировой опыт создания проблемно-ориентированных информационных ресурсов, которые не требуют от пользователя специальных знаний и понимания «чужого языка», разработчиками практически не учитываются.
Таким образом, хотя дискурс «электронного государства» активно используется при разработке государственных программ информатизации и на федеральном, и на региональном уровне, он находится в явном противоречии с отечественными практиками государственного управления. Именно этим можно объяснить тот факт, что «электронное государство» в нашей стране, по определению Президента РФ Д.А. Медведева, все еще остается «химерой» [6], несмотря на многолетние усилия по информатизации государственного управления. Этим же можно объяснить многочисленные пробелы в законодательстве, тормозящие переход к «электронному правительству». Так, несмотря на многочисленные пожелания специалистов, в стране отсутствует закон об «электронном документе», приравнивающем его статус к статусу традиционного бумажного документа с подписью и печатью, а также не определен статус удостоверяющих центров и других фактофиксирующих систем, выполняющих функции «электронного нотариата». Не вызывает поэтому удивления, что до сих пор ни одна государственная услуга в стране не оказывается в электронном формате, а сайты органов власти в основном застыли на этапе презентации и являются «электронными справочниками». Пока дискурс «информационного общества» и «электронного государства» не будет поддержан на институциональном и законодательном уровне, информатизация государственного управления будет сохранять ведомственный и локальный характер, поддерживая отечественные управленческие традиции, а не выступая как средство их реформирования и оптимизации.
1. Александров А.П. Задача до конца столетия // Кибернетика. Становление информатики. М.: Наука, 1986. С. 1 - 7.
2. Вартанова Е.Л. Информационное общество в стратегии Европейского Союза// [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://internews.ras.ru/ZiP/43/europe.html. Проверено 15.04.2009.
3. Велихов Е.П. Информатика - актуальное направление развития советской науки // Кибернетика. Становление информатики. М.: Наука, 1986. С. 7 - 14.
4. Дьякова Е.Г. Массовая политическая коммуникация в теории установления повестки дня: от эффекта к процессу// Полис. 2003. № 3. С. 21 - 25.
5. Карелов С. Какое информационное общество заслуживает Россия? // PC Week/RE № 29-30 (587-588), 21—27 авуста 2007/ [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.pcweek.ru/themes/detail.php?ID=83415. Последнее обновление 15.04.2009.
6. Медведев Д.А. Вступительное слово на заседании Совета по развитию информационного общества в России [Электронный ресурс]. Официальный сайт Президента РФ. Режим доступа: 12 февраля 2009 г. http:// www.kremlin.ru/appears/2009/02/12/1535_type63374type63378type82634_212834.shtml. Последнее обновление 15.04.2009.
7. Сивоволов Д.В. Интернет-сайты органов власти - от монолога к диалогу // ЧиновникЪ. 2007. № 4 (50). С. 32 - 38.
8. Трахтенберг А.Д. К вопросу о специфике отечественных СМИ как института гражданского общества // Судьбы гражданского общества в России. Т. 2. Современные аспекты концептуального осмысления проблем гражданского общества. Екатеринбург: УрО РАН, 2004. С. 211-225.
9. Alcock R., Lenihan D. Opening the E-Government File: Governing in the 21st Century. [Электронный ресурс] □hanging Government. Vol. 2. January 2001. Pp. 26 - 40. - Режим доступа: htpp://www.crossingboundaries2.com/cb2v2/ booklet.pdf. Последнее обновление 15.04.2009.
10. Pauwels С., Burgelaman J. - С. Policy Challenges to the Creation of a European Information Society: A Critical Analysis // The European Information Society: Reality Check. Bristol, UK, 2003. Pp. 30 - 51.
11. Benchmarking E-government: A Global Perspective. Assessing the Progress of the UN Member States. [Электронный ресурс] United Nations Division for Public Economics and Public Administration & American Society for Public Administration, 2002. - Режим доступа: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/ UNPAN021547.pdf. Последнее обновление 15.04.2009.
12. Comparison of e-readiness assessment models and tools // [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.bridges.org/publication/128. Последнее обновление 15.04.2009.
13. Gerovitch S. From Newspeak to Cyberspeak. A History of Soviet Cybernetics. Cambridge, Mass.: MIT Press, 2002. 368 p.
14. Norris P. Deepening Democracy via E-Governance. Draft Chaper for the UN World Public Sector Report. [Электронный ресурс]. Harvard Univ., 2004. Pp. 1 - 37. Режим доступа: htpp://www.publics.net/e-government. Последнее обновление 15.04.2009.
15. Norris P. A Virtuous Circle. Political Communications in Postinductrial Societies. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 2000. - 398 p.
16. Pardo T.A. Realizing the Promise of Digital Government : It's more then Building a Web Site // [Электронный ресурс] Information Impacts Magazine, October 2000. Pp. 11-13. - Режим доступа: htpp://www.cisporg. imp.October_2000/10_00pardo.htm. Последнее обновление 15.04.2009.
17. Welch E.. Hinnant Ch., Jae Moon J. Linking Citizen Satisfaction with E-Government and Trust in Government. // [Электронный ресурс]. Chicago, University of Illinois. 2006. 14 p. Режим доступа: http://jpart.oxfordjournals. org/cgi/content/abstract/15/3/371 Последнее обновление 15.04.2009.
18. West D. Assessing E-Government: The Internet, Democracy, and Service Delivery by State and Federal Governments. [Электронный ресурс]. Providence, RI, Brown University, 2000. 151 p. - Режим доступа: http://www. inside- politics.org/egovtreport00.html. Последнее обновление 15.04.2009.
19. Wilheim A.G. Democracy in the Digital Age: Challenges to Political Life in Cyberspace. N.Y., Routledge, 2000. - 192 p.
20. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.admhmao.ru/inform/law/koncep.htm. Последнее обновление 15.04.2009.
21. Окинавская Хартия глобального информационного общества // [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.russianlaw.net/law/acts/z8.htm. Последнее обновление 15.04.2009.
22. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и исполнительных органов государственной власти» (в ред. Постановления Правительства РФ от 26 декабря 2008 №884) // [Электронный ресурс] - Режим доступа:http://www. eos.ru/eos_delopr/eos_law/detail.php?ID=39270&SECTI0N_ID=685. Последнее обновление 15.04.2009.
23. Распоряжение Правительства РФ от 09 февраля 2008 г. № 157-р о внесении изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р (Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 годах) // [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.garant.ru/ prime/20080219/92764.htm. Последнее обновление 15.04.2009.
24. Стратегия развития информационного общества в России [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// minkomsvjaz.ru/ministry/documents/959/3257.shtml. Последнее обновление 15.04.2009.
25. Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.rg.ru/2009/02/13/dostup-dok.html. Последнее обновление 15.04.2009.
