CC BY
481
© Долганова Ю. С., Уксусова С. Ю., 2011
ДОЛГАНОВА Юлия Сергеевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-47 e-mail: gmf@usue.ru
УКСУСОВА Светлана Юрьевна
Ассистент кафедры государственных и муниципальных финансов
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 251-96-47 e-mail: gmf@usue.ru
Дискуссионные вопросы управления государственным долгом
Ключевые слова: государственный долг; управление долгом; государственный заем; расходы на обслуживание государственного долга; долговая политика.
Аннотация. Проанализированы различные подходы к управлению государственным долгом, отражены дискуссионные вопросы по поводу основных целей и задач управления государственным долгом. Представлены результаты изучения опыта зарубежных стран в области постановки цели и задач управления государственным долгом. Проанализированы показатели, характеризующие основные тенденции управления государственным долгом в России.
Несмотря на резкое ухудшение внешних условий экономического развития, показатели долговой устойчивости Российской Федерации остаются одними из лучших в мире. В результате проводимой долговой политики планируется, что государственный долг РФ по состоянию на 1 января 2012 г. составит 6 732,1 млрд р., а к концу 2013 г. достигнет 16,3% ВВП. Государственная долговая политика в 2012-2014 гг. будет направлена на обеспечение финансирования дефицита федерального бюджета путем привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала. Таким образом, вопросы развития теории государственного долга остаются актуальными.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, государственный долг -обязательства, возникающие из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными настоящим Кодексом, принятые на себя Российской Федерацией или субъектом Федерации [1. Ст. 6].
Значительное увеличение объема государственного долга приводит к увеличению расходов по его обслуживанию и росту долгового бремени, которое перекладывается на будущие поколения.
При планировании объема и структуры предстоящих заимствований, параметры которых отражены в приложениях к федеральным законам о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, Правительству страны необходимо правильно оценивать возможные последствия для дальнейшего развития национальной экономики. Важным моментом является грамотное управление уже имеющимся
государственным долгом, а также прогнозирование показателей и поиск вариантов для снижения как объема долга, так и расходов по его обслуживанию.
Понятие «управление государственным долгом» учеными трактуется по-разному. Так, например, доктор экономических наук, профессор Л. И. Ушвицкий в своих трудах определяет данное понятие как «совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг» [2. С. 129]. И. П. Хоминич и О. В. Саввина описывают управление государственным долгом как «комплекс мероприятий правительства по реализации следующих видов деятельности: обслуживание долгов, т. е. погашение основной суммы и выплата процентов кредиторам; изменение условий выпущенных займов; конструирование условий новых займов; мониторинг показателей объема и уровня долга, их сопоставление с показателями государственных финансов; взаимоотношения с кредиторами по поводу урегулирования старых долгов и предоставления новых кредитов; реструктуризация, рефинансирование и т. д.» [3. С. 130]. А. З. Селезнев в книге «Государственный долг и внешние активы» пишет: «Под управлением государственным долгом понимается совокупность взаимосвязанных мер по определению объемов, сроков, форм и условий формирования, погашения и обслуживания долговых обязательств во взаимосвязи с управлением внешними активами» [4. С. 52]. В Наставлениях по управлению государственным долгом, подготовленных сотрудниками Международного валютного фонда и Всемирного банка, это «процесс разработки и выполнения стратегии управления задолженностью органов государственного управления, которая позволит привлечь необходимую сумму финансирования, выполнить целевые установки Правительства в отношении степени риска и затрат, а также решить любые другие задачи, поставленные Правительством в области управления государственным долгом, например, задачу создания и поддержания эффективно работающего рынка государственных ценных бумаг» [5. С. 2]. В законодательстве РФ определение понятию «управление государственным долгом» не дается.
Таким образом, можно отметить, что на данный момент отсутствует единый подход к трактовке понятия «управление государственным долгом». Наиболее общим может быть следующее определение: «Управление государственным долгом - это совокупность мероприятий, реализуемых государственными структурами, по выполнению обязательств, возникающих из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, принятых на себя РФ или субъектом РФ».
По-разному формулируется и основная цель управления государственным долгом:
• обеспечение удовлетворения потребностей Правительства в финансировании и выполнения его обязательств по платежам при наименьших затратах в средне- и долгосрочной перспективе при разумной степени риска [5. С. 7; 6. С. 18];
• нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению [2] .
В процессе управления государственным долгом органами государственной власти должны решаться следующие основные задачи1:
• поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне;
• недопущение резкого колебания котировок заемных обязательств;
• минимизация стоимости долга для государства;
• обеспечение своевременного исполнения и обслуживания обязательств в полном объеме [2. С. 129];
• обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме по как можно более низкой стоимости на средне- и долгосрочную перспективу [6. С. 21].
1 А. Н. Данков определяет их в виде целей [6], а Л. И. Ушвицкий - в виде задач [2].
Решение задач по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по сохранению объема государственного долга на экономически безопасном уровне возможно при реализации системой управления государственным долгом следующих мероприятий [6. С. 23-24]:
• повышение эффективности государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках;
• дальнейшее развитие рынка внутренних заимствований, в том числе в связи с реформой пенсионной системы;
• оптимизация структуры государственного долга РФ;
• сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
• развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом.
В трудах зарубежных экономистов были обобщены цели управления государственным долгом некоторых стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (табл. 1).
Таблица 1
Цели управления государственным долгом стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития [7. Р. 32]
Страна Цели управления государственным долгом
Австралия Основной целью Австралийского офиса финансового менеджмента (АОФМ) является управление долгом при минимальном уровне долгосрочных затрат во взаимосвязи с приемлемой степенью риска
Дания Общей целью политики государственного долга является достижение минимально возможной стоимости долгосрочных заимствований. Цель дополняется конкретными задачами: поддерживать риск на приемлемом уровне; создать и поддерживать хорошо функционирующий, эффективный финансовый рынок в целом; облегчить доступ центрального Правительства к выходу на финансовый рынок в долгосрочной перспективе
Ирландия Цель управления долгом для Национального казначейского управляющего агентства Ирландии (ЫТМЛ) состоит в финансировании текущего долга и ежегодных заимствований Правительства таким образом, чтобы обеспечивать кратко- и долгосрочную ликвидность, сдерживать рост и волатильность расходов на обслуживание долга, сократить риски Правительства и превзойти эталонный (теневой) портфель
Новая Зеландия Максимизация долгосрочной экономической рентабельности финансовых активов Правительства и долга в рамках финансовой стратегии Правительства, учитывая нежелание Правительства рисковать
Португалия Институт управления финансами и государственного кредита (ЮСР) привлекает заемные средства и осуществляет другие финансовые операции от имени Республики Португалия таким образом, чтобы: удовлетворять потребности Республики на стабильной основе; минимизировать стоимость государственного долга на долгосрочную перспективу при учете риск-стратегий, определяемых Правительством. ЮСР осуществляет свои действия на принципах эффективности и прозрачности
Швеция Целью управления долгом Центрального Правительства является сведение к минимуму на долгосрочной основе стоимости долга, учитывая возникающие риски, связанные с управлением долгом. Тем не менее управление всегда должно проводиться с учетом требований, предъявляемых к денежно-кредитной политике, и руководящих принципов Совета Министров
Великобри- тания Достижение ежегодного объема сделок покупки и продажи государственных ценных бумаг, установленного министрами Казначейства
Как видно из табл. 1, основным моментом при управлении государственным долгом в зарубежных странах является акцентирование внимания на сокращении стоимости долга (расходов на обслуживание долга) и сохранении приемлемого уровня риска. Эти показатели государственного долга важны для всех стран, в том числе и для РФ.
Для управления государственным долгом Правительство РФ использует следующие основные количественные и качественные показатели [3]:
• объем совокупного государственного долга;
• объем внешнего государственного долга;
• темп роста государственного долга;
• объем финансовых ресурсов, отвлекаемых из бюджета на обслуживание государственного долга;
• соотношение государственного долга и ВВП и др.
Также важным показателем для оценки долговой нагрузки на бюджет выступает величина расходов на обслуживание государственного долга. Они являются элементом системы управления государственным долгом.
Значимой задачей Правительства является сокращение расходов на обслуживание государственного долга, как внешнего, так и внутреннего, в структуру которых включается объем текущих платежей по выплате основной суммы долга и процентов по нему в текущем году. Так как большая часть государственного долга выражена в государственных ценных бумагах, т. е. в секьюритизированной форме, то главным условием является соблюдение оптимального уровня дюрации - средневзвешенного потока платежей по ценным бумагам. Это необходимо для того, чтобы избежать значительных изменений сумм, направленных из средств федерального бюджета на обслуживание государственного долга, а также нивелировать периоды резких колебаний в обслуживании долга, которые очень обременительны для экономики страны.
В расходы на обслуживание государственного долга включаются выплата процентов по ценным бумагам, дисконт и отчасти премия. Дисконтом является положительная разность между номиналом и ценой размещения бумаги, а премией - отрицательная разность между номиналом и ценой размещения бумаги или надбавка к цене облигации, выкупаемой государством в целях досрочного погашения [8].
Анализ законодательства позволяет отследить динамику величины расходов на обслуживание государственного долга, который в федеральных законах об исполнении федеральных бюджетов интегрируется в показатель «Расходы на обслуживание государственного и муниципального долга». В табл. 2 представлены расходы на обслуживание государственного долга РФ за 2008-2013 гг.
Таблица 2
Расходы на обслуживание государственного долга РФ за 2008-2013 гг., млрд р. [9]
Показатель 2008 2009 2010 2011 2012 2013
План Факт План Факт План Факт План План План
Расходы на обслуживание государственного и муниципального долга 187,8 153,3 196,8 176,5 304,02 195,03 389,9 518,3 600,7
Обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга 298,6 416,7 487,2
Обслуживание государственного внешнего долга 91,3 101,6 113,5
Как видно из табл. 2, расходы на обслуживание государственного и муниципального долга ежегодно увеличиваются. За рассматриваемый период их изменение составило
447,4 млрд р., или 291,8%, что означает увеличение долговой нагрузки на федеральный бюджет. Как известно, в 2010 г. Российская Федерация впервые за 12 лет начала увеличивать внешние заимствования и приступила к использованию механизма займов путем размещения еврооблигаций. В связи с этим начиная с 2011 г. в законодательстве происходит разделение расходов на обслуживание внешнего и внутреннего долга РФ.
С ростом объемов государственного долга увеличиваются бюджетные ассигнования на его обслуживание (процентные расходы) с 0,6% ВВП в 2010 г. до 0,97% ВВП в 2013 г., объем процентных расходов в 2013 г. будет в 2,1 раза больше, чем в 2010 г. Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного внутреннего долга в 2013 г. по сравнению с 2010 г. увеличатся в 2,5 раза [10].
Экономически безопасным считается такой объем долга, при котором государство в состоянии обеспечить исполнение как долговых обязательств, так и всех остальных принятых на себя бюджетных обязательств.
Основным подходом в решении этой задачи является такое планирование долговых обязательств, которое предполагает обслуживание и погашение долга исключительно за счет доходов бюджета.
Полнота исполнения долговых обязательств означает погашение их в полном объеме и своевременно.
Кроме того, должна быть обеспечена прозрачность управления государственным долгом, предполагающая использование ясных формализованных процедур и механизмов управления долгом, публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств, а также о долговой политике государства, его субъекта или муниципального образования [2].
Одним из элементов управления государственным долгом является долговая политика, которая входит в состав бюджетной политики и определяется ее основными направлениями.
В «Основных направлениях бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов» определены основные направления политики в области государственного долга РФ на 2011-2013 гг.:
• обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;
• развитие национального рынка государственных ценных бумаг;
• поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России инвестиционной категории.
Приоритетами долговой политики в 2011-2013 гг. в области государственных внутренних заимствований РФ являются финансирование дефицита федерального бюджета и развитие рынка государственных ценных бумаг. Долговая политика в сфере государственных внешних заимствований Российской Федерации заключается в: обеспечении частичного финансирования дефицита федерального бюджета через осуществление регулярных заимствований в иностранной валюте путем размещения облигационных займов РФ в умеренных объемах на международных финансовых рынках капитала; поддержании репрезентативной кривой доходности по государственным долговым обязательствам в иностранной валюте, необходимой для формирования адекватных ориентиров для российских заемщиков [11].
На практике решение вопроса о балансе между внутренними и внешними заимствованиями будет зависеть от конъюнктуры внутреннего и мирового финансового рынка, эффективности решения задачи развития внутреннего рынка государственного долга, сохранения благоприятной макроэкономической ситуации в России, прежде всего с точки зрения удержания сравнительно низкого уровня инфляции и с учетом приоритета заимствований на внутреннем рынке госдолга.
Таким образом, управление государственным долгом можно определить как совокупность мероприятий, реализуемых государственными структурами, по выполнению обязательств, возникающих из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, принятых на себя РФ или субъектом РФ, с целью обеспечения степени долговой устойчивости, гарантирующей эффективное развитие страны.
Источники
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 27 июля 2010 г.).
2. Государственный и муниципальный долг: учеб.-метод. пособие / под ред. Л. И. Уш-вицкого. М. : Финансы и статистика, 2007.
3. Хоминич И. П., Саввина О. В. Государственный кредит в условиях финансовой глобализации : учеб. пособие. М. : Финансы и статистика ; ИНФРА-М, 2010.
4. Селезнев А. З. Государственный долг и внешние активы : учеб. пособие / под ред. проф. В. Ю. Катасонова. М. : ИНФРА-М, 2010.
5. Наставления по управлению государственным долгом / Международный валютный фонд, Всемирный банк. Режим доступа : http://treasury.worldbank.org/bdm/pdf/ PDM_Guidelines_2001_russian.pdf.
6. Данков А. Н. Диагностика управления государственным долгом. Режим доступа : http://www.politlab.org/_reports/debt_1.pdf.
7. Currie E., Dethier J.-J., Togo E. Institutional Arrangements for Public Debt Management // The World Bank. Policy research working paper. 2003. No. 3021 (April). Режим доступа : http://treasury.worldbank.org/bdm/pdf/6_Institutional_Arrangements_PDM_Cur-rieDethierTogo.pdf.
8. Алехин Б. И. Государственный долг : учеб. пособие. М. : Магистр: ИНФРА-М, 2011.
9. Официальный сайт справочной правовой системы «КонсультантПлюс». Режим доступа : http:// www.consultant.ru.
10. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». Режим доступа : http://www.ach.gov.ru/ru/expert/before/?id=598.
11. Основные направления бюджетной политики на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов. Режим доступа : http://www.minfin.ru/ru.
