CC BY
143
удк 33:36 B.C. Кусмарцева
ДОЛГОСРОЧНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТОВ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ И СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
В статье раскрыто содержание долгосрочных целевых программ как инструмента реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы, определены принципы, на которых должны базироваться долгосрочные целевые программы, названы основные моменты, содержащиеся в долгосрочных целевых программах, а также представлена их классификация, особое место в которой отведено долгосрочным национальным программам. Дано определение долгосрочных национальных программ, определены их характерные признаки и рассмотрена история их развития.
Ключевые слова: долгосрочные целевые программы, социальная сфера, долгосрочные национальные программы.
V.S. Kusmartseva
LONG-TERM TARGET PROGRAMS AS A TOOL OF ECONOMY AND SOCIAL SPHERE DEVELOPMENT PRIORITIES REALIZATION
In the article the content of long-term target programs as a tool of economy and social sphere development priorities realization is given. The principles, on which long-term programs should be based, and their main ideas are determined. The classification of long-term target programs, which pays special attention to long-term national programs, is given. Long-term national programs and their main characteristics are defined and the history of their development is studied.
The key words: long-term target programs, social sphere, long-term national programs.
Наметившийся в последние годы переход российской экономики к новому инновационному социально ориентированному типу развития является основопо-лагающим фактором, определяющим основные приоритеты развития экономики и социальной сферы в России. Так, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2009 - 2011 гг. в качестве стратегических ориентиров отмечаются улучшение качества жизни населения, создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решение проблем макроэкономической сбалансированности, повышение эффективности и прозрачности уп -равления общественными финансами [2, с. 3].
Утвержденные Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» также нацелены на создание ус -ловий для повышения уровня жизни населения на основе устойчивого развития российской экономики. Так, в рамках социально-экономической политики основным приоритетом является повышение уровня жизни российских граждан. В свою очередь, это предполагает качественные изменения в таких сферах деятельности, как здравоохранение, образование, культура, экология, жилищное строительство и безопасность. Трансформация российской экономики с экспортно-сырьевого к инновационному и социально ориентированному типу предполагает создание финансовых механизмов внедрения инноваций, ускоренного развития науки, технологий и высокотехнологических производств,
повышения эффективности отраслей экономики, мо -дернизации базовых промышленных производств и сельского хозяйства.
В связи с вышеизложенным основными приоритетами развития российской экономии и социальной сферы являются:
1) развитие человеческого капитала;
2) улучшение инвестиционного климата, обеспечение конкуренции и создание четко работающих рыночных институтов;
3) диверсификация экономики;
4) развитие инфраструктурных отраслей экономики;
5) повышение эффективности государственных институтов и развитие институтов гражданского общества на федеральном, региональном и федеральном уровнях;
6) развитие механизмов частно-государственного партнерства;
7) формирование новых региональных центров экономического развития на Дальнем Востоке и на Юге России.
Для реализации названных и других приоритетов социально-экономического развития используются целевые программы. В российской практике применение целевых программ имело место еще в период существования СССР Примером могут служить такие важнейшие для общества цели и меры по их осуществлению, как масштабные программы электрификации, индустриализации, ликвидации неграмотности населения, создание Урало-Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство лесоэкспортного порта Игарка на
♦
♦
Енисее и крупного промышленного центра Комсомольск- на-Амуре, пятилетние программы развития народного хозяйства страны и пр. Кроме того, в СССР впервые были разработаны методики финансового обеспечения таких программ. Доказательством тому может служить подготовленные в 1983 г. НИФИ Министерства финансов СССР «Методические рекомендации по составлению и исполнению плана финансирования территориальных целевых комплексных программ» [4, с. 140].
Поскольку в настоящее время некоторые из стратегических ориентиров развития экономики и социальной сферы нацелены на средне- и долгосрочную перспективу, в российской практике ст. 179 Бюджетного кодекса РФ регламентировано использование долгосрочных целевых программ как инструмента реализации крупномасштабных задач социально-экономического развития государства. В общем виде целевая программа представляет собой увязанный по целям, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно -исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственного, научно-технического, экономического, инновационного, культурного, внешнеэкономического, социально -демографического, инвестиционного, экологического и регионального развития Российской Федерации. В целевых программах должны быть определены следующие основные моменты:
1) стратегические цели программы - ожидаемые социально-экономические результаты программы, которые должны быть достигнуты при реализации приоритетов государственной политики;
2) тактические задачи программы - ожидаемые конечные результаты при решении конкретной проблемы, направленной на достижение стратегических целей государственной политики;
3) ожидаемые результаты программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема, например количество проведенных в медицинских организациях операций), так и конечные результаты (социально-экономический эффект от предоставляемых государством услуг для их получателей, например повышение уровня образования населения, снижение уровня загрязнения окружающей среды);
4) система показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
5) необходимые финансовые ресурсы для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
6) сроки выполнения программы (в течение какого периода времени должен быть достигнут общественно значимый эффект или решена проблема);
7) система управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
В свою очередь, система показателей, позволяющих оценивать эффективность программы и степень достижения поставленных целей, по мнению М. Афанасьева, может включать следующие показатели эффективности и результативности [1, с. 135]:
1) показатель затрат - стоимостная оценка требуемых финансовых, трудовых и материальных ресурсов (например, необходимый объем средств для приобретения оборудования);
2) показатель выпуска - непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество предоставленных потребителям услуг или выполненных работ (например, количество лиц, получивших высшее образование);
3) показатели конечных результатов программы -последствия реализации целевой программы. Они включают следующие индикаторы:
- социальной эффективности - степень достижения поставленных целей, определенного социального эффекта в процентном или абсолютном выражении (как конкретный результат в отношении всего населения или определенной группы людей, получивших выгоду, например снижение уровня углекислого газа в атмосфере, сокращение преступности, число трудоустроенных безработных, вылеченных больных, повышение общего уровня образования населения);
- экономической эффективности - стоимость затрат на единицу выпуска продукции (выполнения работ, оказания услуг, например при строительстве школы таким показателем могут быть затраты государства на создание одного учебного места);
- социально-экономической эффективности - соотношение полученного социального эффекта и произведенных затрат;
- экономии или бережливости - экономное обращение с материальными ресурсами, т.е. оптимальность, экономическая рентабельность приобретения и использования трудовых, финансовых и материальных ресурсов.
Однако на практике довольно сложно определить и контролировать конечный социальный результат целевой программы, поскольку он может проявиться в долгосрочном периоде и зависеть от множества других факторов. Трудно оценить и конечные результаты целевой программы в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Например, сокращение преступности может быть результатом деятельности министер -ства внутренних дел, реализации программ министерства образования, следствием изменения демографической ситуации, общего улучшения экономической ситуации.
В свою очередь, оценка ожидаемых результатов на стадии подготовки проекта целевой программы (предварительная оценка) дает возможность оптимизировать структуру расходов на основе анализа со -отношения ожидаемых затрат и результатов реализации программы. Оценка показателей результативности на стадии реализации программы (текущая оценка) позволяет корректировать текущую деятельность и вносить изменения в реализуемые программы . При завершающей оценке фактических результатов реализации программы достигнутые параметры сравниваются с ожидаемыми, анализируются при-
чины возникших отклонений, принимаются меры по их устранению.
Таким образом, принимая во внимание вышеизложенное, можно сформулировать ряд системообразующих принципов, на которых, по нашему мнению, должны базироваться целевые программы. К таковым относятся следующие:
1) принцип законности;
2) принцип обоснованности цели и направлений целевых программ, их преемственности по отношению к приоритетам государственной политики;
3) принцип измеримости и оценки результатов реализации целевых программ;
4) принцип прозрачности и гласности процедур подготовки проектов целевых программ;
5) принцип реалистичности в оценке ресурсов, требуемых для достижения цели и результатов целевых программ;
6) принцип комплексности и взаимосвязи всех элементов управления в процессе реализации целевых программ.
Поскольку долгосрочные целевые программы являются разновидностью целевых программ в целом, то перечисленные выше требования также будут предъявляться и к данному виду программ. Отличительной особенностью долгосрочных целевых программ является всегда достаточно продолжительный срок выполнения программы. Это относится к тем программам, срок реализации которых превышает пятилетний период. В данном случае речь идет о таких программах в каче-
стве инструмента реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы государства, конечные результаты от выполнения которых можно будет определить только в долгосрочной перспективе (например, в сфере образования, здравоохранения, культуры, экологии и пр.).
Таким образом, на наш взгляд, долгосрочная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, срокам и исполнителям комплекс крупномасштабных мероприятий по реализации стратегических приоритетов государственной политики, нацеленных на долгосрочную перспективу.
Кроме того, существует ряд определенных критериев, согласно которым можно провести следующую классификацию долгосрочных целевых программ (рисунок).
В рамках настоящей статьи наибольший интерес представляют долгосрочные национальные программы. Прототипами последних являются приоритетные национальные проекты, действующие в России с 2006 г. Старт приоритетным национальным проектам «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и «Развитие агропромышленного комплекса» был дан Указом Президента РФ от 21 ноября 2005 №1226, которым было утверждено «Положение о Совете по реализации приоритетных национальных проектов». При этом национальные проекты как инструмент реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы используются многими странами достаточно давно. Каждая страна сама выбирает приоритетные для
В зависимости от статуса
В зависимости от срока реализации
В зависимости от содержания проблемы
В зависимости от способа финансирования и реализации
В зависимости от затратности
В зависимости от результативности
В зависимости от масштабов реализации
Классификация долгосрочных целевых программ
♦
♦
себя проекты и реализует их с большей или меньшей эффективностью. Например, в Китае в настоящее время реализуется два национальных проекта - по развитию энергетики и транспорта, т. е. базовых стратегических отраслей. В ближайшие пять лет Китай инвестирует в них 1,5 трлн дол. Во Франции в 2006 г. объявлено о намерении реализовать шесть крупных национальных проектов, при этом приоритет отдается развитию высоких технологий. В их числе создание мощной поисковой Интернет-системы, а также разработка нового поколения железнодорожных поездов. В Казахстане при поддержке ПРООН реализуется национальный проект по рациональному использованию водных ресурсов [5].
По мнению А.И. Гончарова и М.С. Деревянко, приоритетные национальные проекты представляют собой новую форму организации управленческого процесса по решению важнейших общегосударственных (приоритетных) задач, которая основывается не на конфликте управленческих и бюджетных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, а на скоординированном взаимодействии органов власти и управления всех уровней. Приоритетные нацио -нальные проекты нацелены прежде всего на финансовое обеспечение нового (проектируемого) качественного состояния жизни населения. Функция национальных проектов - через достижение конкретно по -ставленных целей обеспечить в обозримой временной перспективе (4 - 7 лет) граждан страны базовыми социальными ценностями современного общества [3, с. 42 - 43].
Между тем несмотря на то, что реализация приоритетных национальных проектов является огромным шагом к переходу российской экономики на инновационный и социально ориентированный путь развития, следующим этапом развития долгосрочных проектов, на наш взгляд, должна стать полная трансформация последних в долгосрочные национальные программы. Данное предложение является, по нашему мнению, целесообразным, поскольку в отношении приоритетных национальных проектов практически отсутствует законодательная регламентация, а долгосрочные целевые программы имеют на сегодняшний день правовое обеспечение лишь в виде ст. 179 Бюджетного кодекса РФ. Причем формируются долгосрочные целевые программы на основе прогноза социально-экономического развития РФ. В свою очередь, основные направления развития российской экономики и социальной сферы затрагивают те же области, которые относят к национальным приоритетам российского государства,
а именно образование, здравоохранение, сельское хозяйство и жилищное строительство.
Итак, на наш взгляд, можно сделать вывод, что долгосрочные национальные программы представляют собой систему взаимосвязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, нацеленных на реализацию важнейших приоритетных национальных интересов государства в конкретной социально-экономической ситуации для развития человеческого потенциала и обеспечение социальной стабильности в стране в долгосрочной перспективе.
Целесообразно определить ряд характерных признаков, согласно которым выдвинутые программы можно отнести к долгосрочным национальным программам:
1) ориентация на реализацию стратегических приоритетов развития экономики и социальной сферы;
2) общегосударственный масштаб мероприятий, проводимых в рамках долгосрочных целевых программ;
3) долгосрочная перспектива реализации национальных приоритетов государственной политики;
4) развитие человеческого потенциала и обеспечение социальной стабильности в стране;
5) содействие переходу российской экономики к инновационному и социально ориентированному типу развития.
Таким образом, резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что долгосрочные национальные программы являются эффективным инструментом реализации приоритетов развития экономики и социальной сферы в России. В период существенного сокращения количества федеральных целевых программ (подпрограмм) долгосрочные национальные программы являются альтернативой в реализации важнейших национальных приоритетов государственной политики, относящихся к сфере компетенции федеральных органов государственной власти.
1. Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2004. № 9.
2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2009 - 2011 годах // Финансы. 2008. № 7.
3. Гончаров А.И., Деревянко М.С. Бюджетирование здравоохранения в национальном проекте: содержание и понятийный аппарат // Финансы и кредит. 2007. № 37.
4. Финансы: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
5. иК1_: http://www.politjournal.ru/index. рЬ|р?ас^оп=Агйс1ез &сЛпс1=368^ек=66428н88ие=186
