CC BY
295
Н. А. Самбор*
Доставление как мера административного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: процессуальные вопросы законности применения ограничений прав и свобод человека
В статье рассматриваются административные процессуальные нормы, которые регламентируют порядок доставления лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях. Проводится компаративистский анализ процессуальных норм Российской Федерации и Республики Беларусь, которые регламентируют доставку участников производства по делам об административных правонарушениях. Предлагается внесение изменений в действующее законодательство, направленных на урегулирование применения мер, связанных с ограничением прав, свобод и интересов человека во время доставления.
The author considers the administrative procedural rules which govern the procedure for conveyance of persons participating in proceedings before courts concerning administrative offenses. Comparative analysis is carried out procedural rules of the Russian Federation and the Republic of Belarus, which regulate the delivery of the participants of the cases on administrative offenses. It is proposed amendments to existing legislation aimed at resolving the application of measures relating to the limitation of rights, freedoms and interests at the time of conveyance.
Ключевые слова: административный процесс, доставление, производство по делу об административном правонарушении, обеспечение прав, свобод и интересов участников производства по дела об административных правонарушениях.
Key words: administrative process, bring, proceedings of an administrative offense, the rights, freedoms and interests of participants in proceedings in cases of administrative violations.
Административные правонарушения на первый взгляд кажутся незначительными, соответственно в повседневной жизни мало кто обращает внимание на то, каким образом действуют отдельные государственные органы и их должностные лица, предотвращая подобные общественно нега-
* Кандидат юридических наук, доктор философии, заместитель начальника штаба (на правах сектора) Прилукского ГО УМВД Украины.
140
тивные проявления. Вследствие этого правоприменительная сфера выявляет многие проблемные вопросы, связанные с законностью применения тех или иных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в первую очередь связанных с ограничением прав, свобод и интересов граждан.
Законодательство об административных правонарушениях призвано комплексно выполнять охранительные функции от посягательств на широкий круг отношений, в том числе по вопросам собственности, экологии, предпринимательства, в сфере государственного управления, миграционной политики и других областях деятельности и жизни общества. Соблюдение законности во время исполнения таких функций является исходной позицией, которая гарантирует достижение целей, которые поставлены законодателем перед государством, его институтами и отдельно взятыми должностными лицами. Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарноэпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (ст. 1.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (далее -КРФоАП). Достижение таких целей и выполнение поставленных задач возможно в случае безукоризненного исполнения предписаний закона всеми без исключения участниками правоотношений, особо это касается лиц, наделенных государством правами по применению мер государственного принуждения.
Вряд ли все граждане ходят с документами, которые удостоверяют их личность, а тем более лица, которые нарушают нормы законов и общепринятые правила поведения. В связи с этим на улицах больших и малых городов можно наблюдать картину, когда работники правоохранительных органов (в первую очередь полиции, милиции, поскольку именно на них возложена обязанность обеспечивать общественный порядок в общественных местах) «предлагают» проехать или пройти лицам, совершившим административные правонарушения, в служебные помещения полиции (милиции) для составления всех необходимых процессуальных документов. Наряду с этим мало кто задумывался над тем, как должно происходить
141
доставление правонарушителя, должно ли быть предложение проследовать в служебное помещение органа внутренних дел для установления личности, составления протокола об административном правонарушении, как и кем должен избираться способ доставления (автотранспортом работников полиции (милиции), общественным транспортом, в пешем порядке), допускается ли применение специальных средств (например, наручников) для доставления, в какой мере допускаются ограничения прав, свобод и интересов личности (каких именно и в какой мере), как работники правоохранительных ведомств (или иные уполномоченные лица) должны сопровождать доставленных, дабы не допустить оскорблений и унижения их чести и достоинства (например, доставляя правонарушителя в служебное помещения, работники полиции (милиции) должны следовать рядом, идти сзади, спереди, по бокам), потому что некоторые граждане могут воспринять такой «эскорт» как такой, что порочит их честь и достоинство в глазах окружающих (особенно знакомых, коллег по работе).
На данный момент существует большое количество научных работ в сфере административного права по вопросам административной ответственности за отдельные виды административных правонарушений, полномочиям специально уполномоченных должностных лиц в сфере производства по делам об административных правонарушениях, вопросам административного процесса, административно-деликтного права. В этом контексте следует отметить труды таких авторов, как А.М. Бандурка, М.М. Биргеу, Р.А. Калюжный, Т.А. Коломоец, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, В.А. Круглов, А.И. Остапенко, Н.М. Тищенко и др.
Несмотря на разработку актуальных вопросов административноделиктного и административного процессуального права, отдельные механизмы и процедуры, которые часто применяются и связаны с ограничением прав, свобод и интересов человека и гражданина, остаются, так сказать, «за бортом» научных исследований, и как результат, не находят должного нормативно-правового регулирования. Один из таких элементов есть доставление.
Исходя из вышесказанного целью нашей статьи стало сравнительноправовое исследование порядка исполнения такой процедуры, как доставление во время производства по делам об административных правонарушениях на примере норм административного материального и, в первую очередь, процессуального права Российской Федерации и Республики Беларусь, а также предложения изменений и дополнений к действующему законодательству, направленному на законодательное урегулирование
процедуры доставления во время производства по делам об административных правонарушениях.
Установление административной ответственности должно быть максимально точно урегулировано нормами именно законодательных актов государства, так как неотъемлемо связано с ограничением свободы граждан. Рассматривать административную ответственность, отождествлять ее исключительно с государственным принуждением неверно. Безусловно, в содержании административной ответственности принуждение занимает основное место, но наряду с этим важна процедура его применения. Административная ответственность есть комплексный правовой механизм реагирования государства на проявление административной противоправности, содержащий материально-правовые основания и процессуальный порядок производства по делам об административных правонарушениях. Исходя из сказанного, важную роль в обеспечении законности, гарантии прав, свобод и интересов физических и юридических лиц, которые принимают участие в производстве по делам об административных правонарушениях, играет именно процессуальная сторона, которая характеризует действия уполномоченных органов и их должностных лиц по поводу реализации мер принуждения, гарантирует законность их действий. Таким образом, в процессе производства по делам об административных правонарушениях процессуальные нормы играют роль гарантий прав и свобод человека и гражданина во взаимоотношениях с органами власти и управления. Вследствие этого процессуальная сторона, на наш взгляд, приобретает приоритет над самим правонарушением, поскольку обеспечивает не только пресечения административного правонарушения, установления эквивалентного правонарушению наказания, но и законность в целом.
Юридический процесс представляет собой форму организации любой деятельности. Это правовой механизм, в определенных случаях структурирующий деятельность органов публичной власти по достижению соответствующего материально-правового результата. Используя такое определение процесса, предложенное П.П. Серковым, проецируя его в сферу производства по делам об административных правонарушениях, можно говорить о том, что в таком случае процесс должен конкретизировать действия органов власти и управления, которые указанные органы могут использовать во время производства по делам об административных правонарушениях, дабы надлежащим образом реализовать государственную политику в сфере противодействия административным правонарушениям и обеспечения целостного состояния законности и правопорядка в
143
обществе. В этом контексте существенную роль приобретают отдельные административные процедуры, с которых и начинается целостный административный процесс.
Не зря С.З. Женетль утверждает, что административные процедуры, согласно которым происходит юридическое взаимодействие публичной администрации с гражданами и организациями, должны быть максимально облечены в форму нормативно определенного порядка (процедур) во всех случаях, когда взаимодействие затрагивает права, свободы и законные интересы сторон. Процедуры могут носить самостоятельный характер (досмотр, проверка документов и т. п.) и быть элементами административных производств (по делам об административных правонарушениях, дисциплинарных, исполнительных и т. п.).
Формирование целостного представления об административном процессе, связанном с производством по делам об административных правонарушениях, невозможно без детального рассмотрения отдельных его составляющих, особенно тех, что напрямую связаны с ограничением прав, свобод и интересов участников производства. Один из таких элементов, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, - доставление лица в служебное помещение для составления административных материалов, пресечения правонарушений, установления личности правонарушителя.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 27.1 КРФоАП в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять доставление как меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Ч. 1 ст. 27.2 КРФоАП указывает на то, что доставление, т. е. принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения (если составление протокола является обязательным) осуществляется специально уполномоченными органами, а далее указываются органы и их должностные лица, наделенные правом применения такой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как доставление. В свою очередь ч. 2 и 3 ст. 27.2 КРФоАП дает представление
144
об общем порядке доставления, ссылаясь на то обстоятельство, что доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок, а также указывается, что о доставлении составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении, или в протоколе об административном задержании. Копия протокола о доставлении вручается доставленному лицу по его просьбе.
Подытоживая, необходимо отметить то обстоятельство, что КРФоАП определил доставления как меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, что является шагом к признанию доставления как меры государственного принуждения, средства ограничения прав и свобод человека. Это объективно отображает функцию доставления
- обеспечение производства по делу, а также раскрывает сущность доставления - ограничение прав, свобод и интересов физического лица. Но, помимо этого, немаловажной представляется законодательно закрепленная внешняя форма реализации этой меры обеспечения, в рамках которой должны действовать специально уполномоченные органы и их должностные лица, тем самым, придерживаясь одного из основоположных принципов права, который определяет деятельность органов власти и управления
- «дозволено лишь то, что прямо предусмотрено законом» (специально дозволенный метод правового регулирования). Отсутствие такой формы существенно влияет на законность применения этой меры обеспечения производства, поскольку не конкретизированы методы и средства, которые могут применять должностные лица для реализации этой меры, а также степень ограничения прав человека. Ведь доставление напрямую связано с ограничением в первую очередь права на свободу передвижения, свободу общения.
Ч. 4 ст. 27.5 КРФоАП предусматривает, что срок административного задержания лица исчисляется с момента доставления в соответствии со ст. 27.2 КРФоАП. Таким образом, можно понимать, что доставление по своей сути сопоставимо с административным задержанием как по цели назначения в производстве по делам об административных правонарушениях, так и по сути - ограничение прав и свобод человека. Но в случае с задержанием, которое имеет четко определенную форму, доставление характеризуется двойственно: с одной стороны, как вспомогательный элемент задержания, а с другой - как самостоятельная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении. В отличие от административного задержания, которое в обязательном порядке надлежащим процессуальным образом оформляется (протокол задержания, осмотра), предусматривает ограничения прав человека (ограничения сво-
145
боды передвижения, содержание в специальном изолированном помещении, ограничения свободы общения и т. д.), доставление не имеет такой процессуальной формы (даже составление протокола о применении такой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях возможно только по требованию доставленного лица, а не является императивной нормой). Следовательно доставление характеризуется недостаточным урегулированием на законодательном уровне, что обуславливает возможность злоупотребления должностными лицами своими правами во время доставления лица.
Рассмотрим административные процессуальные нормы Республики Беларусь, связанные с регулированием доставления во время производства по делам об административных правонарушениях.
В п. 19 ч. 1 ст. 1.4. Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. (далее - ПИК РБоАП) законодательно определена дефиниция «привод», под которой понимают принудительное доставление физического лица, не явившегося без уважительной причины по вызову в суд, орган, ведущий административный процесс. П. 7 ч. 1 ст. 8.1. ПИК РБоАП указывает на то, что привод относится к мерам обеспечения административного процесса.
Наряду с этим в ст. 8.2. ПИК РБоАП подчеркивается, что административное задержание физического лица состоит в фактическом кратковременном ограничении свободы физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, за совершение им административного правонарушения, в доставлении его в орган, ведущий административный процесс, и содержании в данном органе.
Ст. 8.12. ПИК РБоАП указывает на то, что в случае неявки по вызову без уважительной причины физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, потерпевший - физическое лицо, свидетель могут быть подвергнуты приводу по постановлению судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс. О наличии уважительных причин, препятствующих явке по вызову в назначенный срок, лицо, получившее повестку, обязано уведомить суд, орган, ведущий административный процесс, который его вызвали. Таким образом, нормы ПИК РБоАП предусматривают причины, которые предшествуют приводу, но не указывают на перечень ограничений прав, свобод и интересов человека, который подлежит приводу. Единственно предусматривается, что привод не может производиться в ночное время, а также предлагается исчерпывающий перечень лиц, к которым привод не может быть применен, а именно: не подлежат приводу несовершеннолетние в возрасте до шестнадцати лет,
146
беременные женщины, больные, которые по состоянию здоровья не могут или не должны оставлять место своего пребывания, что удостоверено врачом, либо лица, имеющие явно выраженные признаки заболевания, препятствующего их приводу. Также ч. 4 ст. 8.12 ПИК РБоАП содержит нормы, которая императивно излагает перечень лиц, наделенных правом реализации привода. В то же время нормы ПИК РБоАП почему-то упускают процессуальную форму привода, а именно необходимость составления протокола о приводе.
Сопоставив процессуальные нормы этих двух нормативно-правовых актов Российской Федерации и Республики Беларусь, можно сделать вывод о том, что несмотря на то что Беларусь существенно продвинулась в кодификации норм административного права, а именно: разделении норм материального и процессуального права и их сосредоточении в двух кодексах, вопрос о четко выписанной процедуре доставки физического лица законодателем Беларуси был упущен. На наш взгляд, использование такого термина, как «привод» и его отождествление с термином «доставление» недопустимо. Ведь приводу должно предшествовать предупреждение о явке. В таком случае утрачивается суть доставления для пресечения административного правонарушения, составления протокола об административном правонарушении (иных первоочередных процессуальных документах, которые открывают административное производство).
Подытоживая сказанное, считаем необходимым в крайние строки принятие дополнений в нормы КРФоАП и ПИК РБоАП, связанных с определением порядка доставления лиц во время производства по делам об административных правонарушениях, законодательного закрепления фиксации доставления лица либо в протоколе задержания, либо в отдельном протоколе о доставке лица, где фиксировать место откуда и куда доставляется человек, время доставки, а также меры принуждения, которые были применены к доставленному лицу (одевание наручников, досмотр вещей и т. д.). Законодательное регулирование этой процедуры ограничит возможные злоупотребления должностных лиц, связанные с применением мер принуждения во время доставки, обусловленные пробелами законодательства, а также послужит гарантиями соблюдения прав, свобод и интересов человека и гражданина.
