Научная статья на тему 'Долгосрочные целевые программы как инструмент реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы'

Долгосрочные целевые программы как инструмент реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
1760
157
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ДОЛГОСРОЧНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ / СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА / ДОЛГОСРОЧНЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ / LONG-TERM TARGET PROGRAMS / SOCIAL SPHERE / LONG-TERM NATIONAL PROGRAMS

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Кусмарцева B. C.

В статье раскрыто содержание долгосрочных целевых программ как инструмента реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы, определены принципы, на которых должны базироваться долгосрочные целевые программы, названы основные моменты, содержащиеся в долгосрочных целевых программах, а также представлена их классификация, особое место в которой отведено долгосрочным национальным программам. Дано определение долгосрочных национальных программ, определены их характерные признаки и рассмотрена история их развития.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

LONG-TERM TARGET PROGRAMS AS A TOOL OF ECONOMY AND SOCIAL SPHERE DEVELOPMENT PRIORITIES REALIZATION

In the article the content of long-term target programs as a tool of economy and social sphere development priorities realization is given. The principles, on which long-term programs should be based, and their main ideas are determined. The classification of long-term target programs, which pays special attention to long-term national programs, is given. Long-term national programs and their main characteristics are defined and the history of their development is studied.

Текст научной работы на тему «Долгосрочные целевые программы как инструмент реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы»

удк 33:36 B.C. Кусмарцева

ДОЛГОСРОЧНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТОВ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ И СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

В статье раскрыто содержание долгосрочных целевых программ как инструмента реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы, определены принципы, на которых должны базироваться долгосрочные целевые программы, названы основные моменты, содержащиеся в долгосрочных целевых программах, а также представлена их классификация, особое место в которой отведено долгосрочным национальным программам. Дано определение долгосрочных национальных программ, определены их характерные признаки и рассмотрена история их развития.

Ключевые слова: долгосрочные целевые программы, социальная сфера, долгосрочные национальные программы.

V.S. Kusmartseva

LONG-TERM TARGET PROGRAMS AS A TOOL OF ECONOMY AND SOCIAL SPHERE DEVELOPMENT PRIORITIES REALIZATION

In the article the content of long-term target programs as a tool of economy and social sphere development priorities realization is given. The principles, on which long-term programs should be based, and their main ideas are determined. The classification of long-term target programs, which pays special attention to long-term national programs, is given. Long-term national programs and their main characteristics are defined and the history of their development is studied.

The key words: long-term target programs, social sphere, long-term national programs.

Наметившийся в последние годы переход российской экономики к новому инновационному социально ориентированному типу развития является основопо-лагающим фактором, определяющим основные приоритеты развития экономики и социальной сферы в России. Так, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2009 - 2011 гг. в качестве стратегических ориентиров отмечаются улучшение качества жизни населения, создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решение проблем макроэкономической сбалансированности, повышение эффективности и прозрачности уп -равления общественными финансами [2, с. 3].

Утвержденные Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» также нацелены на создание ус -ловий для повышения уровня жизни населения на основе устойчивого развития российской экономики. Так, в рамках социально-экономической политики основным приоритетом является повышение уровня жизни российских граждан. В свою очередь, это предполагает качественные изменения в таких сферах деятельности, как здравоохранение, образование, культура, экология, жилищное строительство и безопасность. Трансформация российской экономики с экспортно-сырьевого к инновационному и социально ориентированному типу предполагает создание финансовых механизмов внедрения инноваций, ускоренного развития науки, технологий и высокотехнологических производств,

повышения эффективности отраслей экономики, мо -дернизации базовых промышленных производств и сельского хозяйства.

В связи с вышеизложенным основными приоритетами развития российской экономии и социальной сферы являются:

1) развитие человеческого капитала;

2) улучшение инвестиционного климата, обеспечение конкуренции и создание четко работающих рыночных институтов;

3) диверсификация экономики;

4) развитие инфраструктурных отраслей экономики;

5) повышение эффективности государственных институтов и развитие институтов гражданского общества на федеральном, региональном и федеральном уровнях;

6) развитие механизмов частно-государственного партнерства;

7) формирование новых региональных центров экономического развития на Дальнем Востоке и на Юге России.

Для реализации названных и других приоритетов социально-экономического развития используются целевые программы. В российской практике применение целевых программ имело место еще в период существования СССР Примером могут служить такие важнейшие для общества цели и меры по их осуществлению, как масштабные программы электрификации, индустриализации, ликвидации неграмотности населения, создание Урало-Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство лесоэкспортного порта Игарка на

Енисее и крупного промышленного центра Комсомольск- на-Амуре, пятилетние программы развития народного хозяйства страны и пр. Кроме того, в СССР впервые были разработаны методики финансового обеспечения таких программ. Доказательством тому может служить подготовленные в 1983 г. НИФИ Министерства финансов СССР «Методические рекомендации по составлению и исполнению плана финансирования территориальных целевых комплексных программ» [4, с. 140].

Поскольку в настоящее время некоторые из стратегических ориентиров развития экономики и социальной сферы нацелены на средне- и долгосрочную перспективу, в российской практике ст. 179 Бюджетного кодекса РФ регламентировано использование долгосрочных целевых программ как инструмента реализации крупномасштабных задач социально-экономического развития государства. В общем виде целевая программа представляет собой увязанный по целям, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно -исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственного, научно-технического, экономического, инновационного, культурного, внешнеэкономического, социально -демографического, инвестиционного, экологического и регионального развития Российской Федерации. В целевых программах должны быть определены следующие основные моменты:

1) стратегические цели программы - ожидаемые социально-экономические результаты программы, которые должны быть достигнуты при реализации приоритетов государственной политики;

2) тактические задачи программы - ожидаемые конечные результаты при решении конкретной проблемы, направленной на достижение стратегических целей государственной политики;

3) ожидаемые результаты программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема, например количество проведенных в медицинских организациях операций), так и конечные результаты (социально-экономический эффект от предоставляемых государством услуг для их получателей, например повышение уровня образования населения, снижение уровня загрязнения окружающей среды);

4) система показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

5) необходимые финансовые ресурсы для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

6) сроки выполнения программы (в течение какого периода времени должен быть достигнут общественно значимый эффект или решена проблема);

7) система управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

В свою очередь, система показателей, позволяющих оценивать эффективность программы и степень достижения поставленных целей, по мнению М. Афанасьева, может включать следующие показатели эффективности и результативности [1, с. 135]:

1) показатель затрат - стоимостная оценка требуемых финансовых, трудовых и материальных ресурсов (например, необходимый объем средств для приобретения оборудования);

2) показатель выпуска - непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество предоставленных потребителям услуг или выполненных работ (например, количество лиц, получивших высшее образование);

3) показатели конечных результатов программы -последствия реализации целевой программы. Они включают следующие индикаторы:

- социальной эффективности - степень достижения поставленных целей, определенного социального эффекта в процентном или абсолютном выражении (как конкретный результат в отношении всего населения или определенной группы людей, получивших выгоду, например снижение уровня углекислого газа в атмосфере, сокращение преступности, число трудоустроенных безработных, вылеченных больных, повышение общего уровня образования населения);

- экономической эффективности - стоимость затрат на единицу выпуска продукции (выполнения работ, оказания услуг, например при строительстве школы таким показателем могут быть затраты государства на создание одного учебного места);

- социально-экономической эффективности - соотношение полученного социального эффекта и произведенных затрат;

- экономии или бережливости - экономное обращение с материальными ресурсами, т.е. оптимальность, экономическая рентабельность приобретения и использования трудовых, финансовых и материальных ресурсов.

Однако на практике довольно сложно определить и контролировать конечный социальный результат целевой программы, поскольку он может проявиться в долгосрочном периоде и зависеть от множества других факторов. Трудно оценить и конечные результаты целевой программы в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Например, сокращение преступности может быть результатом деятельности министер -ства внутренних дел, реализации программ министерства образования, следствием изменения демографической ситуации, общего улучшения экономической ситуации.

В свою очередь, оценка ожидаемых результатов на стадии подготовки проекта целевой программы (предварительная оценка) дает возможность оптимизировать структуру расходов на основе анализа со -отношения ожидаемых затрат и результатов реализации программы. Оценка показателей результативности на стадии реализации программы (текущая оценка) позволяет корректировать текущую деятельность и вносить изменения в реализуемые программы . При завершающей оценке фактических результатов реализации программы достигнутые параметры сравниваются с ожидаемыми, анализируются при-

чины возникших отклонений, принимаются меры по их устранению.

Таким образом, принимая во внимание вышеизложенное, можно сформулировать ряд системообразующих принципов, на которых, по нашему мнению, должны базироваться целевые программы. К таковым относятся следующие:

1) принцип законности;

2) принцип обоснованности цели и направлений целевых программ, их преемственности по отношению к приоритетам государственной политики;

3) принцип измеримости и оценки результатов реализации целевых программ;

4) принцип прозрачности и гласности процедур подготовки проектов целевых программ;

5) принцип реалистичности в оценке ресурсов, требуемых для достижения цели и результатов целевых программ;

6) принцип комплексности и взаимосвязи всех элементов управления в процессе реализации целевых программ.

Поскольку долгосрочные целевые программы являются разновидностью целевых программ в целом, то перечисленные выше требования также будут предъявляться и к данному виду программ. Отличительной особенностью долгосрочных целевых программ является всегда достаточно продолжительный срок выполнения программы. Это относится к тем программам, срок реализации которых превышает пятилетний период. В данном случае речь идет о таких программах в каче-

стве инструмента реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы государства, конечные результаты от выполнения которых можно будет определить только в долгосрочной перспективе (например, в сфере образования, здравоохранения, культуры, экологии и пр.).

Таким образом, на наш взгляд, долгосрочная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, срокам и исполнителям комплекс крупномасштабных мероприятий по реализации стратегических приоритетов государственной политики, нацеленных на долгосрочную перспективу.

Кроме того, существует ряд определенных критериев, согласно которым можно провести следующую классификацию долгосрочных целевых программ (рисунок).

В рамках настоящей статьи наибольший интерес представляют долгосрочные национальные программы. Прототипами последних являются приоритетные национальные проекты, действующие в России с 2006 г. Старт приоритетным национальным проектам «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и «Развитие агропромышленного комплекса» был дан Указом Президента РФ от 21 ноября 2005 №1226, которым было утверждено «Положение о Совете по реализации приоритетных национальных проектов». При этом национальные проекты как инструмент реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы используются многими странами достаточно давно. Каждая страна сама выбирает приоритетные для

В зависимости от статуса

В зависимости от срока реализации

В зависимости от содержания проблемы

В зависимости от способа финансирования и реализации

В зависимости от затратности

В зависимости от результативности

В зависимости от масштабов реализации

Классификация долгосрочных целевых программ

себя проекты и реализует их с большей или меньшей эффективностью. Например, в Китае в настоящее время реализуется два национальных проекта - по развитию энергетики и транспорта, т. е. базовых стратегических отраслей. В ближайшие пять лет Китай инвестирует в них 1,5 трлн дол. Во Франции в 2006 г. объявлено о намерении реализовать шесть крупных национальных проектов, при этом приоритет отдается развитию высоких технологий. В их числе создание мощной поисковой Интернет-системы, а также разработка нового поколения железнодорожных поездов. В Казахстане при поддержке ПРООН реализуется национальный проект по рациональному использованию водных ресурсов [5].

По мнению А.И. Гончарова и М.С. Деревянко, приоритетные национальные проекты представляют собой новую форму организации управленческого процесса по решению важнейших общегосударственных (приоритетных) задач, которая основывается не на конфликте управленческих и бюджетных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, а на скоординированном взаимодействии органов власти и управления всех уровней. Приоритетные нацио -нальные проекты нацелены прежде всего на финансовое обеспечение нового (проектируемого) качественного состояния жизни населения. Функция национальных проектов - через достижение конкретно по -ставленных целей обеспечить в обозримой временной перспективе (4 - 7 лет) граждан страны базовыми социальными ценностями современного общества [3, с. 42 - 43].

Между тем несмотря на то, что реализация приоритетных национальных проектов является огромным шагом к переходу российской экономики на инновационный и социально ориентированный путь развития, следующим этапом развития долгосрочных проектов, на наш взгляд, должна стать полная трансформация последних в долгосрочные национальные программы. Данное предложение является, по нашему мнению, целесообразным, поскольку в отношении приоритетных национальных проектов практически отсутствует законодательная регламентация, а долгосрочные целевые программы имеют на сегодняшний день правовое обеспечение лишь в виде ст. 179 Бюджетного кодекса РФ. Причем формируются долгосрочные целевые программы на основе прогноза социально-экономического развития РФ. В свою очередь, основные направления развития российской экономики и социальной сферы затрагивают те же области, которые относят к национальным приоритетам российского государства,

а именно образование, здравоохранение, сельское хозяйство и жилищное строительство.

Итак, на наш взгляд, можно сделать вывод, что долгосрочные национальные программы представляют собой систему взаимосвязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, нацеленных на реализацию важнейших приоритетных национальных интересов государства в конкретной социально-экономической ситуации для развития человеческого потенциала и обеспечение социальной стабильности в стране в долгосрочной перспективе.

Целесообразно определить ряд характерных признаков, согласно которым выдвинутые программы можно отнести к долгосрочным национальным программам:

1) ориентация на реализацию стратегических приоритетов развития экономики и социальной сферы;

2) общегосударственный масштаб мероприятий, проводимых в рамках долгосрочных целевых программ;

3) долгосрочная перспектива реализации национальных приоритетов государственной политики;

4) развитие человеческого потенциала и обеспечение социальной стабильности в стране;

5) содействие переходу российской экономики к инновационному и социально ориентированному типу развития.

Таким образом, резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что долгосрочные национальные программы являются эффективным инструментом реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы в России. В период существенного сокращения количества федеральных целевых программ (подпрограмм) долгосрочные национальные программы являются альтернативой в реализации важнейших национальных приоритетов государственной политики, относящихся к сфере компетенции федеральных органов государственной власти.

1. Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2004. № 9.

2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2009 - 2011 годах // Финансы. 2008. № 7.

3. Гончаров А.И., Деревянко М.С. Бюджетирование здравоохранения в национальном проекте: содержание и понятийный аппарат // Финансы и кредит. 2007. № 37.

4. Финансы: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

5. иК1_: http://www.politjournal.ru/index. рЬ|р?ас^оп=Агйс1ез &сЛпс1=368^ек=66428н88ие=186

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.