CC BY
56
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОЦЕДУРЫ ОВОС НА ТЕРРИТОРИИ, ГДЕ РАЗРАБАТЫВАЮТСЯ СХЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОВОДИТСЯ КАДАСТРОВАЯ ОЦЕНКА ЗЕМЕЛЬ
Михаил Абрамович Креймер
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, г. Новосибирск, ул. Плахотного 10, кандидат экономических наук, доцент, кафедра экологии и природопользования, тел. 3610886, e-mail: kaf.ecolog@ssga.ru
Обоснована интеграция оценки воздействия на окружающую среду со схемой территориального планирования на основе природно-ресурсных проектов изыскания и организации природопользования.
Ключевые слова: оценка воздействия на окружающую среду схема территориального планирования, категории землепользования, санитарно-эпидемиологические требования.
EFFICIENCY OF APPLYING ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT PROCEDURE FOR THE AREAS UNDER TERRITORIAL PLANNING AND CADASTRAL VALUATION
Mikhail A. Kreymer
Ph.D, Assoc. Prof., Department of Ecology and Nature Management, Siberian State Academy of Geodesy, 10 Plakhotnogo st.. 630108, Novosibirsk, phone: 3610886, e-mail: kaf.ecolog@ssga.ru
The author substantiates integrating environmental impact assessment in the scheme of territorial planning on the basis of natural resources exploration and nature management projects.
Key words: environmental impact assessment, territorial planning scheme, land use categories, sanitary-and-epidemiologic requirements.
В международной практике «Заявление о воздействии на окружающую среду», а в последующем Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) проводится с целью координации деятельности федеральных ведомств и использования систематического, междисциплинарного подхода при принятии решений о реализации намечаемой хозяйственной деятельности, а не является «оправданием уже принятого решения» (1969 г.). В России Руководство по оценке воздействия промышленности на окружающую среду и природоохранные критерии при размещении предприятий: [Пер. с англ. Программа ООН по окружающей среде, Новосибирск.1989] стали использовать с 1989 года, в которых критерии «не рекомендуют готовых законченных процедур или методик. Они скорее очерчивают рамки, внутри которых EIA можно структурировать и проводить (EIA = ОВОС - прим. М.А. Креймера), чтобы разрешить наиболее часто встречающиеся ситуации». Для получения убедительных выводов ОВОС в России (1992 г.) были разработаны Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия. В развитие статьи 41 закона РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), Минприроды
рекомендовало разработку ОВОС и выделило 25 объектов и видов деятельности, для которых учет ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий с приоритетом охраны здоровья человека и благосостояния населения, является обязательным.
В федеральном законе «Об охране окружающей среды» [2002, 7-ФЗ] предусмотрена глава VI и статья 32 о проведении ОВОС: «Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности».
Для совершенствования методологии ОВОС первостепенную роль играет статья 6 Земельного кодекса [2001, 136-ФЗ)]. Объектами земельных отношений являются земельные участки, а также земля как природный объект и природный ресурс. За этот период времени приняты федеральные законы (кодексы РФ), в части регулирования отношений по использованию природных объектов и природных ресурсов. Однако в них отсутствуют правовые нормы, сохраняющие биосферу как единый объект, обеспечивающие устойчивое развитие.
Отставание правовых норм, защищающих интересы окружающей среды, и «правильных» договорных отношений между природой и обществом, потребовало своей классификации в виде 7-и категорий землепользования.
На землях водного фонда по Водному кодексу [2006, 74-ФЗ] управление достигается по 20 бассейновым округам, с выделением гидрографических районов и водохозяйственных участков. Учет интересов достигается в Схеме комплексного использования и охраны водных объектов. Мероприятия касаются участков и направлены на сохранение водных объектов (река, озеро).
На землях лесного фонда по Лесному кодексу [2006, 200-ФЗ] выделяются лесные участки, которые по целевому назначению подразделяются на защитные, эксплуатационные и резервные леса. Основными территориальными единицами управления являются леса, лесничества и парки, для которых разрабатываются лесохозяйственные регламенты.
В интересах ныне живущих и будущих поколений устанавливаются земли особо охраняемых территорий и объектов, включающие заповедные, лечебнооздоровительные, а также природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения. Правила устройства этих земель определяются кодексом [2001, 136-Ф3] и федеральными законами об особо охраняемых природных территориях [1995, 33-ФЗ], о животном мире [1995, 52-ФЗ], о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах [1995, 26-ФЗ].
Деятельность на землях сельскохозяйственного назначения и промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения, помимо земельного кодекса регулируется специальными федеральными законами, содержание которых определяется задачами освоения природно-ресурсного потенциала. Площадь
участка определяется почвенным плодородием [2001, 136-Ф3] и масштабами залежей полезных ископаемых [Закон о недрах, 1992, № 2395-1].
Земли населенных пунктов образуют самостоятельную категорию и в то же время могут включать все выше перечисленные категории землепользования. Регулирование различных и порой противоречивых интересов достигается функциональным зонированием на следующие территориальные зоны: рекреационные, жилые, общественно-деловые,
инженерных и транспортных инфраструктур, производственные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иные территориальные зоны в интересах поселений [статья 85, Градостроительного кодекса 2004, 190-ФЗ]. Состав земель населенных пунктов выстроился на основе применения СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. В настоящее время он актуализирован в свод правил СП 42.13330.2011.
Кумулятивный {собирательный, интегральный и т.д.} характер формирования земель населенных пунктов приводит к объединению некоторых функциональных зон для получения наибольшей экономической выгоды, за счет ухудшения потребительных свойств среды обитания человека. Эта негативная тенденция прослеживается в Градостроительном кодексе РФ [2004, 190-ФЗ]. За 7 лет законодательным собранием было внесено 40 дополнений и изменений. Для обеспечения устойчивого (социальноэкономического) развития общества кодекс [2004, 190-ФЗ] необходимо
рассматривать в совокупности с жилищным кодексом [2004, 188-ФЗ] и федеральным о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения [1999, 52-ФЗ]. Если первый формирует рыночные отношения в строительстве, то второй федеральный кодекс регламентирует жилищные права человека на безопасность и неприкосновенность [статья 1, 2004, 188-ФЗ]. Третий закон формирует санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека [глава 3, 1999, 52-ФЗ].
Воздействие на окружающую среду, независимо от организационноправовых форм собственности и административно-территориального деления России формируется {определяется, складывается} в результате градостроительной деятельности по нормам территориального планирования (ТП) [глава 3, 2004, 190-ФЗ]. ТП направлено на определение назначения территории, исходя из совокупности факторов, обеспечивающих устойчивое развитие территорий [статья 9, 2004, 190-ФЗ]. Документы ТП являются обязательными при принятии и реализации решений. В результате этого занижается роль других проектных и нормирующих природопользование документов, предусмотренных в каждой из 6-ти категорий землепользования. Опыт проектно-сметного дела по СН 202-81 показывает, что схема является низшим уровнем проектирования. Она отображает взаимоотношение частей в искусственно установленной системе без подробностей, т.е. в главных чертах. Также необходимо учитывать, что природно-территориальные комплексы не совпадают с границами административно-территориального деления, а вместе
они входят в противоречие с ресурсной обеспеченностью отдельных социальноэкономических территорий и экологическими эстерналиями. Наряду с территориальной неопределенностью, трудно надеяться на стабильность экономических возможностей государства и интересов общества на 10-ти или 20-тилетний период утверждения Схемы территориального планирования (СТП).
Перечисленные факторы {причины, обстоятельства, моменты} нарушают устойчивое развитие территории, которое должна обеспечить СТП. В Указе Президента России № 236 (1994 г.) приведены основные задачи по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. В другом Указе № 440 (1996 г.) принята Концепция перехода России к устойчивому развитию. Критерием принятия решений с сохранением устойчивого развития является положение: «никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба». К настоящему времени более подробно изучены подходы по обеспечению устойчивого развития районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей [постановление Государственной думы от 28.0.06.2000 г., № 504-Ш ГД]; обеспечению устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России [распоряжение Правительства России от 4.02.2009 г., № 132-р]; обеспечению устойчивого развития сельских территорий России [распоряжение Правительства России от 30.11.2010 г., № 2136-р]. С 1999 года в России ведутся работы по устойчивому лесопользованию.
Наиболее сложным фрагментом в создании СТП является оценка ожидаемого эффекта и возможного ущерба, чтобы воспользоваться формулой по определению устойчивости развития. Окружающая среда, человек и общество - многогранны, сложность которых уходит в их глубь, а взаимодействие между ними развертывается во времени и может быть оценено только в будущем.
Поэтому, в настоящее время имеется единственная методическая возможность для разработки СТП - использовать научно обоснованные правила и нормы природопользования, обусловленные {свойственные, присущие} для каждой категории землепользования, в определенной мере автономные друг от друга, но этим самым обеспечивающие минимизацию ущерба и максимальное использование естественных процессов воспроизводства основ всех форм жизни, дополненные техногенезом.
Необходимо принять следующую модель {мера, аналог, образец}, обеспечивающую устойчивое развитие. ОВОС выступает аналитическим инструментом по установлению взаимодействующих или изолированных принятых участков. СТП выступает инструментом синтеза, т.е. установления правил и норм сосуществования различных категорий землепользования, встречающихся на одном участке.
В земельном кодексе [статья 11.1] «... участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами». В этом определении приведены основы права и «квант» организации природопользования. На землях водного фонда принят
водохозяйственный участок [статья 1, 2006, 74-ФЗ]: «часть речного бассейна, имеющая характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта (водопользования)». Неопределенным являются количество водохозяйственных участков и их границы [статья 32, 2006, 74-ФЗ]. На землях лесного фонда лесной участок определяется при проектировании с учетом лесотаксационных выделений, по их границам и площадям. В проектной документации указываются целевое назначение и вид разрешенного использования лесного участка [статьи 7 и 69, 2006, 200-ФЗ].
Особо охраняемыми природными территориями являются «участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое . значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны». К ним прилегают участки, составляющие охранные зоны эндемичных и реликтовых объектов [статья 2, 1995, 33-ФЗ]. Для сохранения среды обитания объектов животного мира должны предусматриваться неприкосновенные и защитные участки, [статья 22, 1995, 33-ФЗ].
Для земель населенных пунктов участки используются в составлении градостроительных планов [статья 44, 2004, 190-ФЗ] и для размещения объектов капитального строительства [статья 37, 2004, 190-ФЗ]. При
планировке и застройке городских и сельских поселений, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила [статья 12, 1999, 52-ФЗ].
На землях промышленности выделяют участки недр [статья 1.2, 1992, № 2395-1] для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, в виде горного отвода [статья 7, 1992, № 2395-1].
Экологические проблемы возникают при некотором наложении друг на друга участков из различных категорий землепользования. Это наложение может приводить, как к положительным эффектам устойчивого развития, так и к противоречиям, явным при действии на здоровье человека, и не явным отдаленным чрезвычайным явлениям природного и техногенного характера. Целью СТП является закрепление положительных эффектов и профилактика негативных последствий при совместном использовании некоторых участков, содержащих конфликтующие виды деятельности. Только в таком случае возможно исполнение принципов градостроительной деятельности [статья 2, 2004, 190-ФЗ]: сбалансированный учет известных факторов, установленных на знании об окружающей среде; понимании потенциальной экологической опасности территориального планирования, включающего вред для одних, риск для других и получение прибыли для третьих хозяйствующих субъектов.
Для сохранения биосферы в целом законодательство должно быть дополнено экологическим и санитарно-эпидемиологическим сервитутом. Кадастровая оценка земельных участков должна проводиться по экологическим и гигиеническим критериям, являться информационной основой при проведении ОВОС и обеспечивать на этой основе разработку СТП.
© М.А. Креймер, 2012
