CC BY
350
Эффективность публичного управления в Российской Федерации Efficiency of public management in the Russian Federation Халилова Милена Арсеновна,
Аспирант кафедры «Общий менеджмент и управление проектами»,
Финансовый университет при Правительстве
Российской Федерации E-mail: khalilova.m.a@yandex.ru
Романова Юлия Александровна,
Д-р экономических наук, профессор кафедры «Общий менеджмент и
управление проектами», Финансовый университет при Правительстве
Российской Федерации E-mail: ryulia1@yandex.ru
Аннотация
В статье рассмотрены вопросы реформирования федеральной исполнительной власти в современном обществе, трансформация государственного управления в управление публичное, обозначена структура и содержание публичного управления.
Предложен механизм совершенствования традиционного государственного управления, учитывающий возрастание роли общественности как главного фактора устойчивого развития социально-экономических систем.
Выявлены проблемы обеспечения транспарентности при реализации органами публичного управления своих функций, а также пути повышения качества предоставления государственных (муниципальных) услуг.
Предложено внедрение новых инструментов управления в условиях модернизации в целях формирования национальной системы публичного управления.
Abstract
The article discusses the reform of the federal executive power in modern society, the transformation of public administration in the management of public, designated the structure and content of public administration.
The mechanism of improving traditional public administration, taking into account the increasing role of the public as a major factor in sustainable development of socio - economic systems.
The problems of transparency in the implementation of the public authorities of their functions, as well as ways to improve the quality of public (municipal) services.
Proposed introduction of new management tools in the context of modernization in order to create a national system of public administration.
Ключевые слова: эффективность, публичное управление, стратегическое управление, модернизация, общество, транспарентность, устойчивое развитие.
Keywords: efficiency, public administration, strategic management,
modernization, society, transparency, sustainable development.
В настоящее время в Российской Федерации реализуются различные направления реформирования федеральной исполнительной власти, каждое из которых содержит мероприятия, связанные как с совершенствованием традиционной организации публичного управления, так и с внедрением новых инструментов управления.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. и Указы Президента РФ № 1193 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской федерации» и № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» стали объективной основой для формирования национальной системы публичного управления процессами обеспечения качества жизни. [8] [1] [2]
Принятие этих документов послужило фундаментальной основой для активизации научной мысли в направлении поиска новой модели публичного управления процессами обеспечения качества жизни, базирующейся на прин-
ципах GRI и учитывающей возрастание роли общественности как главного фактора устойчивого развития социально-экономических систем.
По своему содержанию государственное управление претерпело серьезные качественные преобразования и стало строиться на принципах демократичности, легитимности, и что особенно важно - транспарентности. Стремление добиться прозрачности и ясности в реализации своих функций органами государственного управления для гражданского общества стало началом его движения к публичному управлению, которое характерно для стран с высоким уровнем экономического и социального развития. Трансформация государственного управления в управление публичное определило направления и содержание последующих институциональных изменений в социально-экономической системе России.
Россия стала открытой политической и социально-экономической системой, а это означало, что при определении направлений своего дальнейшего развития должны учитываться интересы мирового сообщества.
В результате переосмысления государственного управления на современном этапе в научную терминологию вошел термин «публичное управление».
Рис. 1. Структура национальной системы публичного управления.
Публичное управление - воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы, отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями; гласное взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии важных для страны (общества, населения) решений. Можно сказать, публичное управление - это управление обществом вместе с обществом.
Публичное управление имеет сложную структуру и содержание, которое сочетается с демократическим построением российского государства. (Рис.1)
В публичном управлении имеет существенное значение характер управляющего воздействия, оказываемого субъектом управления на объект управления. Если государственное управление выполняет задачи и цели, поставленные государством, то публичное управление направлено на достижение общественно значимого результата. Тем самым публичное управление возникает как результат своего рода общественного договора между государством и обществом, когда властными полномочиями наделяются соответствующие органы и должностные лица. При этом основным носителем власти остается народ, население страны. Поэтому публичное управление имеет более широкий профиль управляющего воздействия. Так, субъектами публичного управления являются также и органы местного самоуправления, общественные организации, предприятия и учреждения различных форм собственности. Им могут быть переданы отдельные государственно-управленческие полномочия, которые осуществляются в интересах общества. Публичное управление является центральным звеном в реализации правовой политики в современном демократическом государстве.
Система публичного управления социально-экономическими процессами (рис. 2) имеет многоуровневый характер (федеральный, региональный, муниципальный, корпоративный уровни) и функционирует на основе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов и объектов публичного управления.
На государственном (муниципальном) уровне национальная система публичного управления обеспечивает разработку и реализацию прогнозов,
стратегии устойчивого социально-экономического развития, программ и проектов экономического и социального развития с участием представителей гражданского общества.
Публичное управление на государственном уровне, на основе нормативно- правовых актов
Публичное управление на региональном уровне, на основе нормативно-правовых актов
Публичное
управление
Публичное управление на муниципальном уровне (на основе нормативноправовых актов регулирующих деятельность субъектов и объектов публичного управления
Публичное управление на корпоративном уровне (корпорации, общественное движение, общественные организации, общественные фонды, общественные учреждения, политические партии)
Формы реализации гражданами права участия в публичном управлении (публичные слушания, наказы избирателям и др.(в соответствии с нормативно-правовыми актами)
Рис. 2. Система публичного управления.
Взаимодействие субъектов публичного управления и населения обеспечивается посредством организации публичных слушаний, анкетирования, проведения фокусированных интервью и др. в соответствии с действующими нормативными правовыми актами.
На всех уровнях национальной системы публичного управления органами публичного управления осуществляется управление социальноэкономическими процессами с целью повышения качества жизни на уровне научно-обоснованных стандартов.
Выделение в национальной системе публичного управления корпоративного уровня обусловлено необходимостью повышения социальной ответственности корпораций за результаты своей деятельности перед обществом.
Это положение соответствует принципам, продвигаемым неправительственной международной организацией GRI (Global Reporting Initiative), где в рекомендациях по составлению корпоративной социальной отчетности, отражающей показатели результативности взаимодействия с обществом, в частности, говорится о том, что стадии функционирования организации, такие как приход [в регион], осуществление деятельности и уход [из региона] несут существенные воздействия на устойчивость определенной [географической] области. В связи с этим важно иметь характеристику, отражающую подход организации, используемый для систематического управления своими воздействиями, как отрицательными, так и положительными, в тех местных сообществах, где она осуществляет свою деятельность [11, с. 3].
Процессы глобализации и становления информационного общества накладывают свой отпечаток на основные тенденции и направления развития национальной системы публичного управления.
Развитие сети Интернет и повышение требований со стороны Президента и Правительства РФ к обеспечению транспарентности реализации органами публичного управления своих функций и повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг повлекло за собой организацию официальных сайтов публично-правовыми образованиями, а также органами публичного управления разных уровней.
В процессе проведения административной реформы 2004-2010 гг. было выявлено значительное количество избыточных и дублирующих функций, реализуемых органами публичного управления. Так, согласно данным Минэкономразвития России, в 2004 г. около половины функций федеральных органов исполнительной власти были признаны избыточными или дублирующими, и это при всем том, что приведенные данные демонстрируют избыточность
функций органов публичного управления только на федеральном уровне, и не затрагивают уровень субъектов федерации и муниципальных образований.
Несмотря на разграничение расходных полномочий в соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс и ряд законодательных и нормативных правовых актов, и передачу части этих полномочий с федерального уровня на региональный и муниципальный, эффективность механизма оказания государственных и муниципальных услуг остается низкой.
Структура органов публичного управления в России по сей день отличается сложностью, громоздкостью и требует на свое содержание значительных ресурсов из федерального, региональных и местных бюджетов. Так, в 2013 г. в федеральном бюджете установлен общий объем бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств на 2013 год в сумме 536,8 млрд. рублей (общий объем расходов федерального бюджета составляет в сумме 13 387,3 млрд. рублей), на 2014 год в сумме 556,9 млрд. рублей и на 2015 год в сумме 553,4 млрд. рублей [3].
Многие процедуры, связанные с оказанием государственных или муниципальных услуг, требуют значительных временных затрат. В научном обороте используются такие понятия, как фиктивная и избыточная публичные услуги.
Под фиктивной публичной услугой понимается услуга, установленная в нормативном правовом акте, но не осуществляемая в реальности органами исполнительной власти.
Избыточная публичная услуга, или административный барьер, - это услуга, издержки от введения которой превышают как частные выгоды для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, так и общественные выгоды с учетом эффекта дохода. По мнению профессора М.С. Матейковича, сейчас необходимо сосредоточить внимание не на структурных, а на функциональных изменениях в системе органов публичного управления [12]. Но, как нам видится, функциональные и структурные преобразования взаимно обусловливают друг друга, и отделить одно от другого будет очень сложно.
Нельзя не признать, что некоторые функции органов публичного управления действительно избыточны, чрезмерно забюрократизированы и должны быть максимально упрощены.
Вместе с тем, необходимо отметить значительные преобразования в сфере публичного управления процессами обеспечения качества жизни, обусловленные процессами глобализации и становлением в социально-экономической системе России информационного общества.
В мае 2008 г. Правительством РФ была одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства [9].
Согласно Концепции, под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.
Целями формирования в Российской Федерации электронного правительства являются:
- повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан;
- повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;
- повышение качества административно-управленческих процессов;
- совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления,
обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании [9].
Следующий шаг в направлении формирования электронного правительства в Российской Федерации - утверждение Правительством РФ в октябре 2009 г. плана перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде Федеральными органами исполнительной власти [10], а в декабре этого же года - сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в электронномвиде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями и организациями субъектов РФ и муниципальными учреждениями и организациями [5].
В июле 2011 г. принята Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» [4]. В Концепции сказано, что современное развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публичноправовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности. В рамках развития системы электронного бюджета, в частности, предусматривается создание информационных ресурсов и общероссийских реестров, содержащих информацию об организациях государственного сектора, государственных (муниципальных) служащих, государственных (муниципальных) заданиях, оказываемых услугах и деятельности государственных (муниципальных) учреждений, имуществе и обязательствах публично-правовых образований, что, в конечном счете, направлено на повышение эффективности публичного управления общественными финансами, а значит и на обеспечение качества жизни российских граждан.
В августе 2011 г. внесены изменения в некоторые акты Правительства РФ в связи с необходимостью перехода на межведомственное электронное взаимодействие [6], а в декабре 2011 г. утверждены меры по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде [7].
Необходимо отметить позитивные тенденции развития крупных российских компаний, проявляющиеся в опубликовании на их официальных сайтах корпоративной социальной отчетности в соответствии с требованиями GRI. Подобный позитивный процесс еще только находится в стадии своего становления, а количество публикуемых корпоративных социальных отчетов с каждым годом увеличивается.
Перечень мероприятий, направленных на реализацию принципов транспарентности и демократичности в деятельности органов публичного управления можно продолжить. Но ясно одно, что в процессе управленческой деятельности, при правильном расставлении акцентов, процессы глобализации и становления информационного общества способствуют повышению эффективности публичного управления, а значит и качества жизни российского общества.
Совершенствование публичного управления призвано служить социальному благополучию общества, решению неотложных социальноэкономических проблем, повышению уровня и качества жизни населения.
Эффективное управление социально-экономическими процессами и обеспечение их сбалансированности возможно только при условии формирования эффективной системы публичного управления.
Определения ее стратегической цели, принципов и критериев результативности должно строиться на принципиально новой парадигме, во главе угла которой - человек, качество его жизни. А это означает, что процесс формирования национальной системы публичного управления должен начинаться с создания соответствующей институциональной среды, направленной на формирование новых ценностных ориентиров у всего
общества и каждого человека в отдельности, что по нашему убеждению, и является залогом устойчивого социально-экономического развития России.
Библиографический список.
1. Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 (ред. от 28.12.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»
2. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 14.10.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»
3. Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ (ред. от 07.06.2013) «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»
4. Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.11.2013 №1056).
5. Сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями и организациями субъектов РФ и муниципальными учреждениями и организациями: утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. №1993-р.
6. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с необходимостью перехода на межведомственное электронное взаимодействие: Постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 г. №705
7. О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде: Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2011 г. №1184 (в ред. Постановления Правительства от 22 ноября 2013 № 1056).
8. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»)
9. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства: распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р
10. План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти: утв. распоряжением Правительства РФ от 17 октября 2009 г. №1555-р. (в ред. распоряжения Правительства РФ от 23.04.2013 N 658-р).
11. Показатели результативности взаимодействия с обществом. GRI 20002008. Версия 3.0
12. Матейкович М. С. Публичное управление в России: пути совершенствования // Журнал российского права. - 2008. - N 5. - С. 118-125.
