CC BY
963
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА: ВОПРОСЫ МЕТОДОЛОГИИ
В. В. АНДРОСОВ
В статье теоретически обоснованы сущность, содержание, роль и место экономической политики в хозяйственной жизни общества, проанализирована сложная система субъектов политики, рассмотрен процесс целеполагания при формировании экономической политики, исследованы ее принципы и инструменты, а также определены преграды для эффективной ее реализации в современных российских условиях.
Ключевые слова: экономическая политика, субъекты экономической политики, инструментарий экономической политики.
Государственное регулирование, обеспечивающее реализацию экономических функций государства, осуществляется посредством проведения экономической политики.
Экономическая политика представляет собой систему целенаправленных мер государства в области управления экономикой; процесс реализации общественных интересов, сформированных в контексте определенных ценностей и потребностей [2].
Необходимость государственного вмешательства в рыночные механизмы хозяйствования обусловливает необходимость теоретического обоснования сущности, содержания, роли и места экономической политики в обществе [6].
Для раскрытия содержания экономической политики государства следует рассмотреть данную категорию как систему экономических отношений, возникающих между государством, надгосударственными и негосударственными субъектами (исполнителями хозяйственных интересов, выразителями и носителями) по поводу секторальной, отраслевой и региональной структур хозяйства, условий накопления капитала, занятости, денежного обращения, платежного баланса, цен, НИОКР, условий конкуренции, внешнеэкономических связей и других объектов в целях развития экономики и повышения благосостояния нации [4].
Отсюда следует, что субъектами экономической политики выступают: государство, наделенное экономической и политической властью, при помощи которой оно согласовывает хозяйственные интересы различных групп, направляет их трудовую активность на достижение определен-
ных целей: законодательная власть определяет и утверждает основные направления экономической политики, исполнительная - отвечает за ее реализацию, негосударственные союзы и объединения, опирающиеся лишь на свой экономический потенциал, оказывающие групповое давление на те властные структуры, которые определяют экономическую политику и проводят ее в жизнь, а также институты, имеющие надгосударственный характер (например, ЕС) [5].
С позиций хозяйственных интересов, отображаемых в экономической политике государства в качестве субъектов, выделены: исполнители -органы трех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), построенные по иерархическому принципу, и Центральный Банк; носители как социальные группы, отличающиеся друг от друга по ряду признаков - имущественному, по доходам, видам деятельности при аналогичных доходах, профессиям, отраслевым и региональным интересам; выразители интересов носителей, объединенные в многочисленные группы, союзы, ассоциации.
С точки зрения влияния, оказываемого субъектами на экономическую политику государства, различают: государственные институты и экономические союзы, участвующие непосредственно в проведении экономической политики, и группы, институты (политические организации, средства массовой информации, авторитетные личности, экспертные советы), способные оказывать косвенное влияние на принятие решений.
Очевидно, что роли субъектов экономической политики тесно переплетены и взаимосвязаны. Сложная система субъектов экономической поли-
тики определяет три принципиальных положения ее формирования и реализации:
1. Экономическая политика всегда испытывает на себе определяющее воздействие двух факторов: постоянно меняющейся хозяйственной ситуации и уровня экономического мышления.
2. Эффект экономической политики выше в том случае, когда она увязана с реалиями данной страны: учтен политический расклад сил, производственно-технический потенциал, состояние социальной структуры, институциональный порядок общегосударственного и местного управления и т. д.
3. Экономическая политика является решающим средством поддержания политического курса страны.
В целом, в современной зарубежной и отечественной литературе экономическая политика государства рассматривается как курс действий правительства, система экономических мер и мероприятий государственного воздействия на экономические процессы.
Следует различать процесс разработки и процесс реализации экономической политики. Если неоклассическая теория общественного выбора в центр исследования поставила процесс разработки экономической политики - политический механизм формирования экономических решений, то кейнсианская теория объектом своего исследования считала, главным образом, процесс реализации макроэкономической политики.
Разработкой политики следует считать процесс определения целей, приоритетов, задач, количественных и временных характеристик, конкретных исполнителей и необходимых ресурсов.
Разработка экономической политики - это принятие государственных решений, связанных с законодательным процессом и оперативным управлением со стороны органов исполнительной власти. Разработка экономической политики государства заключается в ее научном обосновании, учете необходимости обеспечения социальноэкономической стабильности и развития страны. Это предполагает научное определение целей, задач и приоритетов, отражающих потребности и интересы общества, выбор механизмов и инструментов ее практической реализации. Сложности разработки экономической политики обусловливают необходимость соблюдения определенных требований, которым должны удовлетворять этот процесс и содержание самой политики.
Основу эффективной экономической политики государства должна составлять система принципов ее формирования. При формировании
экономической политики государства необходимо, в первую очередь, соблюдать принцип научности, под которым понимается использование достижений мировой и отечественной экономической науки и практики. На современном этапе развития общества построение экономической политики государства требует фундаментальных знаний в области механизмов действия инструментов и методов достижения поставленных целей. Современная экономическая политика государства должна стать научной, так как только основанные на теоретической базе практические меры могут иметь успех. Вместе с тем, эффективность экономической политики во многом обусловлена системным подходом к ее формированию, поэтому необходимо соблюдать принцип системности, что предполагает наличие четко определенной совокупности целей, соответствующих этим целям инструментов и ответственных за достижение целей государственных органов, т. е. требуется следующая модель экономической политики государства: цели - инструменты и методы - институты.
В процессе формирования экономической политики особое значение имеет выбор целей и соответствующих им инструментов.
К целям экономической политики предъявляются определенные требования. Во-первых, должны ставиться только те цели, реализацию которых не может обеспечить рынок. Во-вторых, цель должна быть количественно измерима, что даст возможность контролировать ее выполнение.
Целевая направленность экономической политики представляет собой постановку рациональных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций, заданных публичной властью.
Формулирование целей экономической политики отражает осознанные потребности и особенно интересы общества по направлению к достижению желаемого блага, что происходит посредством управляющих усилий государства.
Вследствие того, что экономическая политика государства содержит обилие целей, между которыми существует иерархическая соподчи-ненность, предложена «пирамида целей» [5]. На глобальном уровне выявлена основная, высшая цель, которая более конкретно раскрывается через цели второго порядка. Однако, в связи с тем, что и их трудно определить количественно, на практике они развертываются в систему кон-
кретных количественных целевых показателей. Таким образом, органическим выражением основной цели является совокупность соподчинен-
На практике постановка целей зависит от достигнутого уровня социально-экономического развития страны, историко-национальных традиций. В разных странах существуют свои приоритеты, предпочтения в отношении государственных устремлений, отражающие позицию правительства, общественное мнение, господствующие политические убеждения. Цели могут быть взаимосвязаны, взаимообусловлены, но часто противоречащие друг другу. Конфликтность целей разрешается путем компромисса: приоритет отдается цели, невыполнение которой грозит наибольшей опасностью для экономики.
Исходя из системы целей, определяются основные задачи экономической политики, сформированные в две группы. Первая - обеспечение и поддержка функционирования рыночной системы: создание правовой базы (защита права собственности, законодательное регулирование взаимоотношений между потребителями, производителями, наемными работниками); предоставление услуг (поддержание общественного порядка, введение системы стандартов измерения веса и качества продуктов, организация денеж-
ных. С учетом временного, иерархического и структурного аспектов пирамида целей принимает следующий вид (рис. 1).
ного обращения), способствующих эффективной работе рыночной системы; защита конкуренции и борьба с монополизмом. Вторая связана с усилением рыночной системы и модификациями ее функционирования: задачи экономической стабилизации, предполагающей стимулирование экономического роста и контроль за уровнем безработицы и инфляции; перераспределение ресурсов в случае, когда рыночная экономика не в состоянии произвести те или иные товары и услуги; решение проблемы экономического неравенства.
Цели экономической политики государства фиксируют направление качественных и количественных изменений в экономической системе общества. Для их достижения государство использует различные инструменты и методы. Под инструментами экономической политики государства понимаются средства, рычаги государственного воздействия на экономику, а под методами - способы целенаправленного использования инструментов.
В общем виде совокупность всех инструментов можно представить на рисунке 2.
Цели, не поддающиеся операционному решению, обуславливающие направленность общегосударственной политики
Общественное благосостояние
Общественно-политические цели
Свобода
Правопорядок
Безопасность
Цели, поддающиеся операционному решению, определяющие направленность экономической политики
Цели экономической политики
Стабильность
Л
то
с
о
н
ь
иль
аби
т
С
= =
5 я
м а <к ■& ^ б
* э
* 5
^ н — о
^ 5
о
он
нко
э
е
н
В
е
н
И
ь
т
с
о
н
ь
л
и
б
а
т
с
и 2 * -О
Ь 5 & * Р ^
ИЯ н
а ®
о
Экономический рост
Структура цели
а
р
уркту
у
в
е
л
асл
а
р
ктуру
кстру
с
а
н
о
и
г
е
Рч
а
р
урукт
у
с
а
р
■е
н
53
и
л
в
о
г
р
о
т
й
е
н
В
о
н
в
а
р
ртуук
у
н
е
л
е
д
е
р
п
сЗ
р
а
р
ртуук
у
Цели экономической политики, выходящие за пределы данной классификации
Рис. 1. Пирамида целей экономической политики
Рис. 2. Инструменты государственной экономической политики государства
Совокупность административных рычагов охватывает те регулирующие действия, которые связаны с обеспечением правовой инфраструктуры. Задача принимаемых мер при этом - в создании наиболее разумных для частного сектора правовых рамочных условий. Институциональные инструменты экономической политики воздействуют на экономику путем создания организационно-институциональных структур, включая формирование исполнительных структур государственной власти, создание и поддержание государственного сектора, подготовку экономических программ и прогнозов, поддержку исследовательских центров и др. К важнейшим экономическим инструментам относят составляющие финансового и кредитно-денежного механизмов. В соотношении их использования многое зависит от господствующей в данный момент теоретической концепции макроэкономического регулирования.
Разработка экономической политики неотделима от интересов общества и отдельных его членов. Э. Аткинсон и Дж. Стиглиц отмечают, что если интересы членов общества можно было бы рассматривать как интересы «типичного индивида», тогда роль государства сократилась бы до функции эффективного выполнения согласованных решений. Только путем точного моделирования отличий большого массива экономических интересов можно рассматривать государство в его главной роли механизма, благодаря которому конфликтующие интересы превращаются в коллективные решения [1].
В процессе разработки экономической политики должны анализироваться все интересы, которых будут касаться принятые решения. Индивиды, по словам Дж. Бьюкенена, согласятся подчиниться принуждению со стороны государства только в том случае, если конечные результаты политического «обмена» отвечают их интересам [3]. Экономическая политика может быть успешной в случае выполнения следующих условий: учет по-
зиций разных социальных групп и их реакции на предложенные решения; честность и прозрачность в определении реальных проблем; общественные дискуссии и общественный контроль на этапах формирования и реализации.
Таким образом, содержание разработанной политики должно быть планом соотношения целей, инструментов, ресурсов и угроз (преград). Следует учитывать, что практически любое политическое решение предполагает сопротивление, и не только со стороны политической оппозиции. Реализация экономической политики требует непосредственной работы с группами интересов, которые выигрывают или проигрывают в случае воплощения политических решений, для получения их максимальной поддержки.
Реализация государственной политики - это процесс использования технологических мер и методов управления, обусловленных необходимостью осуществления политических целей и решений. Этот этап экономической политики самым непосредственным образом связан с институциональным взаимодействием властных организаций с экономическими субъектами.
Действенная реализация экономической политики предполагает эффективную коммуникацию властных организаций с обществом по поводу содержания политики, механизмов реализации соответствующих решений и их последствий.
Для успешной реализации экономической политики государства также необходимо следовать ряду принципов. Поскольку возможность оптимального воздействия на носителей экономической политики государства возникает только в условиях стабильной и предсказуемой институциональной среды, то необходимо соблюдать принцип стабильности и последовательности. Однако стабильность не означает стационарность. Вследствие того, что экономическая политика государства должна выполнять не только поставленные стратегические цели, но и быть направле-
на на решение возникающих текущих проблем, то нужно придерживаться принципа гибкости. Вместе с тем, все экономические преобразования должны носить эволюционный, последовательный характер, поэтому требуется учитывать принцип постепенности. А в силу того, что для достижения положительных результатов экономическая политика должна быть максимально приближенной к реальности, ставить и достигать разумные, реальные цели, то следует руководствоваться принципом прагматизма.
В экономической науке существенное внимание уделяется проблеме временного лага между разработкой и реализацией экономической политики.
Лаг представляет собой промежуток времени между принятием государственных мер, их реализацией и реальными результатами. Как правило, выделяют два вида лагов политики: 1) внутренний лаг - период с момента возникновения шока в экономике до момента принятия соответствующих мер макроэкономической политики; 2) внешний лаг - период с момента принятия мер макроэкономической политики до момента, когда эти меры повлияют на объем производства, занятость и уровень цен. Продолжительные лаги, связанные с применением бюджетно-монетарного инструментария, осложняют процесс и ухудшают последствия реализации экономической политики.
Для реализации действенной экономической политики необходимы эффективные управленческие процедуры, нормы, стандарты и умение. Обеспечение обратной связи для правительства достигается путем сознательной поддержки гражданами политических решений.
Следует отметить, что политики часто поддерживают не те экономические решения, которые оптимальны в данных социально-экономических условиях, а те, которые способствуют их престижу, повышают рейтинг и шансы на победу на очередных выборах. Речь идет об объективности так называемого политического бизнес-цикла (электорального цикла) в демократической системе. Практика показывает, что сложные экономические проблемы часто решаются на основе новых выборов и прихода к власти новых политических сил.
Преградой для реализации политики является низкое качество общественных институтов. Реализация целей и задач экономической политики возможна только при консолидированных, согласованных и ответственных действиях всех ветвей государственной власти. Резко ухудшает условия реализации экономической политики противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти.
Важным этапом политики является контроль -мониторинг хода выполнения мер, соответствующих результатов и их последствий. Контроль - необходимое условие эффективности экономической политики, направленное на недопущение злоупотреблений и ошибок. Речь идет о создании институтов контроля за властью. Такими институтами могли бы стать, в частности, аналитические и экспертные неправительственные организации. Отсутствие механизмов контроля за деятельностью властных организаций приводит к снижению исполнительской дисциплины на всех уровнях.
Таким образом, экономическая политика выдвигает цели, определяет приоритеты, принимает решения и проводит их в жизнь, при этом учитывая не только экономические параметры, но и всю совокупность социальных, психологических, экологических, организационных, политических
факторов.
Литература
1. Аткинсон Э. Б., Стиглиц Дж. Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. М., 1995.
2. Бункина М. К., Семенов А. М. Экономическая политика. М., 1999.
3. Бьюкенен Дж. М. Сочинения. Сер.: Нобелевские лауреаты по экономике. Т. 1. М., 1997.
4. Коваль А. А. Недостатки в экономической политике Российской Федерации // Стабилизация экономического развития Российской Федерации: сб. ст. VI Междунар. науч.-практ. конф. Пенза, 2007.
5. Коваль А. А. Цели, методы и инструменты экономической политики государства // Предпосылки развития экономических систем: монография / под ред. И.Т. Корогодина. Воронеж, 2008.
6. Лагутин В. Д. Экономическая политика государства: сущность, этапы, механизмы // Экономическая теория, 2006. № 3. иКЬ: http://www.ief.org.ua
* * *
STATE ECONOMIC POLICY:
ISSUES OF METHODOLOGY
V. V. Androsov
This paper gives a theoretical justification to the essence, the content, the role and the place of economic policy in the economic activity of a society. An analysis of a complex system of the subjects of the policy is made. The process of targeting in forming the economic policy is considered. Principles and tools of the economic policy are studied. Obstacles to efficient implementation of this policy under the conditions of the current Russian reality are revealed.
Key words: economic policy, subjects of economic policy, tools of economic policy.
