CC BY
2ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ И АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Д. В. Уткин
Воронежский государственный университет
ДУАЛИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМА И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЕЕ РЕШЕНИЯ
В статье рассмотрены основные вопросы соотношения и разграничения административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации, приведены аргументы, устраняющие дуализм в понимании административного судопроизводства.
Ключевые слова: административное судопроизводство, производство по делам об административных правонарушениях.
DUALISM OF LEGAL REGULATION OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS
IN THE RUSSIAN FEDERATION: THE PROBLEM AND THE MAIN DIRECTIONS OF ITS SOLUTION
The article discusses the main issues of correlation and differentiation of administrative proceedings and proceedings in cases of administrative offenses in the Russian Federation, provides arguments that eliminate dualism in the understanding of administrative proceedings. Key words: administrative proceedings, proceedings on cases of administrative offenses.
Дискуссия о месте и роли административного судопроизводства в современном российском государстве, о соотношении его с производством по делам об административных правонарушениях стали предметом обсуждения и споров не только в административно-правовой науке, но и среди ученых, занимающихся исследованием проблем судоустройства и судопроизводства.
Более двадцати лет назад в нашей стране началась законопроектная деятельность по формированию административного судопроизводства. В юридической литературе находили свое отражение предложения о разработке и принятии специализированного процессуального акта, регулирующего административное судопроизводство в нашей стране. В начале 2000-х гг. были разработаны проекты федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Важным этапом развития административного судопроизводства в Российской Федерации явилась подготовка нового проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принятие его Государственной Думой Федерального Собрания Рос-
© Уткин Д. В., 2022
сийской Федерации и подписание Президентом Российской Федерации в марте 2015 г.
По мнению многих ученых, принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации послужило знаковым событием и отправной точкой для общепризнанного понимания административного судопроизводства и признания его в качестве полноценного самостоятельного вида судопроизводства с формирующейся спецификой1. Принятие КАС РФ является весьма значимым и важным событием в развитии судебной системы страны, улучшении правовой системы России, расширении границ правовой государственности, приведении структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствующий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций2.
В соответствии с новым процессуальным кодексом административное судопроизводство является способом рассмотрения споров между административными истцами (физическими и юридическими лицами) и административными ответчиками (государственными органами), в том числе об оспаривании незаконных действий (бездействия) последних. Вместе с тем российское административное судопроизводство предусматривает рассмотрение иных дел, совер-
шенно противоположных, когда требования к физическому или юридическому лицу предъявляет государственный орган (дела о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций), а также дел о разрешении споров между органами государственной власти.
При этом административное судопроизводство в различных государствах осуществляется в зависимости от созданной в стране судебной системы общими судами или специализированными административными судами. По ныне действующему российскому законодательству рассмотрение административных дел, в соответствии с их подсудностью, отнесено к ведению судов общей юрисдикции или арбитражных судов.
Таким образом, одной из проблем осуществления административного правосудия в нашей стране является то, что сегодня его можно назвать межотраслевым институтом как административного, так и арбитражного процессуального права. С принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды общей юрисдикции руководствуются данным процессуальным актом, регулирующим процедуру рассмотрения административных дел, в то время как арбитражные суды продолжают руководствоваться нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Однако осуществление административного правосудия судами общей юрисдикции и арбитражными судами не способствует единообразной судебной практике по рассмотрению административно-правовых споров.
Кроме того, с внесением в 2020 г. поправок в Конституцию Российской Федерации и законодательным закреплением в ст. 118 Конституции Российской Федерации арбитражного судопроизводства как формы осуществления судебной власти возникает вопрос: рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений арбитражными судами, осуществляется в настоящее время в порядке административного или арбитражного судопроизводства?
Такая двойственность в процессуальном праве не соответствует эффективному осуществлению судебной власти и порождает новые дискуссии. В частности, это приводит к тому, что в литературе, в том числе учебной, административное судопроизводство стало рассматриваться как один из видов процессуальных производств в рамках арбитражного судопроизводства3.
Таким образом, можно дойти и до выводов, что административно-процессуальная форма
осуществления правосудия в арбитражных судах в настоящий момент является разновидностью арбитражного судопроизводства, чего в принципе не может быть. На наш взгляд, выделение «нового» вида правосудия может порождать и уже порождает новый подход к определению понятия и места производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, что в свою очередь рассматривается как шаг назад в правовом регулировании разрешения данных споров, что уже было в гражданско-процессуальном законодательстве до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Соответственно, административно-правовые споры и иные, возникающие из публичных правоотношений, не должны рассматриваться в порядке арбитражного судопроизводства несмотря на субъектный состав и их экономический характер. Необходимо отметить, что некоторые авторы также считают, что «административные иски должны в большинстве случаев рассматриваться не арбитражными, а судами общей юрисдикции, поскольку административно-правовые отношения нарушают правовые основы арбитражного судебного разбирательства»4.
Следует отметить, что до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации являлся единственным нормативным правовым актом в России, который вслед за Конституцией Российской Федерации закрепил термин «административное судопроизводство». Однако с точки зрения законодателя «административным судопроизводством» являются такие виды судебной деятельности, как рассмотрение дел об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также дел об административных правонарушениях.
Примечательно, что вопрос соотношения и различия административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях остается дискуссионным до настоящего времени. Так, по мнению ведущих ученых, административное судопроизводство следует отличать от производства по делам об административных правонарушениях, однако, если административная ответственность применяется судом, то такую его деятельность также следует признавать судопроизводством,
т. е. формой осуществления правосудия5. Обосновывают авторы данную точку зрения тем, что исключительным полномочием судебной власти является осуществление правосудия. Однако в данном случае возникают «двойные стандарты» при понимании производства по делам об административных правонарушениях: если дела рассматривают субъекты государственной исполнительной власти - это часть администра-тивно-юрисдикционного процесса (процедурной деятельности), если суд - это административное судопроизводство6.
Аргументируя данную точку зрения, следует отметить, что правосудие является исключительным, но не единственным полномочием судебной власти. Законодателем на судебную власть возложено исполнение такого полномочия, как дача разъяснений по вопросам судебной практики (ст. 126 Конституции Российской Федерации). Таким образом, имеется, как минимум, два полномочия судебной власти, осуществляемых исключительно судами: правосудие и дача разъяснений по вопросам судебной практики, различающихся целью, содержанием и формой осуществления. Законодатель наделяет судебную власть полномочиями по участию в формировании судейского корпуса посредством работы в квалификационных коллегиях судей и экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи, а также содействия органам судейского сообщества. Сказанное еще раз подтверждает, что правосудие является не единственным полномочием судебной власти, и осуществление судами производства по делам об административных правонарушениях также является дополнительным полномочием судебной власти.
Аргументируя недопустимость интеграции производства по делам об административных правонарушениях в систему административного судопроизводства О. В. Панкова обосновывает существование самостоятельной процессуальной формы отправления правосудия по делам об административных правонарушениях тем, что «дела об административных правонарушениях и административно-правовые споры относятся к разным процессуальным формам реализации судебной власти, которые в силу присущей им специфики целей, задач и способов осуществления правосудия не могут выраженно быть интегрированы в систему административного судопроизводства»7.
Следующим аргументом того, что производство по делам об административных правонарушениях не может являться административным
правосудием, можно назвать то, что задачи, принципы и порядок такой деятельности существенно отличается от правосудия. Здесь необходимо подробнее остановиться на сравнении принципов правосудия и производства по делам об административных правонарушениях.
Так, спорен тот факт, что под административным судопроизводством следует понимать деятельность по привлечению к административной ответственности, в связи с тем, что правосудие осуществляется только судом и никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Большинство же дел об административных правонарушениях находится в подведомственности широкого круга исполнительных органов и их должностных лиц и разрешается в административном порядке в пределах управленческих полномочий должностных лиц данных органов.
В связи с этим возникает вопрос: возможно ли, что порядок рассмотрения одной и той же категории дел в одних случаях является судопроизводством (правосудием), а в других - административно-правовой процедурой (управленческой деятельностью)? Вряд ли такую деятельность можно называть судопроизводством, несмотря на то, что некоторые дела отнесены к компетенции судов, так как, осуществляя адми-нистративно-юрисдикционное производство, судьи в большинстве случаев рассматривают дела об административных правонарушениях, административные наказания за совершение которых не могут быть назначены должностными лицами исполнительных органов в силу законодательного закрепления таких полномочий лишь за судьями.
Вместе с тем разграничение административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях возможно не только на основе принципа осуществления правосудия только судом, но и принципа состязательности сторон. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствует норма, которой реализовывался данный принцип, следовательно, он не подлежит применению при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях. По мнению А. А. Романова, из-за отсутствия правил состязательности сторон «процедура рассмотрения дела в соответствии с КоАП РФ носит черты инквизиционного процесса, предполагающего неизбежность наказания и выполняющего карательную функцию»8.
Данным принципом определяются процессуальные взаимоотношения участвующих в деле лиц, в том числе сторон, между собой и с судом.
При этом принцип состязательности распространяется на всех лиц, участвующих в деле, и фактически сводится к обеспечению возможности быть выслушанными в суде. В классическом понимании состязательность определяется как «такое построение судебного разбирательства, при котором обвинение отделено от суда, обвинение и защита осуществляются равноправными сторонами, а функция суда состоит в разрешении дела»9.
С. М. Жукова выделяет ряд условий реализации принципа состязательности сторон: «в производстве по делу участвуют две «противоборствующие» стороны (сторона «обвинения» и сторона защиты); каждая сторона должна доказать обстоятельства, на которые ссылается; отделение функции разрешения дела от функции обвинения и защиты; разбирательство дела путем полемики сторон перед независимым и беспристрастным органом, рассматривающим дело»10.
Реализация вышеназванных условий для применения принципа состязательности сторон в производстве по делу об административном правонарушении затруднительна. В соответствии со ст. 25.6 КоАП РФ лицо, возбудившее производство по делу об административном правонарушении, привлекается лишь в качестве свидетеля. Таким образом, при рассмотрении дела отсутствует должностное лицо, уполномоченное поддерживать и доказывать предъявленное обвинение в совершении административного правонарушения. Кроме того, согласно ст. 28.3 КоАП РФ возбуждение дела о административном правонарушении осуществляется в большинстве случаев должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в связи с этим нарушается одно из условий реализации принципа состязательности сторон отделение функции разрешения дела от функции обвинения.
Вместе с тем необходимо помнить, что российский законодатель ни в Конституции не установил правовую основу для осуществления судами правосудия по делам об административных правонарушениях, ни в Кодексе РФ об административных правонарушениях не назвал производство по делам об административных правонарушениях административным судопроизводством, ни с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ не отнес процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях к административному судопроизводству, вероятно, поставив точку в обсуждении данного вопроса. А закрепление в Арбитражном процессуальном кодексе
производства по делам об административных правонарушениях как административного судопроизводства было еще до принятия Кодекса административного судопроизводства и является результатом ошибки законодателя11.
Для полного устранения дуализма в понимании административного судопроизводства, с целью устранения законодательного противоречия необходимо внести следующие изменения в законодательство Российской Федерации:
1. Дополнить ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации следующим содержанием: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного, уголовного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях по делам, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции судей».
2. Исключить из ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пункт пятый, устанавливающий административно-процессуальную форму и компетенцию арбитражных судов по рассмотрению в порядке административного судопроизводства дел об административных правонарушениях. Дополнить ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации частью третьей: «Арбитражные суды рассматривают в порядке производства по делам об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда».
1 Новиков А. В. Соотношение законодательств об административном судопроизводстве и об административных правонарушениях // Журнал административного судопроизводства. 2021. № 4. С. 19.
2 Старилов Ю. Н. Принятие кодекса административного судопроизводства Российской Федерации -важнейший этап судебной реформы и модернизации административно-процессуального законодательства // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 2. С. 12.
3 Арбитражный процесс : учебник / А. В. Абсаля-мов, Д. Б. Абушенко, К. Л. Брановицкий [и др.] ; отв. ред. В. В. Ярков. М., 2017.
4 Дудуп А. Р. Административная юстиция в арбитражном судопроизводстве : понятие и предмет // Молодой ученый. 2020. № 25 (315). С. 254.
5 Судоустройство и правоохранительные органы / под ред. Л. В. Головко : учебник. М., 2020. С. 94.
6 Аврутин Ю. Е. О соотношении административного процесса, административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного судопроизводства : материалы всероссийской
научно-практической конференции. Омск : Изд-во Омской юрид. академии, 2015. С. 22.
7 Панкова О. В. Проблемы соотношения и разграничения административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях // Государство и право. 2019. № 12. С. 51.
8 Романов А. А. Соотношение производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства // Российский юридический журнал. 2017. № 1 (112). С. 135.
9 Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. М., 1968. Т. 1. С. 149.
10 Жукова С. М. Административное судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях : спорные вопросы правоприменительной практики // Труды Оренбургского института (филиала) Московской государственной юридической академии. 2019. № 40. С. 12.
11 Старилов Ю. Н. Много административных процессов не бывает, или Административное судопроизводство - единственный вид современного российского административного процесса // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2021. № 2 (45). С. 290.
Воронежский государственный университет Voronezh State University
Уткин Д.В., кандидат юридических наук, доцент Utkin D.V., Candidate of Legal Sciences, Associate Pro-
кафедры организации судебной власти и правоохра- fessor of the Organization of Judicial Authority and Law
нительной деятельности Enforcement Activity Department е-mail: dut@mail.ru е-mail: dut@mail.ru
